Вопросы межрегионального государственного управления в царской России (К.В. Черкасов, "Гражданин и право", N 10, 11, 12, октябрь, ноябрь, декабрь 2010 г.)

Вопросы межрегионального государственного управления в царской России*(1)

История Российского государства представляет собой бесконечную цепь реформ в области регионального управления. Система управления территориями на Руси в допетровскую эпоху была довольно сложной и запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и методы властвования. Политическая централизация на Руси значительно опередила начало процесса преодоления экономической разобщенности страны и была ускорена борьбой за национальную независимость, за организацию отпора внешней агрессии. Административно-территориальное деление и местное управление единого государства основывались на экономическом и демографическом потенциале, военном значении территории, историческом наследии, степени освоенности. Управленческий аппарат был построен не по функциональному, а по территориальному принципу.

С временем князья в присоединенных землях становились боярами московского государя. Эти княжества, управляемые наместниками из Москвы, именовались уездами. Наместники назывались также "боярами-кормленщиками", так как за управление уездами получали "корм", который должно было предоставлять (деньгами и натурой) местное население. При отсутствии готового аппарата управления наместники приезжали на службу со своим "двором" - вольными слугами и холопами. Деятельность их регулировалась специальными уставными грамотами, в соответствии с которыми они творили суд по уголовным и гражданским делам и взимали в свою пользу штрафы и судебные пошлины. Однако система кормлений не была эффективной. Наместники (срок их нахождения в должности был непродолжительным) проявляли заботу лишь о личном обогащении за счет неконтролируемых законных и незаконных поборов с местного населения, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям. Для уменьшения негативных последствий этого явления в Москве все управление удельными землями было вверено "областным" дворецким, которые осуществляли надзор за исполнением наместниками судебно-административных функций*(2).

В ходе реформ Ивана IV, имевших целью ликвидировать остатки былой раздробленности и укрепить централизованную монархию с сильной царской властью во главе, кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением. Однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства.

Вместе с тем, согласно Судебнику 1550 г., власть наместника была сильно ограничена, а в 1555 г. институт кормленщиков был упразднен. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции*(3). Основным результатом преобразований Ивана Грозного в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства. Однако проводимая Иваном IV опричная политика представляла собой форсированную централизацию без достаточных экономических и социальных предпосылок. Она создала не столько четко работающий аппарат государственной власти, обеспечивающий выполнение решений центральной власти, сколько аппарат репрессий. Главным средством централизации и укрепления царской власти был террор.

С XVI в. Русское государство фактически начинает превращаться в империю, в которой наряду с сугубо русским по происхождению имперским ядром все больший удельный вес постепенно приобретали иные этнополитические компоненты*(4). Еще до середины XVI в. признание особости определенных территорий выражалось в создании специальных центральных ведомств для управления ими - приказов (четвертных). Они возникали по мере присоединения уездов к Москве с переносом их центральных органов в столицу и с сохранением территории ведения без всякого общего учреждения, путем частных распоряжений великого князя.

Так, существовали следующие приказы: Приказ Сибирского дворца (управлял Сибирью), Приказ Казанского дворца (управлял присоединенным Казанским ханством), Малороссийский приказ, Приказ княжества Смоленского*(5). Во главе приказа стоял боярин или дьяк - крупный государственный чиновник. Приказы, действовавшие от имени государя, ведали управлением, сбором налогов и судом. Вся местная администрация находилась в зависимости от приказов, возглавлявшие ее воеводы получали назначение непосредственно в приказе. Приказная система управления позволила централизовать и установить единую систему управления на местах, но страдала неопределенностью функций приказов*(6).

С 80-х годов XVII в. были предприняты первые попытки реорганизации приказной системы: несколько приказов стали подчиняться одному лицу. Это было связано с необходимостью большей централизации государства, повышения эффективности и оперативности территориального управления. Реформа приказной системы и замена ее системой коллегий были завершены при Петре I. Тем не менее отдельные случаи возрождения приказов как органов управления имели место и в дальнейшем. В частности, с 1730 по 1763 г. действовал Сибирский приказ. Лишь в период царствования Екатерины II приказному управлению был окончательно положен конец.

Смута начала XVII в., приведшая почти к полному развалу российской государственности, послужила причиной деления при царе Михаиле Федоровиче Романове территории государства исключительно по военному признаку. Были созданы так называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа). Территории государства возглавили воеводы. Они назначались Разрядным приказом и утверждались царем с целью осуществления управления в его интересах, а не ради кормления. Воеводы, подчиняясь приказу, в ведении которого находились город с уездом, выполняли административно-полицейские и военные функции. Неопределенная широта власти воевод способствовала злоупотреблениям с их стороны. В то же время они находились в сильной зависимости от центральной власти. Такая система управления постепенно получила повсеместное распространение. К концу XVII в. государственный аппарат в России в целом способствовал укреплению самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, неразвитость самоуправления снижали эффективность его деятельности и мешали развитию государства.

