Принципы осуществления валютного контроля как части валютной политики государства в современных условиях (Е.В. Сумароков, "Валютное регулирование. Валютный контроль", N 8, август 2010 г.)

Принципы осуществления валютного контроля как части валютной политики государства в современных условиях

Минуло уже два десятилетия с начала проведения рыночных реформ в бывших социалистических странах. Прошедший период времени отмечен и стремительными изменениями в мировой экономике. Интернационализация мирового хозяйства, глобализация международных финансовых рынков, тесное переплетение международных торговых отношений с международными валютно-финансовыми и кредитными отношениями, углубление интеграционных процессов - все это оказывает большое влияние на валютную политику отдельно взятого государства. Так, значительно усложняется механизм регулирования валютных рынков, возникает вопрос о необходимости контроля валютных потоков с целью предотвращения валютных кризисов, обеспечения стабильности денежно-кредитной системы и решения задач экономической безопасности.

В настоящее время национальные органы власти, мировые финансовые институты и международные организации уделяют все большее внимания проблемам использования контроля за валютными потоками, при этом особое значение придается изучению принципов его организации, а также разработке эффективного механизма реализации функций валютного контроля.

В зарубежных научных исследованиях валютный контроль часто рассматривается как временная мера по преодолению валютно-финансовых кризисов в условиях ограниченного действия рычагов денежно-кредитной политики, подлежащая отмене по достижению относительной стабилизации экономики. При этом недостаточно внимания уделяется принципам и особенностям использования валютного контроля в трансформирующихся экономиках, а также роли, которую играет валютный контроль в условиях глобализации мировой экономики.

В России на протяжении всего периода рыночных преобразований государство проводило работу по совершенствованию механизма валютного контроля. По мере появления необходимых экономических предпосылок для либерализации валютного законодательства предпринимались шаги по пересмотру принципов валютного регулирования и валютного контроля, направленные на приведение их в соответствие с общепринятыми в мировой практике. Впервые такую задачу поставил в 2001 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин, и она была озвучена в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации*(1).

К важнейшим направлениям деятельности органов валютного контроля следует отнести формирование в стране стабильного валютного рынка, создание таких условий, при которых возможно более эффективное использование валютных ресурсов в интересах развития национальной экономики. Принципы валютного контроля должны отвечать целям общей экономической (в том числе валютной и внешнеторговой) политики государства. Тем не менее, принимая во внимание, что валютный контроль реализуется посредством системы государственных мероприятий, возникает вопрос о методах его реализации.

Таблица

Основные цели и методы валютного контроля в странах с переходной экономикой

Цели	Методы
Полная конвертируемость национальной валюты по текущим операциям	- контроль расчетов резидентов с нерезидентами в иностранной валюте (текущие операции - без ограничений; операции, связанные с движением капитала, - в порядке, установленном органами валютного контроля); - свободное приобретение резидентами иностранной валюты для проведения текущих операций; - свободное приобретение нерезидентами национальной валюты для проведения текущих и инвестиционных операций и для репатриации доходов от текущих и инвестиционных операций, полученных в национальной валюте
Предотвращение бегства капитала, мобилизация валютных ресурсов	- при экспорте товаров и услуг - контроль обязательного возврата экспортной выручки (в иностранной или национальной валюте) и обязательной продажи ее части на внутреннем валютном рынке; - при импорте товаров - контроль за поступлением товаров, стоимость которых соответствует переведенной за границу сумме иностранной или национальной валюты; - контроль за порядком открытия и ведения валютных счетов резидентов и нерезидентов в национальных банках; разрешительный порядок открытия резидентами счетов за границей; - сплошной контроль со стороны ОВК операций, которые могут обладать признаками фиктивности: сделки с нерезидентами из офшорных зон, сделки с высоким уровнем предоплаты или высокими процентными ставками и т.д.
Регулирование движения средств в национальной валюте по операциям нерезидентов	- регламентация порядка открытия и ведения счетов в национальной валюте нерезидентов; - контроль за расчетами резидентов и нерезидентов в национальной валюте
Ограничение использования иностранной валюты во внутреннем обороте	- запрет на использование иностранной валюты в расчетах между резидентами (кроме специальных случаев) и на продажу гражданам товаров за валюту; - запрет на выплату заработной платы и вознаграждений в иностранной валюте
Регламентация обращения наличной иностранной валюты и валютных ценностей	- контроль за соблюдением порядка ввоза и вывоза национальной и иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте; - контроль за соблюдением порядка купли-продажи валюты гражданами и порядка пересылки валюты из страны и в страну

В соответствии с особенностями экономического развития разных стран существовали достаточно серьезные различия форм и методов валютного контроля. Кроме того, значительные расхождения наблюдались в сроках действия систем валютного контроля, тактике отказа от валютных ограничений. Тем не менее такие государства объединяло понимание того, что на определенной стадии развития при умелом использовании этого механизма валютный контроль может служить одним из важных элементов экономической политики государства, обеспечивающих стабильность и постепенность рыночных реформ, сохранение валютных ресурсов государства на стадии сложного переходного этапа.

Осуществление странами с переходной экономикой (или, как их позже стали называть, с формирующейся рыночной экономикой) реформ с разной интенсивностью и разными результатами проходило в условиях глобализации мировых финансовых рынков, ключевыми элементами которой являются расширение трансграничности движения капитала и дерегулирование валютных отношений.

Определенная степень контроля за валютными потоками устанавливается для достижения конкретных целей, которые, в свою очередь, также оказывают влияние на выбор методов осуществления валютного контроля. В систематизированном виде цели и методы валютного контроля в странах с переходной экономикой могут быть представлены следующим образом (табл.).

Принципы валютного контроля, как правило, закреплены в валютном законодательстве страны.

Исторически, за исключением США, Канады, Германии и Швейцарии, где никогда не было постоянной юридической основы для ограниченного и эпизодического использования валютного контроля, законодательства остальных западных стран, начиная с послевоенного периода, предусматривали ограничение всех операций, если иное специально не оговорено. Такая концепция была по своему характеру мерой предосторожности, потому что позволяла правительствам в случае необходимости маневрировать, усиливая или ослабляя валютный контроль. Только после укрепления экономики страна принимала на себя обязательства постепенного достижения полной либерализации валютного контроля и формировала противоположный подход, предполагающий априори свободное осуществление всех операций.

Страны Центральной и Восточной Европы утвердили новое валютное законодательство в начале процесса перехода к рыночной экономике. Законодательства Польши (действующее с 1989 г.), Румынии (с 1992 г.) и бывшей единой Чехословакии (с 1991 г.) следуют общему принципу: разрешено осуществление всех валютных операций, если иное не предусмотрено отдельными положениями органов валютного контроля. Априори данный принцип подразумевает минимизацию постоянного и обширного использования контрольных процедур и, следовательно, ограничение использования инструментов валютного контроля только в периоды особых финансовых и экономических трудностей. Тем не менее данный принцип также подразумевает, что при появлении новых финансовых инструментов, подлежащих ограничению, законодательство дополняется регламентом проведения соответствующих операций.

Анализ систем валютного контроля стран с переходной экономикой позволяет определить принципы, которые лежат в основе создания эффективной системы валютного контроля.

1. С одной стороны, валютный контроль, являясь частью валютной политики государства, должен своими методами способствовать (пусть косвенно, опосредовано) достижению целей экономической стабилизации. С другой стороны, очевидно, что использование средств и методов валютного контроля не может служить панацеей от всех бед, поскольку он подчиняется макроэкономическим ориентирам, определяется общей стратегией и целями экономической политики государства.

2. Валютный контроль, оказывающий весьма масштабное влияние на экономическую жизнь общества, должен отличаться последовательностью, логичностью, стабильностью, взвешенностью. Любые непродуманные, неосторожные действия в этой сфере могут, как показывает мировой опыт, привести к негативным последствиям. Поведение субъектов хозяйственной деятельности очень чутко реагирует на меры в области валютного контроля.

3. Активное нормотворчество в области валютного регулирования должно сочетаться с одновременным введением мер контроля за выполнением установленных правил совершения валютных операций.

Для реализации названных принципов необходимо выполнение ряда характерных для всех стран с переходной экономикой условий.

Во-первых, существование института уполномоченных банков. К уполномоченным банкам относятся банки, которые получили лицензию центрального банка на проведение банковских операций в иностранной валюте. На них возлагаются функции агентов валютного контроля, согласно которым они обязаны при расчетном обслуживании своих клиентов в иностранной валюте осуществлять контроль за проведением валютных операций в соответствии с порядком, установленным валютным законодательством.

В режиме жесткого валютного контроля в ряде стран (например, во Вьетнаме) введен институт уполномоченных юридических лиц, предоставляющий исключительное право на проведение валютных операций определенным предприятиям. Данный подход может быть реализован при централизации валютных ресурсов у государства, которое составляет план их нормирования и использования в форме валютного бюджета.

Другим важным условием является обязательное установление факта привязанности валютной операции к конкретной финансовой или коммерческой операции. В основе каждой валютной операции должны лежать экономические отношения между юридическими лицами и гражданами разных стран. Наличие данных отношений подтверждается лицом, намеревающимся совершить валютную операцию, путем представления в уполномоченный банк обосновывающих документов или разрешений органов валютного контроля. При переходе к внутренней, а затем и внешней конвертируемости национальной денежной единицы в основе валютной операции допускается наличие экономических отношений между резидентами одной страны.

Следующий принцип - установление отдельного порядка осуществления валютного контроля в зависимости от вида (юридическое или физическое лицо) и статуса (резидент или нерезидент) субъекта валютных операций.

Субъектами валютного контроля выступают все без исключения участники валютных отношений:

- уполномоченные банки-резиденты;

- юридические лица-резиденты и нерезиденты;

- физические лица-резиденты и нерезиденты.

Для понимания правовых основ применения валютных ограничений важно определение статуса участников валютных отношений: резидентов и нерезидентов.