Зачатки формирования современной системы территориального управления начинают появляться в период становления России как централизованного унитарного государства с монархической формой правления. Отправной точкой является проведенная Петром I, мечтавшим о создании совершенной и точной как часы государственной структуры, через которую бы могло реализоваться законодательство, губернская реформа*(7). В ее основе лежал план царя Алексея Михайловича о разделении России на восемь обширных военных округов. Учреждение губернской системы управления стало следствием значительно возросших нужд армии, нехватки финансовых средств в условиях ведущейся Северной войны. Начало реформы традиционно связывают с именным Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. "Об учреждении губерний и о расписании к ним городов"*(8), в соответствии с которым на территории Российского государства образовывалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Вместе с тем, по мнению Е.В. Анисимова, уже с 1701 г. началось образование особых административных округов, обладавших судебной и финансовой независимостью от центральных приказов. В 1707 г. появился указ, приписывавший города страны к шести крупнейшим ее центрам*(9).

Число губерний постепенно увеличивалось, некоторые из них упразднялись. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести как налоговое бремя, так и расходы по содержанию расквартированных полков. Разделены они были неравномерно: существовали как большие губернии, так и маленькие. В основу "росписи" городов по губерниям было положено расстояние между центрами губерний или наличие прямых и удобных путей сообщения. Таким образом, страна была разделена на территории, обладавшие практически полной самостоятельностью. Первоначально их не объединяло никакое учреждение, кроме императора. Однако управление такой системой только лишь главой государства было временным*(10). Из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний две возглавлялись генерал-губернаторами - Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-Петербургская) и Азовская. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом с военной точки зрения положении, вблизи границ враждебных держав - Швеции и Турции. Но фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. При императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии, хотя она и находилась далеко от границ государства, ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи*(11). Следовательно, учреждение генерал-губернаторства было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью территории, но и с исключительностью ее статуса.

Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов не отличались. Они являлись высшими должностными лицами в иерархии власти на местах, осуществляли фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции: сбор с вверенных территорий всех казенных налогов, обеспечение исполнения всех государственных повинностей, возложенных на губернию, своевременное предоставление нужного количества работников и рекрутов. В 1719 г. была проведена реорганизация системы управления территориями страны, губернии были разделены на 50 провинций, во главе некоторых из них были поставлены генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы, а чаще воеводы, на которых возлагались дела финансовые, полицейские и хозяйственные. По этим делам последние сносились с центральными учреждениями минуя губернаторов. Это был один из механизмов регионального контроля и борьбы со злоупотреблениями губернаторов. Компетенция губернаторов ограничивалась военными и судебными функциями, а также территорией провинции губернского города*(12).

В центре исследования губернской реформы Петра I стоит актуальный вопрос: означала ли она децентрализацию власти путем перераспределения полномочий между центром и регионом или, напротив, усиление центральной власти? Думается, губернская реформа привела именно к укреплению, выражаясь современным языком, вертикали власти: центр в результате не только не ослаб, но, наоборот, усилился. Будучи назначенными государем, губернаторы и генерал-губернаторы стали "глазами и руками" самодержца на местах. Одним из важных результатов губернской реформы явилось образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной бюрократической системой управления, т.е. установление определенного единообразия в управлении страной. Новое территориальное деление России позволило создать некоторый аппарат управления на местах, а учреждение коллегий обеспечило переход к отраслевому принципу организации центрального управления. Во многих сферах внутренней политики произошел отход от насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократии. Реформа Петра I уничтожила старый принцип назначения на должность как "государева пожалования" и превратила всех должностных лиц в чиновников монархии, руководствующихся общегосударственными актами. В этот период была выбрана форма правления, определившая дальнейшее развитие отношений между центром и регионами и превращение России в унитарное государство.

Губернская система управления территориями, просуществовав три столетия, доказала и собственную жизнеспособность, и возможность обеспечить определенную устойчивость системы власти в Российском государстве. Однако она не могла быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов центральной власти, была трудноуправляема из-за больших размеров территории России и малого количества учреждений; при отсутствии единой структуры губернии были слишком крупными и неравномерными. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Существенный недостаток аппарата территориального управления состоял в отсутствии источников внутреннего саморазвития, он эффективно действовал только в силу личного вмешательства императора*(13). Поглощенный текущими делами губернатор не мог соотнести ситуацию в губернии с положением во всем государстве, упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности страны.

Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему, утрату надлежащего контроля над действиями местных властей. Находясь в полном подчинении центру, губернатор, вопреки замыслу императора, все более становился полновластным хозяином. Фактически власть губернаторов была неограниченной, они заключали в себе почти все функции государственного управления в губерниях*(14). Это порождало своеволие, взяточничество и казнокрадство. Чем дальше были губернии от центра, тем произвол губернаторов усиливался, что, конечно, вызывало опасения центральной власти. Контроль над деятельностью губернаторов призваны были осуществлять прокуроры, чья работа состояла в надзоре за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры, и в этом заключалась их принципиальная слабость, не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, а не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти.