Под резидентом в общем виде в валютном праве понимается любое лицо, фирма, организация, которые имеют постоянное местопребывание или проводящие операции в данной стране. Остальные физические/юридические лица считаются нерезидентами.

Валютное законодательство определяет прямо или косвенно и объекты валютного контроля. Это операции с иностранной валютой, как международные, так и осуществляемые на внутреннем валютном рынке, а также операции в национальной денежной единице, проводимые нерезидентами.

В России валютный контроль выполняет функцию защиты национальной экономики от долларизации, и потому не допускаются расчеты между резидентами в иностранной валюте, за исключением случаев, устанавливаемых Банком России. В то же время в проведении валютных операций нерезидентов в России нет ограничений.

Дифференцированное применение норм валютного контроля по отношению к резидентам и нерезидентам, физическим и юридическим лицам присуще всем странам с переходной экономикой. Например, требование репатриировать все полученные доходы от внешнеэкономической деятельности в страну, ограничение операций по валютным счетам и запрет на открытие таких счетов за пределами страны распространяются только на резидентов, а специальные режимы рублевых счетов установлены только для нерезидентов.

В последнее десятилетие в мировой практике особую важность приобретает легитимность валютных средств, поэтому валютные средства в распоряжении юридических лиц и граждан, используемые в международных и внутренних расчетах, должны иметь доказательства легального происхождения.

Валютные законодательства определяют объекты валютного контроля. К объектам валютного контроля относятся сделки с валютными ценностями, валютные и кредитные операции, осуществляемые банками, экспортерами и импортерами, инвесторами, кредиторами и прочими резидентами и нерезидентами.

Принципы валютных ограничений достаточно постоянны. Их использование зависит от валютно-экономического положения страны, тенденций развития международных экономических, в том числе валютно-кредитных, отношений.

Так, система валютного контроля в Китае является классическим примером, иллюстрирующим принцип конкретной направленности контроля за валютными потоками. Валютный контроль осуществляется за такими элементами сделки, как цель, характер и условия ее проведения. Следовательно, инструменты валютного контроля ограничивают сроки, место и объемы валютных средств, которые могут приобрести иностранные фирмы. Посредством валютного контроля правительство контролирует поведение иностранных компаний, осуществляющих предпринимательскую деятельность в Китае. Например, иностранной компании может быть отказано в приобретении валюты вследствие несоответствия ее экономических показателей установленным нормативам.

Валютный контроль в Китае выполнят две особо важные задачи. Во-первых, он служит практическим барьером для иностранных компаний, стремящихся репатриировать получаемую прибыль либо переводить из Китая (или в Китай) средства на иные цели. Во-вторых, дополняемый управляемым валютным курсом, он становится мощным инструментом манипулирования валютными потоками с целью создания благоприятного торгового баланса.

Принципы валютного контроля закреплены на национальном и межгосударственном уровнях и связаны между собой. Национальное валютное законодательство тесно связано с международными соглашениями, которые оказывают на него определенное влияние. Страны - члены международных валютно-финансовых организаций, а также региональных экономических объединений ограничены в использовании валютного протекционизма соглашениями об отмене или смягчении валютных ограничений с целью способствования развитию многосторонней торговли и стимулирования интеграционных процессов (типичный пример - Европейский союз).

Определенное воздействие на валютное законодательство отдельных стран оказывает МВФ. Устав в первоначальном виде и с изменениями 1976 г. предусматривает "установление многосторонней системы платежей по текущим операциям между странами и отмену валютных ограничений, затрудняющих рост мировой торговли"*(2).

В связи с этим ст. VIII Устава обязывает страны-члены не вводить рестрикции по текущим операциям и связанным с ними платежам и переводам, не применять дискриминационные валютные правила и множественность валютных курсов. Часть 4-я данной статьи гласит, что страна, принявшая обязательство по статье, обязана конвертировать в золото или валюту страны-нерезидента денежные суммы, полученные последней в результате законных текущих операций.

Ограничения по Уставу допускаются только в двух случаях:

1) при возникновении "фундаментального" неравновесия платежного баланса (но содержатся следующие требования: ограничения должны быть временными и страны должны прилагать максимальные усилия для их отмены в будущем);

2) если одна из валют станет "дефицитной" в фонде. Разрешается ограничение валютных операций страной, чья валюта объявлена "дефицитной" (на практике никогда не употреблялось (ст. VII, ч. 4 Устава)).

Для стран, вступающих в МВФ, предусмотрена возможность применения валютных ограничений в течение так называемого переходного периода (ст. XIV, ч. 2 Устава), продолжительность которого определяется самой страной. Количество государств, пользующихся положением этой статьи, образует большинство в МВФ.

Подразумевается, что в течение этого периода страна справится с кризисными явлениями и отменит жесткие ограничения, как это обычно и происходит в зарубежной практике. Поэтому спустя полтора года после российского кризиса 1998 г. МВФ отмечал, что последствия мер валютного контроля на ситуацию в России до конца не ясны, поскольку экономическая ситуация в стране окончательно не стабилизировалась. Давление на валютный курс и отток капитала продолжались после введения ограничений на фоне ухудшения состояния банковской системы и проблем с доходной частью бюджета. Принятые меры валютного контроля и дефолт по государственному долгу практически закрыли для России доступ к внешним финансовым рынкам.