Обеспокоенность верховной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания под предводительством Е. Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы оказались не в силах. Восстание констатировало недостатки территориального управления (обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях). Это послужило причиной проведения Екатериной II очередной крупной реформы управления территориями страны. Она отличалась от прежней следующими чертами: дроблением крупных губерний на более мелкие образования и последующим увеличением количества органов территориального управления; разделением органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные; созданием единой и не слишком дробной структуры деления губерний; усилением роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Смысл преобразований Екатерины II сводился к созданию сильной и относительно самостоятельной региональной власти путем введения в структуру местного управления территориями, помимо губернской администрации, еще и власти наместников в лице генерал-губернаторов, чем предполагалось усовершенствовать и скорректировать систему управления губерниями*(15).

Для реализации намеченного 7 ноября 1775 г. было принято "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи"*(16), согласно которому провинции ликвидировались, а большинство губерний разукрупнялось. В основу деления был положен социально-экономический (демографический) критерий, а именно определенная плотность населения (в каждой губернии, по замыслу императрицы, она должна была быть примерно одинаковая), необходимая для успешной фискальной и карательной политики в регионе. Впоследствии, 13 июня 1781 г., был издан именной указ "О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов", по которому было образовано 19 наместничеств. Большинство из них состояло из двух губерний, которых к концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 (вместо 23, бывших до этого) с населением 300-400 тыс. человек (по некоторым данным, ревизских душ) в каждой. Губернии делились на уезды и округа с населением 20-30 тыс. лиц мужского пола в каждом. Подобная схема государственного управления была заимствована во Франции и отчасти в Англии. Подвергся реорганизации и штат чиновников прокурорского надзора. Однако по своему чину губернский прокурор был ниже губернатора, вице-губернатора, за деятельностью которых он должен был надзирать, и находился в двойном подчинении губернатора и генерал-прокурора. В ряде случаев губернские прокуроры, выполняя свои функции, вступали в антагонистические отношения с губернаторами. Последние стремились на местах поставить прокуроров в зависимость от административной власти. Поэтому прокурорский надзор существовал лишь на бумаге и не имел принципиального значения*(17).

С целью координации органов территориального управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над губернаторами был поставлен генерал-губернатор (наместник)*(18). Руководя несколькими губерниями (как правило, от двух до четырех), генерал-губернаторы направляли деятельность местной администрации в русло, обозначенное верховной государственной властью. Назначаемые непосредственно Екатериной II и ответственные только перед ней, генерал-губернаторы выезжали в наместничества, где определяли их центры, создавали новые органы местного управления. Таким образом, помимо административного губернаторского и прокурорского надзора за учреждениями и сословиями, также за ними институционально оформился и административно-политический надзор. Думается, "надгубернаторская" должность наместника свидетельствовала о недостаточной силе губернаторства как института власти и управления, а также, возможно, и о некотором недоверии к нему со стороны центра.

Первоначально четкое разделение полномочий генерал-губернаторов и губернаторов отсутствовало. Впоследствии Екатерина II фактически регламентировала подчинение губернаторов генерал-губернаторам указом от 28 мая 1772 г., введя должность генерал-губернатора по белорусским губерниям. На генерал-губернаторов возлагались обязанность "попечения об исполнении законов", наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, контроль за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей. В порядке общего губернского управления генерал-губернаторы были главными блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов, распоряжений высшего правительства. В своей деятельности генерал-губернаторы должны были считаться с "государевой политикой" и руководствоваться политическими соображениями во благо империи. Два раза в месяц они составляли краткие донесения о состоянии губерний, что позволяло императрице и правительству быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникшие проблемы. Генерал-губернаторы были и представителями местной администрации, и политическими деятелями, проводниками политики верховной власти*(19).

В отличие от прокурора Сената генерал-губернаторы обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они не имели права наказывать без суда, но могли заступиться за любое лицо в случае волокиты по судебным делам и заставить судебные органы рассматривать сложные дела. В случае вынесения несправедливого решения генерал-губернаторы имели право приостановить его исполнение и довести информацию до сведения Сената или обратиться к самодержцу. Они являлись главнокомандующими на подведомственной территории в то время, когда там отсутствовал монарх, наблюдали за порядком, сбором податей и рекрутскими наборами, руководили полицией, отвечали за благоустройство вверенной территории, обеспечение населения необходимыми продуктами, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Находясь в Петербурге, генерал-губернатор мог принимать участие в деятельности Сената. Должность наместника обставлялась внешним почетом*(20).

При генерал-губернаторах и под их председательством были созданы совещательные органы - наместнические правления, в которые входили губернаторы с двумя губернскими советниками, губернские прокуроры и двое стряпчих: один казенных, другой уголовных дел. Под начальством наместнического правления находились административные и судебные органы губерний, взаимодействие которых строилось по иерархической системе. Губернаторы, назначаемые императрицей по представлению генерал-губернаторов, осуществляли функции непосредственного управления. Однако на практике генерал-губернаторы нередко вторгались в сферу деятельности губернаторов, исполняли несвойственные им функции административного управления.

Фактически генерал-губернаторы выполняли функции промежуточного звена между центральными и губернскими учреждениями. Наместничества должны были решить проблемы сочетания общеимперской централизации и региональной локализации государственной деятельности, сбалансированного управления конгломератом объединенных в составе Российской империи территорий с различным уровнем социального развития, культурой, верованиями и другими особенностями*(21). В реальности институт наместничества стал не столько инструментом местного администрирования, сколько оперативным проводником административно-политического воздействия центральной власти на регионы, воли центральной власти на местах, важнейшим элементом механизма правительственного контроля. Генерал-губернаторская модель управления территориями государства позволяла преодолевать вредные следствия узкобюрократического характера петровской государственной системы, ее неспособность адаптироваться к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени. Но задуманная с такой целью реформа скоро начала "пробуксовывать", столкнувшись с сопротивлением чиновничества.

Генерал-губернаторы стали своеобразным продолжением личной власти императрицы. Ими были люди, пользовавшиеся безграничным ее доверием, например князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Поэтому действия генерал-губернаторов не были ограничены законом, они обладали большими полномочиями. С одной стороны, это принесло значительную пользу в то время, так как позволяло генерал-губернаторам действовать оперативно в решении возникающих проблем. С другой стороны, это же могло привести и к произволу наместников. В этой связи А.Д. Градовский отмечал, что пороки генерал-губернаторской системы территориального управления не проявились в период царствования Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников талантливых людей. Продолжая свою мысль, автор справедливо отмечал, что все же государственное единство и политическая централизация достигаются не тем, что во главе областей становятся лица, облеченные чрезмерной властью. Государственное единство зависит от совокупного действия системы однообразных установлений, действующих на твердом основании общих законов.

При этом А.Д. Градовский не без основания утверждал, что генерал-губернаторский механизм управления территориями был несовершенен и по иным причинам. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций, так как угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненных им территориях. Во-вторых, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император должен был опасаться "доставшихся ему в наследство" от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств*(22).

Предположительно поэтому Павел I, критически оценивавший многие реформы своей матери, став императором, ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей, где генерал-губернаторы проявляли самостоятельность, оставив их из военно-стратегических соображений на окраинах страны. Хотя надзор генерал-губернаторов ввиду неопределенности их полномочий был недостаточен, с их упразднением губернские учреждения остались вообще без какого-либо местного надзора. Отсутствие генерал-губернаторств отрицательно сказалось на системе управления, вследствие чего они были вскоре восстановлены. Но в отличие от XVI-XVII вв., когда наместничества охватывали всю территорию страны, в XIX в. должности генерал-губернаторов вводились там, где местная специфика требовала вмешательства центральной власти, самостоятельности и оперативности в действиях, т.е. в столицах и на окраинах империи*(23).

В период царствования Александра I вопрос о генерал-губернаторстве в Центральной России был вновь поднят. В 1816 г. был составлен проект создания 12 наместничеств, каждое из которых должно было объединить три-пять губерний. Согласно проекту, во власти наместника и в ведении Совета (совещательный орган при наместнике) сосредотачивались все отрасли управления: судебная, полицейская, хозяйственная. Он имел право приостанавливать исполнение указов Сената и предписаний министров, снимать и назначать на должность всех должностных лиц в регионе, кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров, вносить через комитет министров представления императору. Наместник выступал посредником между центральной властью и губернскими учреждениями. Через него Сенат и министры должны были присылать свои указы и распоряжения губернским властям. Губернские власти также должны были вносить свои предложения высшему правительству через наместников. Этот проект не был реализован из-за оппозиции со стороны министров.

Основным противником реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А. Гурьев. По его проекту генерал-губернатор должен был отвечать, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". Все управление сосредотачивалось в министерствах и губернских учреждениях. Наместник осуществлял главный местный контроль, но не занимался непосредственно исполнением решений. Не предусматривалось право наместника приостанавливать действия актов высших и низших исполнительных властей. Вариант генерал-губернаторств Д.А. Гурьева более всего напоминает нынешний институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Данный проект был опробован на практике. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником стал генерал-адъютант А.Д. Балашов, впоследствии активный защитник генерал-губернаторской системы управления.

В 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной из причин неудачи была несогласованность генерал-губернаторской и созданной к тому времени министерской систем управления, генерал-губернаторского и министерского надзора. Министерский надзор распространялся на одну отрасль управления в масштабах всей страны, а генерал-губернаторский на все отрасли управления, но на определенной части территории. Поддержавший создание наместничеств М.М. Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам"*(24). Иными словами, генерал-губернаторская модель управления представляла "соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни"*(25).

Политическая борьба за выбор оптимальной системы территориального управления не могла не отразиться и на содержании разработанного в 1820 г. проекта "Уставной грамоты Российской империи". Особенностью данного акта явилась идея выравнивания статуса регионов страны в целях обеспечения государственного единства. Предлагалось устранить явно выраженную специфику управленческого и регулятивного характера на отдельных территориях, создать единую систему государственного управления и законодательства на региональном уровне. Согласно ему, территорию России предписывалось разделить на большие области, называемые наместничествами. Власть на местах должны были осуществлять наместники и совет наместничества, а также губернаторы с подчиненными им учреждениями губернского, окружного, уездного, городского уровней. В особые наместничества выделялись города Санкт-Петербург и Москва. Таким образом выстраивалась унифицированная система территориального управления*(26).