Вопросы о контроле над движением капиталов находятся в полной компетенции отдельных государств. В отношении спекулятивных краткосрочных капиталов установлено не только право, но и обязанность стран - членов МВФ вводить рестрикции для их предотвращения (ст. VI, ч. 3). При значительном оттоке средств из страны МВФ может предложить стране ввести ограничения на экспорт капиталов, чтобы не допустить использования ресурсов фонда для покрытия дефицита платежного баланса (ст. VI, ч. 1(а)). Другими словами, каждая страна должна самостоятельно создавать механизм валютного контроля, отвечающий интересам развития ее экономики.

Принцип организации валютного контроля в Российской Федерации основан на сочетании трех взаимодополняющих организационно-правовых форм: общего, банковского и таможенного. Их одновременное применение позволяет государству, во-первых, использовать объективно существующую способность банковской системы и таможенных органов контролировать определенные виды валютных операций и, во-вторых, учитывать особенности различных валютных операций, располагая наряду с общим двумя специализированными формами контроля.

К недостаткам подобной множественности форм контроля, помимо пересечения и дублирования функций, можно отнести отсутствие единообразного и четкого правового регулирования деятельности контролирующих органов. Рядовому участнику валютных отношений практически невозможно разобраться в полномочиях органов и агентов валютного контроля. Уменьшить опасность административного произвола, упростить взаимоотношения резидентов и нерезидентов с представителями государственного контроля могла бы унификация прав и обязанностей органов и агентов валютного контроля вне зависимости от их "ведомственной принадлежности".

Одним из основных принципов организации валютного контроля в соответствии с опытом европейских стран являются централизованное регулирование, а также централизация самого процесса принятия решений в валютной сфере. Так, опыт Франции доказывает необходимость передачи значительной свободы действий одному органу, в данном случае Центральному банку. Решения в области валютного контроля принимал специальный комитет при Министерстве финансов, в который входили глава Центрального банка, глава казначейства и другие высокопоставленные лица. В большинстве стран предусмотрено разделение контрольных функций между ЦБ и Министерством финансов.

Органами валютного контроля в нашей стране являются Центральный банк и Правительство Российской Федерации, это зафиксировано в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Политика Банка России в области валютного контроля строится на двух основополагающих принципах. Это, во-первых, соблюдение интересов общества и государства, обеспечение экономической безопасности страны. И, во-вторых, - учет реальной ситуации и тенденций в отечественной экономике и на мировых рынках товаров и капиталов.

В рамках такого подхода Банк России концентрирует усилия на следующих основных направлениях.

Первое заключается в применении в полном объеме системы предупреждения незаконного перевода средств во внешней торговле товарами, в основу которой положена технология таможенно-банковского контроля. На сегодняшний день таможенно-банковским контролем охвачено около 80% российского товарного экспорта и 90% товарного импорта (за исключением бартера, переработки под таможенным контролем и прочих особых режимов).

Результат применения указанных систем выразился в том, что невозврат валютной выручки от экспорта приблизился к минимальному за последние пятнадцать лет уровню - примерно 3% от объема экспорта, охваченного таможенно-банковским контролем, тогда как в 1992-1993 гг. в страну не возвращалась половина выручки от экспорта товаров.

Необходимость применения таких мер показал кризис августа 1998 г., парализовавший практически всю валютно-финансовую систему страны. Для преодоления его последствий Правительством Российской Федерации и Банком России был осуществлен комплекс мер, направленный, с одной стороны, на обеспечение стабильного предложения валюты на валютном рынке, а с другой - на отсечение спекулятивного спроса на валюту и ограничение масштабов утечки капитала из страны прежде всего через фиктивные импортные контракты.

Благодаря принятым мерам среднемесячный объем авансовых платежей по импорту товаров, источником которых были как средства, купленные на валютном рынке, так и средства на текущих счетах импортеров, на протяжении 2000 г. сохранялся на уровне 500 млн. долл. и был ниже, чем в первом полугодии 1999 г., почти в 3 раза. Доля авансовых платежей в общем объеме переводов по импорту товаров, охваченных системой таможенно-банковского контроля, в 2000 г. продолжала сокращаться и в целом за год составила 33% против 51% в 1999 г.

Среднемесячный объем покупки валюты под контракты по импорту услуг, работ и результатов интеллектуальной деятельности уменьшился в 2000 г. до 160 млн. долл. по сравнению с 500 млн. долл. во втором полугодии 1999 г.

В 2000 г. по сравнению с 1999 г. платежи клиентов уполномоченных банков в офшорные зоны, осуществленные за счет валюты, купленной на внутреннем валютном рынке, сократились более чем в 2 раза - с 8,6 до 3,8 млрд. долл.

Второе направление - это постоянный поиск возможностей либерализации норм валютного законодательства, необходимость которой вытекает как из собственного, так и международного опыта и понимания Правительством Российской Федерации и Банком России временного характера мер валютного регулирования и контроля.