В начале-середине 20-х годов XIX в. законодательно оформить положение генерал-губернаторов и губернаторств пытался А.Д. Балашов. Некоторую помощь в этом ему оказывал М.М. Сперанский, считавший, что "власть верховного правления не может всем управлять непосредственно, ей нужны органы; сии органы суть установления"*(27). Основные начала проекта генерал-губернаторского управления А.Д. Балашова, разработанного на основе собственной практической деятельности, в основном сходны с теми, которые были изложены в проекте графа Д.А. Гурьева. Согласно проекту, генерал-губернатор наблюдал за исполнением предписаний центральной власти и при этом следил, чтобы министерства не "вредили" друг другу. Министерства и генерал-губернаторы не несли ответственности за порядок внутреннего управления в губерниях, но могли ограничивать своими распоряжениями губернаторов. Если функции управления осуществлял губернатор, то функции надзора за управлением и за самим губернатором лежали на генерал-губернаторе. В предложенном А.Д. Балашовым варианте генерал-губернаторы по сути становились лишним звеном между министрами и губернаторами в бюрократической цепочке, делающим всю систему местного управления слабо проницаемой для контроля. Данный проект не получил одобрения ввиду его противоречивости и сложности разграничения надзорных и управленческих функций.

Имеются достаточные основания утверждать, что в России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой генерал-губернаторы оказались вытесненными из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. В сознании русских государей присутствовало понимание невозможности "управлять одними и теми же способами и учреждениями туркменами и великороссами, сибирскими кочевниками и кавказскими племенами, кокандцами и немцами, Финляндией и Польшей"*(28). Если полезность генерал-губернаторской системы управления не оспаривалась для национальных регионов и отдаленных территорий, то в центральной части России институт наместничества воспринимался как ограничивающий деятельность органов на местах. В итоге для большей части территории государства признавался достаточным надзор со стороны губернаторов и Министерства внутренних дел.

При Александре I наблюдалось изменение статуса генерал-губернаторов, они стали открыто называться полномочными правителями. Генерал-губернаторы являлись главами местных администраций нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторства. Они обладали более широкими полномочиями, чем министры, чьи предписания, равно как и указы Сената, могли приостанавливать, являлись должностными лицами, имевшими непосредственное отношение к увольнению губернаторов. Их связь с правительственными и сословными учреждениями вверенных губерний осуществлялась через канцелярию. Надзор за деятельностью самих генерал-губернаторов призван был осуществлять Сенат*(29). Однако на протяжении всего XIX века правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата. Центральная власть не сразу убедилась в возможность иметь своего представителя на местах, не парализующего работу других учреждений, и организовать местный контроль, не переходящий в управление.

Форсированная государственная централизация при Николае I привела к сужению генерал-губернаторской модели территориального управления. В 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей Центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власть в тех районах, интеграция которых в Империю была неполной, а также в тех, где возникала угроза безопасность государству.

Так, военные действия на Кавказе в первой половине XIX в. явились причиной восстановления в ноябре 1844 г. (период решающего этапа боевых действий) наместничества в этом регионе. Первоначально наместничество на Кавказе было учреждено решением Екатерины II 5 мая 1785 г. и включало две области: Кавказскую и Астраханскую. В целях ускоренной интеграции данных территорий в состав России наместник на Кавказе обладал чрезвычайно большими полномочиями и самостоятельностью, был одновременно наделен военной и гражданской властью. Однако в 1796 г. в этом регионе наместничество было упразднено. Вновь назначенный наместник на Кавказе был также наделен широкими правами. Как личный представитель монарха он имел неограниченные политические полномочия, действовал по собственному усмотрению, а в случае беспорядков мог принимать решения о применении оружия*(30). Наместнику были присвоены власть и права министра по отношению ко всем отраслям управления в регионе. Дела, превышавшие министерскую власть, он или разрешал сам, донося об этом государю, или же вносил в Комитет по делам Закавказского края. Наместнику был предоставлен высший надзор за исполнением законов местными учреждениями. Являясь главным распорядителем кредитов, он имел в подчинении все присутственные месть и лица. Наместник был вправе высылать из региона любое лицо, если его пребывание признавалось вредным. Ему вменялся и надзор за мусульманским духовенством.

К концу 1846 г. при наместнике на Кавказе оформился аппарат управления: совет и канцелярия. Совет наместника состоял из назначаемых императором чиновников, губернаторов и выполнял функции надзора над всем аппаратом управления, разрешал все вопросы, связанные с применением законодательства. В 1859 г. канцелярия наместника была преобразована в Главное управление наместника, состоявшее из пяти департаментов*(31). При наместнике имелась даже особая дипломатическая канцелярия. В 1883 г. наместничество на Кавказе было упразднено, но уже в 1905 г. восстановлено. Централизация власть в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы. Подотчетность наместника лишь перед высшим лицом государства давала возможность центральной власти оперативно принимать решения*(32).