Чтобы эффективно реализовать подобные возможности, необходимо учитывать, на наш взгляд, несколько общих концептуальных принципов, которые были проигнорированы при создании в 1992 г. с началом рыночных реформ системы валютного регулирования и контроля и ее последующем преобразовании. Во-первых, правила режима валютного контроля должны быть изложены в систематичной, четкой и, что немаловажно, исключающей множественность толкований форме. Во-вторых, режим валютного контроля, по возможности, не должен создавать существенных затруднений для легальной коммерческой деятельности законопослушных хозяйствующих субъектов.

Представляется целесообразной разработка властями концепции развития валютного контроля на среднесрочную и долгосрочную перспективы, учитывающую общее макроэкономическое положение страны, предстоящие обязательства государства по погашению внешнего и внутреннего долга, вступление в ВТО, усиление интеграционных процессов на постсоветском пространстве, тенденции в мировой экономике.

Так, ведущие ученые и практики, разработавшие в 2001 г. проект стратегии развития России до 2010 г., считали, что для обеспечения динамичного экономического роста в среднесрочной перспективе необходимо сохранение внутри России генерируемых в рамках российской экономики финансовых ресурсов и превращение их в главный источник спроса на отечественную продукцию. Современный уровень вывоза капитала в 15-20 млрд. долл. ежегодно эквивалентен потере 450-600 млрд. руб. конечного спроса, или 6-8% потенциального прироста производства в среднем за год. Отток финансовых ресурсов за пределы страны и являлся фактически одной из главных причин многолетнего спада*(3).

Регулирующая роль государства в сфере валютных отношений должна выражаться не только в виде прямого вмешательства в экономические отношения, но скорее в укреплении валютного и экспортного контроля, совершенствовании правовой базы и методов противодействия бегству капиталов, обеспечении соблюдения национальных интересов при осуществлении внешнеэкономической деятельности. Эффективный валютный контроль предполагает наличие взвешенных подходов к решению валютно-финансовых проблем, постепенность и последовательность принимаемых мер, исходящих из принципа "не навредить".

Очевидно, что для повышения эффективности валютного контроля следует регулярно модернизировать систему контроля за юридическими и физическими лицами, которые осуществляют лицензируемые операции, участвуют в проектах, требующих вывоза капитала. При этом соответствующие нормативные акты и практические меры должны быть адекватными и соблюдать интересы добросовестных предпринимателей, среднего и малого бизнеса, у которых в результате запретов и ограничений может пострадать рентабельность производства и сократиться инвестиционные возможности. Важнейшим условием эффективности применения регулирования является использование административных и ограничительных мер параллельно с рычагами экономического воздействия, чтобы положительные результаты от усиления валютного контроля не вызвали в качестве обратной реакции экономических субъектов поиск ими новых каналов и способов утечки валюты за рубеж и совершенствование способов противодействия валютному законодательству.

В этом плане показателен опыт Китая, где довольно суровое валютное законодательство предопределяет форму проведения внешнеторговых сделок, закрепляет контроль не только за валютными операциями, но и за участниками внешнеторговой деятельности. Механизм контроля основан на непосредственном представлении документов Государственному управлению валютного регулирования, при этом банки не наделены функциями агентов валютного контроля. Такая регламентация приводит к тому, что предпринимателям выгоднее осуществлять внешнеэкономическую деятельность посредством "теневого инвестирования" и чаще использовать бартерную форму сделок.

Мировой опыт показывает, что на современном этапе центр тяжести валютного регулирования перемещается от запретительных мер к всеобъемлющему информационному контролю за комплексом операций с валютными ценностями. В частности, от резкого административного ограничения вывоза капитала предприятиями переходят к более тщательному изучению проектов, требующих вывоза капитала, проверке надежности компаний-контрагентов.

В рамках учетной функции валютного контроля наметилась тенденция к дальнейшему развитию и совершенствованию технологий сбора и регистрации данных о валютных сделках, их статистического учета для определения тенденций развития платежного баланса и валютного положения страны. Вместе с тем валютный контроль призван выполнять активную регулирующую функцию, т.е. устанавливать предписания относительно порядка и условий платежей и перемещения капиталов, реализуя задачи валютной политики, обеспечивая экономическую безопасность и стимулируя развитие национальной экономики при осуществлении внешнеэкономической деятельности.

В условиях мирового финансового кризиса проблемы, связанные с валютным контролем, приобрели для стран с развивающимися рынками особую актуальность.

Еще раз подчеркнем, что необходимость использования валютного контроля обусловливается общей экономической ситуацией в стране и особенностями функционирования национального валютного рынка. Поэтому валютный контроль должен охватывать широкий круг внешнеэкономических операций и отличаться большей детализацией по сравнению с практикой развитых стран. Подобная необходимость бывает вызвана нехваткой валютных ресурсов, необходимостью регламентации их расходования, а также с тем, что набор инструментов валютного контроля зависит от конкретных целей и задач по стабилизации экономики. Опыт стран Центральной и Восточной Европы свидетельствует, что в условиях падения производства, дестабилизации денежного обращения, нарастания инфляции без жесткого валютного контроля происходит массовый отток ресурсов и активов за рубеж на фоне высокой степени долларизации экономики. В этом случае поспешная и непродуманная политика валютного либерализма может привести к разрушительным результатам.

Однако диалектика любого кризиса заключается в том, что, будучи крайней точкой негативного развития событий, он в то же время вызывает к жизни факторы, которые начинают действовать в позитивном (обратном) направлении. Обращаясь снова к российскому опыту, отметим, что критической точкой для усиления валютного контроля и ужесточения валютного законодательства послужил кризис финансово-банковской системы в августе 1998 г. Именно с этой даты фактически начинается становление полноценной системы валютного регулирования, адекватной состоянию российской экономики и отвечающей интересам экономической безопасности страны.

Таким образом, в каждой отдельно взятой стране валютный контроль проводится в зависимости от особенностей сложившейся в ней экономической ситуации.

Наиболее общими для стран с развивающимися рынками причинами и предпосылками введения валютного контроля является необходимость обеспечения национальной безопасности, выравнивания сальдо платежного баланса, формирования достаточного объема золотовалютных резервов, а также выполнения внешних обязательств государства.

Кризисные явления, происходящие в мировой экономике в течение последних десятилетий, изменили отношение к идее контроля за движением капитала. Особое внимание при исследовании данной темы теперь уделяется выбору приоритетных форм движения капитала с точки зрения потенциальной выгоды и издержек инструментов контроля.

Применение контроля зависит от размера операций, их целей, состава участников, используемых финансовых инструментов. Валютный контроль направлен на привлечение капитала в наиболее выгодных для экономики формах. Представляется, что приоритет должен отдаваться прямым инвестициям и долгосрочным кредитам перед портфельными инвестициями и краткосрочными кредитами.

Эффективность контроля зависит от типа валютных потоков и субъектов валютных отношений. Нерезидентов легче контролировать, чем резидентов, поскольку первые больше заинтересованы в юридическом оформлении права собственности на свои активы. Бесспорно то, что контроль за вывозом капитала более эффективен, если осуществляется одновременно с созданием адекватного налогового режима и поддержанием приемлемого валютного курса.

Особенностью для экономики переходного типа является исключительная важность проведения денежной и валютной политики в пакете с другими составными частями общей экономической политики и с политикой регулирования цен и доходов (прежде всего заработной платы).

Преждевременный отказ от государственного регулирования в переходной экономике со всеми ее противоречиями ведет к усилению несбалансированности, "невидимая рука рынка" в переходной экономике действует иначе, чем в устоявшихся рыночных экономиках.

Несмотря на то что де-факто соотношение между контролируемыми и свободными операциями постепенно сдвигается в пользу последних, уполномоченные органы всегда должны оставлять за собой возможность усиления контроля в чрезвычайных обстоятельствах. Такой порядок представляется вполне уместным для России, поскольку в отсутствие эффективного международного кредитора ей самой приходится нести основные издержки по разрешению кризисов.

Для экономики с развивающимися и неустойчивыми денежным и валютным рынками необходим более жесткий валютный контроль, рычаги которого следует ослаблять только по мере создания прочной экономической базы. Должна соблюдаться последовательность шагов либерализации валютного регулирования и валютного контроля в условиях экономических преобразований. Проанализировав опыт бывших стран - членов СЭВ, можно сделать вывод, что значительная либерализация валютного режима без создания прочных экономических предпосылок (опыт Югославии, Румынии, России) менее эффективна по сравнению с постепенной поэтапной либерализацией валютной политики (практика Чехии).

Этим во многом объясняется то обстоятельство, что страны с переходной экономикой, взяв обязательства по свободной конвертируемости своих валют, не спешили распространять ее на сферу обращения капитала. В сложившихся условиях данный подход полностью себя оправдал, выполнив свою защитную функцию и позволив в дальнейшем государствам Восточной Европы справиться с кризисными явлениями в процессе становления рыночных отношений, успешно провести структурные реформы и постепенно смягчать и отменять валютные ограничения.

В то же время в России степень либерализации валютного контроля на ранней стадии перехода к рынку не соответствовала готовности российской экономики к перемещению международных капиталов и не удовлетворяла требованиям финансовой стабилизации. Ситуация долго осложнялась тем, что сохранялось преобладание устойчивой тенденции использования полулегальных и нелегальных каналов перевода валютных средств за рубеж среди прочих форм вывоза капитала.

На фоне мирового финансового кризиса контрольные функции государства в сфере регулирования внешнеторговой деятельности и валютных операций активизировались. Это позволяет предположить, что валютный контроль будет усложняться и распространяться на новые формы внешнеторговой деятельности при одновременном совершенствовании установленных правил.

Принятие любых решений в данной сфере должно подкрепляться основанными на конкретных расчетах сценариями развития ситуации, аргументами в пользу того, что в результате принятых мер экономика получит преимущества и заработает с большей эффективностью.

При этом факторами стабильности должны выступать предсказуемость динамики курса рубля и ситуации на валютном рынке, достаточный уровень золотовалютных резервов, обеспечивающий не только финансирование импорта, но и своевременное погашение государственного долга.