В процессе подготовки крестьянской реформы в 1858-1859 гг. Александр II хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории страны, предоставив им широкие полномочия. Крупнейшие преобразования требовали не только укрепления вертикали власти, но и создания механизма государственного контроля, позволяющего своевременно решать поставленные задачи и следить за тем, чтобы они выполнялись в строгом соответствии с приоритетами центра. Реализации этих планов помешало сопротивление со стороны Министерства внутренних дел, глава которого - П.А. Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. А.Д. Градовский также указывал на имманентное противоречие целей и характера деятельности генерал-губернаторов. Стремясь к унификации, они в то же время воспринимали находящуюся под своим контролем территорию как выведенную из единой системы управления. Обладая более широкими, чем у губернаторов, полномочиями, генерал-губернаторы желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. "Генерал-губернатор, каков бы ни был его образ мыслей, как бы он ни был свободен от предрассудков, предан России и государю, едет во вверенный ему край с предвзятою идеей, от которой он ни в каком случае не может освободиться. Эта предвзятая идея состоит в том, что край этот есть нечто особое от остального государства"*(33).

Вся вторая половина XIX в. проходила в контексте борьбы Министерства внутренних дел и генерал-губернаторов. Министры П.А. Валуев, Д.А. Толстой, Д.С. Сипягин, несмотря на расхождения по многим вопросам, были едины в одном - губернское управление должно было контролироваться губернаторами, входящими в их ведомства, тогда как генерал-губернаторы препятствовали работе гражданской администрации. В итоге к середине XIX в. в России насчитывалось 10 генерал-губернаторств и 2 наместничества*(34). Порядок назначения и полномочия генерал-губернаторов нашли свое законодательное закрепление в "Инструкции генерал-губернаторам" от 23 мая 1853 г.*(35), действовавшей до падения царского режима. Согласно данному акту, власть наместников ничем не была ограничена, а основной их задачей являлось наблюдение за политической благонадежностью на подведомственных территориях.

Постепенно количество генерал-губернаторств уменьшалось. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 г. - Петербургское, в 1874 г. - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 г. - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское генерал-губернаторства. В то же время создавались и новые: в 1882 г. - Степное, в 1884 г. - Приамурское. В ходе присоединения к России Средней Азии из большей часть ее земель в 1867 г. было образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Туркестанский генерал-губернатор подчинялся Военному министерству, что было связано с тревожной обстановкой в данном регионе. Ему было предоставлено право принимать все меры, какие он признавал полезными и необходимыми.

Стратегическая задача генерал-губернаторов в новоприсоединенных территориях трактовалась следующим образом: "...Генерал-губернаторство - высший местный орган правительства, проводящий стремление и мероприятия правительства на почве постепенного объединения обособленных по управлению местностей и приобщения их к местностям, управляемым по общему учреждению, в зависимости от успехов развития в них гражданственности. ...В зависимости от достижения успешных результатов к подготовлению населения к восприятию общих начал управления поднимается и вопрос о необходимость упразднения генерал-губернаторского управления..."*(36). Нередко наместники наделялись полномочиями по ведению дипломатических отношений с сопредельными государствами. В этой сфере особых успехов достиг генерал-губернатор Восточной Сибири Н.Н. Муравьев, проведший переговоры и заключивший в 1858 г. Айгунский договор, согласно которому в состав Российской империи вошли Приамурье, Приморье и Сахалин*(37).

Революционно-террористическое движение конца ХIХ в. поставило перед центральной властью новые задачи. В 1879 г. территория России была разделена на шесть генерал-губернаторств, во главе каждого из которых был поставлен боевой генерал. Они обладали чрезвычайными полномочиями (вплоть до принятия распоряжений, имевших силу закона, введения чрезвычайного положения, закрытия любых общественных учреждений), а их главной задачей было выявление и нейтрализация неблагоприятных элементов. Однако генерал-губернаторская система управления вызвала волну недоверия населения к власти. Поэтому в 1879-1880 гг. институт генерал-губернаторов был значительно ослаблен*(38). Вместе с тем после покушения на императора, согласно "Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" от 14 августе 1881 г., в местности, объявленной в положении усиленной охраны, вся полнота власть опять передавалась генерал-губернатору*(39). Так, генерал-губернатор был вправе: издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; разрешать в административном порядке дела о нарушениях постановлений; воспрещать собрания; закрывать заведения; запрещать отдельным личностям пребывать в местности, объявленной в положении усиленной охраны; утверждать приговоры военного суда, передавать на его рассмотрение дела по общеуголовным преступлениям для осуждения по законам военного времени; требовать рассмотрения дела в закрытом заседании, если это было необходимо в целях ограждения общественного порядка и спокойствия*(40).

Определенной спецификой государственного управления отличалась Сибирь, где на протяжении XVIII в. неоднократно менялось территориальное деление и связанная с ним система управления. Задача реорганизации управления Сибирью была сформулирована 27 мая 1801 г. на совещании Непременного совета, где было отмечено, что Сибирь по географическим и хозяйственным условиям, многонациональному составу населения требовала особого административного устройства и управления*(41). В начале XIX в. Сибирь представляла собой одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Иркутскую. Согласно реформе М.М. Сперанского, видевшего необходимость перестройки управления на основах, способствующих раскрытию возможностей Сибири и ускоряющих ее интеграцию с европейской частью России, с 1822 г. территорию Сибири составили Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства. Поставив под бюрократический контроль власть местной администрации, Сперанский намеревался совместить централизаторские и децентрализаторские начала, найти сбалансированное соединение территориального и отраслевого, единоличного и коллегиального принципов регионального управления*(42).