Нельзя сбрасывать со счетов и внешний аспект значения валютного контроля, поскольку при отсутствии необходимой компенсирующей законодательной базы ослабление валютного контроля может вызвать негативную реакцию международного сообщества и быть интерпретированным не как либерализация, а как отказ России от участия в борьбе с отмыванием преступных капиталов. В практике всех ведущих индустриальных стран на смену валютному контролю пришли системы государственного контроля за финансовыми операциями. В России валютный контроль в настоящее время является практически единственным инструментом, способным отслеживать международные расчеты и противодействовать попыткам легализации незаконно полученных средств.

В условиях глобализации мировой экономики и продолжения финансового кризиса, охватившего многие страны, которые принимают участие в международных валютно-кредитных отношениях, особую актуальность приобретают вопросы валютного контроля за движением капитала.

Сфера обращения капитала нуждается в более пристальном внимании со стороны органов валютного контроля, в отличие от операций по текущему счету, в силу следующих причин:

1) отток капитала в другие страны тормозит инвестиционную деятельность внутри страны и приводит к тому, что часть внутренних накоплений не используется для ее экономического развития;

2) краткосрочное движение капиталов, обусловленное "горячими деньгами", усиливает колебания обменных курсов и затрудняет проведение национальной денежной политики; владельцы "горячих денег" не заинтересованы в долгосрочных капиталовложениях;

3) до тех пор пока денежный рынок и рынок долгосрочных капиталов недостаточно развиты, финансовая сфера должна быть защищена посредством ограничения конвертируемости валюты.

Примечание. Определение показателя "горячих денег" и "широкого" показателя оттока капитала

"Горячие деньги" 1:

- чистые ошибки и пропуски;

- чистые потоки активов обязательств, за исключением прямых иностранных и портфельных инвестиций, находящиеся в собственности субъектов, за исключением органов денежно-кредитного регулирования, сектора государственного управления и банков.

"Горячие деньги" 2:

- "горячие деньги" 1 плюс;

- чистые потоки активов и обязательств, за исключением прямых иностранных и портфельных инвестиций, находящиеся в собственности банков.

"Широкий" показатель:

- "горячие деньги" 2 плюс;

- чистые потоки инвестиционных активов и обязательств в виде долговых ценных бумаг.

Данные приведены по: International Finance Statistics МВФ

("Статистика международных финансов").

Следует пояснить, что означают термины "горячие деньги" и "отток капиталов". Существуют различные подходы к определению значений этих показателей и методике их расчета. Целесообразно рассмотреть, как структурированы данные категории специалистами Международного валютного фонда, поскольку, занимаясь исследованием проблематики широкого круга стран, они стремятся к унификации своего методологического инструментария.

Рынок не способен в полной мере учесть влияние динамики цен на товары и услуги на валютные курсы. Сторонники контроля за движением капитала объясняют это возросшими масштабами сделок на валютных рынках. В период бурного роста мировых валютных рынков, который пришелся на 1989-1998 гг., объем ежедневных операций по купле-продаже валюты возрос с 590 до 1490 млрд. долл., что в 60 раз превышало стоимость сделок в мировой торговле. Преобладание спекулятивных операций, составляющих почти 2/3 всех валютных сделок на срок более недели, приводило к тому, что валютные курсы все больше определялись не динамикой основных (фундаментальных) показателей, а поведением экономических субъектов, которые, в свою очередь, все больше склонялись к проведению краткосрочных операций. Контроль за движением капиталов с помощью предложенного американским экономистом, лауреатом Нобелевской премии Дж. Тобином налога обосновывается не столько возросшей волатильностью валютных курсов, сколько тем, что она порождает микро- и макроэкономические издержки. С микроэкономической точки зрения волатильность усиливает неопределенность для развития мировой торговли и производственных инвестиций, с макроэкономической точки зрения наблюдается постоянное отклонение валютных курсов от их уровня, обусловленного тенденциями изменения фундаментальных показателей. Это вызывает такие отрицательные последствия, как неэффективное распределение ресурсов, неуравновешенность платежных балансов, усиление протекционистских тенденций.

Профессор Массачусетского технологического института Пол Кругман доказывает, что в условиях открытой экономики невозможно одновременно достичь три цели: устойчивости валютных курсов, свободы движения капитала и независимости национальной денежно-кредитной политики. Возникает так называемая трилемма. Каждый из инструментов валютной политики, из которых можно выбрать один (плавающие валютные курсы, валютное управление, контроль за движением капитала) совместим с достижением только двух целей*(4).

Позиция центральных банков состоит в том, что контроль за движением капиталов позволит им сдерживать повышение уровня процентных ставок, т.е. усилит их способность противостоять спекулятивным атакам. В целом стремление к большей независимости национальной экономической политики может оправдать контроль как за ввозом капиталов (как это было в Чили), так и за его вывозом (Малайзия), соответственно через повышение и снижение процентных ставок.

Важным фактором использования валютного контроля являются трудности макроэкономического управления процессом притока капиталов в страны с формирующейся рыночной экономикой. Оценка динамики реальных валютных курсов в семи из восьми латиноамериканских стран с формирующейся экономикой подтвердила гипотезу о том, что приток капиталов в страну способствует повышению реального обменного курса ее валюты. В результате в экономической политике этих стран возникает конфликт целей: с одной стороны, им необходимо поддержать высокий уровень процентных ставок, чтобы сдерживать инфляцию, а с другой - следует замедлить повышение реального курса национальной валюты, чтобы поддерживать конкурентоспособность экономики. В этих условиях контроль за движением капитала оправдывается тогда, когда эффекты других инструментов экономической политики оказываются исчерпанными.

Ни одна из трех основных форм ограничительной кредитно-денежной политики (повышение нормы обязательных резервов, процентные ставки и операции Банка России на открытом рынке) не может быть эффективно применена в России. Повышение нормы обязательных отчислений негативно отразится на ослабленной кризисом банковской системе. В результате повышения процентных ставок у участников рынка возникнут спекулятивные настроения, что может спровоцировать новый приток "горячих денег". Операции на открытом рынке также невозможны в силу того, что едва ли не единственным инструментом здесь являются государственные облигации, которые в основном представлены долгосрочными обязательствами с низкой доходностью, не способной привлечь частных инвесторов.

Таким образом, сейчас отсутствуют инструменты регулирования краткосрочной ликвидности, однако в более долгосрочной перспективе можно достичь позитивных результатов посредством введения ограничений на приток капиталов. Данная мера будет особенно актуальной при возвращении российских банков и компаний на международные рынки капитала.

Международная финансовая интеграция вызывает глубокие изменения в финансовой системе, что, в свою очередь, влияет на положение участвующих в ней стран. В этих условиях многие специалисты выступают за введение превентивного контроля за движением капитала, необходимость которого объясняется двумя главными факторами.

Во-первых, это изменение форм международного финансирования. На смену банковским займам и официальной помощи приходит эмиссия различных ценных бумаг. Рынки ценных бумаг характеризуются асимметрией информации, в результате чего в движении международных финансовых потоков все чаще проявляется смена фаз оптимизма и пессимизма. В этих условиях внезапный и массированный отток капиталов является рациональной реакцией инвесторов, ожидающих снижения доходности инвестиций.

В последние два десятилетия наблюдается дисперсия международных кредиторов, каждый из которых стремится первым покинуть формирующиеся рынки, чтобы минимизировать потери, связанные с бегством других инвесторов. Следовательно, превентивный контроль должен быть направлен на ограничение прежде всего притока волатильных капиталов, отток и приток которых в течение короткого периода времени могут достигать огромных размеров (так, например, финансовый кризис в ряде стран Юго-Восточной Азии в конце 1990-х гг. был вызван именно этой причиной: в 1996 г. приток капиталов в пять азиатских стран в форме банковских займов и других краткосрочных вложений достиг почти 40 млрд. долл., а отток в 1997 г. - почти 30 млрд., или около 10% их совокупного ВВП).

Во-вторых, происходит повышение роли внешних факторов в притоке капиталов в страны с формирующейся рыночной экономикой. К внешним факторам относятся: снижение доходности ценных бумаг, кредитно-денежная политика и экономические индикаторы стран с развитой рыночной экономикой, которые во многом определяют направления и объемы международного финансирования стран с переходной экономикой. Следовательно, здоровая макроэкономическая политика недостаточна для того, чтобы повысить иммунитет банковской системы в отношении кризиса. Это значит, что власти стран с формирующейся экономикой имеют все основания контролировать потоки капиталов, чувствительных к колебаниям процентных ставок в развитых странах.

Общими чертами предлагаемых мер контроля за международным движением капиталов являются проведение различий (дифференциация) и установление определенного паритета между уровнями внутренних и внешних процентных ставок, чтобы не допустить спекулятивных атак на национальную валюту. С этой целью логично законодательно предусмотреть возможность в условиях сложной финансово-экономической ситуации осуществить ряд мер, среди которых введение налога Тобина, создание обязательных резервов (беспроцентных депозитов в центральном банке), более жесткий контроль за ввозом и вывозом капитала.

Вместе с тем применение перечисленных выше мер в российской практике должно отвечать основным принципам валютного регулирования и валютного контроля, которые сформулированы соответствующим федеральным законом и включают в себя: приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования, исключение неоправданного вмешательства государства в валютные операции экономических субъектов, а также обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Е.В. Сумароков,

канд. экон. наук, ведущий экономист КБ "Еврофинанс"

"Валютное регулирование. Валютный контроль", N 8, август 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. 2001. 23 мая. - N 5. -  C. 97-111.

*(2) IMF. Articles of Agreement. - Wash.: IMF, 1978. -  P. 2.

*(3) См.: Стратегия развития государства на период до 2010 г. // Коммерсантъ. 2001. - N 39. -  C. 6.

*(4) Krugman P., Obstfeld M. International economics: Theory and Policy / 5th ed. Addison-Wesley. - New York, 2000. -  P. 712-713.