Назначение генерал-губернаторов в пограничные районы имело стратегическое значение, что нашло отражение в практике замещения данных должностей в Сибири. Сибирские генерал-губернаторы назначались императором из числа военных по согласованию как с министром внутренних дел, так и военным министром. Они имели больше полномочий, чем их коллеги в Европейской России. Это было вызвано как удаленностью территорий от столицы, так и необходимостью самостоятельно на местах решать многие вопросы, не свойственные территориям Центральной России. К ним относились, например, переселенческие вопросы, надзор за ссыльными, управление национальными меньшинствами, урегулирование приграничных споров. Постепенно гражданские и военные функции сибирских генерал-губернаторов размежевывались, последние передавались командующим воинскими частями, а первоначально получившая распространение практика сильного влияния сибирских генерал-губернаторов на назначение губернаторов постепенно стала не так заметна*(43).

К концу XIX в. процесс хозяйственного освоения Сибири заметно ускорился, что породило в отношениях центра и региона целый ряд проблем. 1 июля 1895 г. были учреждены губернские управления в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губерниях. Но в 1897 г. степной генерал-губернатор М.А. Таубе предложил образовать генерал-губернаторство из Акмолинской, Семипалатинской областей и Тобольской, Омской губерний с центром в городе Омске. С 1901 г. при поддержке министра внутренних дел В.К. Плеве М.А. Таубе стал настаивать на создании единого Сибирского генерал-губернаторства. Крайнюю позицию занял Иркутский генерал-губернатор П.П. Кутайсов. Он предлагал включить в состав Сибирского генерал-губернаторства не только сибирские и степные губернии и области, но и Екатеринбургскую губернию*(44). Вся Азиатская Россия была бы разделена на три крупные военно-административные единицы: Сибирское и Туркестанское генерал-губернаторства и наместничество на Дальнем Востоке (последнее было учреждено в 1903 г.).

Создание в Сибири больших территориальных образований в виде генерал-губернаторств при отсутствии надежных коммуникаций с центром было оправданно, но в определенной мере противоречило принципу вертикальной иерархии ведомственных учреждений. Однако генерал-губернаторства отвечали важной потребность формирования экономических районов, для которых губернские рамки были слишком узки. Наряду с Сибирью поиск оптимального варианта территориального устройства и преобразований территориального управления непосредственно затронул и Дальний Восток страны, что диктовалось необходимостью "усиления" русского присутствия на берегах Тихого океана и ключевым геополитическим положением данного края в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Огромная и малозаселенная территория с богатыми природными ресурсами требовала усилений по ее колонизации. Нестабильность территориального управления на Дальнем Востоке в то время объясняется отсутствием у верховной власть ясных представлений о перспективах развития этого региона, что не могло не отразиться и на деятельность местного управленческого аппарата*(45). Примечательно, что с подобными проблемами столкнулся сегодня и федеральный центр. Окончательному решению вопроса административно-территориального устройства и организации управления как Сибирью, так и Дальним Востоком помешала Русско-японская война 1904-1905 гг., а затем и революционные движения.

Правовое положение генерал-губернатора в конце XIX - начале ХХ в. характеризовалось следующими моментами. Генерал-губернаторы назначались непосредственно императором. В случае болезни или на время иного отсутствия без согласия императора он не мог перепоручать свои должностные обязанность другому лицу. Если такого согласия не следовало, то подведомственные наместнику губернаторы действовали по общим правилам, применяемым к тем местностям, где не было генерал-губернаторского управления. Генерал-губернатор по общему правилу не имел собственных исполнительных органов, но при нем состояли канцелярия и чиновники по особым поручениям. Наместники, исполняя распоряжения центрального правительства и свои собственные, действовали через губернские учреждения. Генерал-губернатору был вверен высший надзор за действиями всех учреждений и лиц в регионе. При этом деятельность его как контролирующего органа основывалась не только на общих указаниях закона, но и на политических взглядах верховного правительства. На наместника возлагалось особое попечение об общем благосостоянии и внутренней безопасности, народное здравие и продовольствие, общественное хозяйство, личный состав органов местного управления на вверенной территории. Особой заботой генерал-губернаторов в отношении городского хозяйства являлось строгое наблюдение за целевым расходованием городских доходов и открытие новых их источников. Они были обязаны надзирать за соблюдением служащими надлежащей дисциплины и за исполнением ими своих служебных обязанностей.

По делам особой важности в чрезвычайных случаях генерал-губернатор имел право вносить непосредственно императору предложения по совершенствованию системы управления в подведомственном ему регионе, а относящиеся к наместничеству указания и распоряжения императора генерал-губернатор был обязан довести до сведения министров. Представления в центральные органы власть о благоустройстве вверенной наместнику территории должны были сопровождаться его заключением. Распоряжения министров губернаторам доводились к исполнению через наместника. Генерал-губернаторы могли заседать в Сенате как на общих собраниях, так и в департаментах, которым были подведомственны вверенные регионы. При представлении чиновников к правительственным наградам учитывалось мнение наместника.

Губернаторы обязаны были исполнять все законные требования, исходящие от наместников. Используя право издавать обязательные для исполнения постановления, генерал-губернаторы могли дополнять, изменять или отменять правовые акты подчиненных им губернаторов, доводя это до сведения министра внутренних дел. В важных и чрезвычайных случаях или при получении нового закона наместник имел право созывать Общее собрание губернских учреждений, а также направлять от его имени Сенату представление об обнаруженных в законе нарушениях. Генерал-губернатор имел право председательствовать в Губернском правлении той губернии, где он находился, а оно представляло на его утверждение свои постановления о предании суду должностных лиц. В случае несогласия наместник мог приостанавливать исполнение решения Губернского правления, не отменяя его, и информировать об этом Сенат. Губернаторам воспрещалось, минуя наместников, делать какие-нибудь представления центральной власть (за исключением донесений о необыкновенных происшествиях, а также донесений, в которых предписания наместников считали незаконными).

К началу ХХ в. в составе России было 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства*(46). В этот период были расширены права генерал-губернаторов в управлении территориями страны, объявленными на военном положении. Генерал-губернаторы получили чрезвычайно широкие административные права, права в судебной и полицейской сферах. Им непосредственно были подчинены как гражданские, так и военные губернаторы*(47). В генерал-губернаторствах не вводились земские учреждения, не действовали судебные уставы, а с 1906 г. генерал-губернаторы получили право учреждать военные полевые суды. По состоянию на 1914 г. в границах современной России было 3 генерал-губернаторства с 3 губерниями и 6 областями, 1 генерал-губернаторство с 1 областью, 1 наместничество (с 1 губернией и 3 областями)*(48). Имелись временные военные генерал-губернаторства областей Австро-Венгрии - Западная Галиция и Восточная Галиция, турецкой Армении и даже "ярмарочный" генерал-губернатор в Нижнем Новгороде. Деятельность генерал-губернаторов сводилась к поддержанию целостность государства. Многие из них обладали диктаторскими полномочиями, действовали по своему усмотрению. Они являлись особо доверенными лицами императора, проводили его волю и законы на данной территории, осуществляли контроль за губернаторами и другими должностными лицами (включая представителей центральных органов). Так, наместник царя на Кавказе имел право не допускать исполнения решений министров*(49).

Наряду с генерал-губернаторствами и губерниями существовали иные, не совпадающие с ними и пересекающие друг друга административные деления, "наслаивавшиеся" одно на другое по мере развития организации отдельных ведомств. Такие административные деления: судебные, военные, почтово-телеграфные, акцизные, таможенные, учебные, горные, путей сообщения и тому подобные округа - были предназначены для оптимизации государственного управления обширными территориями страны*(50).

В последнее десятилетие существования Российской империи на большей ее часть сложилась негативная ситуация в сфере территориального управления. Во многом она была обусловлена возложением на губернаторов ответственности, не соответствующей их реальным возможностям. Это не могло не вызывать реакции центральной власти. В июле 1916 г. Председатель Совета министров Б.В. Штюрмер разработал проект модернизации территориального управления в России, согласно которому на территории страны намечалось образовать 15-18 областей (не считая Привислинского края и Великого княжества Финляндского) во главе с наместниками. Последним должны были подчиняться все государственные служащие соответствующих губерний, включая губернаторов. В качестве своеобразного представительного органа области, осуществляющего задачи управления, предполагалось сформировать возглавляемое наместником собрание уполномоченных всей области. Особое внимание было уделено распределению губерний по областям, основу которого составил этнический состав населения. Предполагалось расширить полномочия местных органов управления, придав им более широкую самостоятельность при сохранении губернаторов как исполнительных чиновников министерств*(51). Таким образом, в соответствии с данным проектом вместо политической автономизации отдельных окраин страны должна была бы состояться общеимперская административная децентрализация. Рассматриваемый проект получил положительный отзыв Николая II, но надвигающиеся революционные события не позволили претворить его в реальность.

Несмотря на большие сдвиги, происходившие не только в экономике, но и в численность населения, перестройка губернского деления проводилась, по существу, только на новых присоединенных к России территориях. "Особое" управление - наместничества, генерал-губернаторства сохранялись в столицах, на завоеванных и присоединенных к государству территориях, на окраинах, а также на территориях, где проблема борьбы с врагами самодержавия стояла особо остро или возникали кризисные явления общенационального масштаба. Так, для борьбы с распространением чумы в Поволжье в 1879 г. была введена должность генерал-губернатора с подчинением ему Астраханской, Самарской, Саратовской и Ставропольской губерний*(52). На приграничных территориях создавались области (как и губернии, входившие в состав генерал-губернаторств). Принцип сочетания на "трудных" территориях, составлявших половину территории России, губернского и укрупненного генерал-губернаторского территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление в первом случае с функциями общего надзора и контроля во втором. Таким образом, если в начале своего существования рассматриваемый институт представлял уровень территориального управления, промежуточный между губернией и центром, то затем он стал исключением из общего правила, хотя и не редким*(53).

Генерал-губернаторская система управления территориями зарекомендовала себя довольно успешно в отношении тех регионов Российского государства, которые были ниже по уровню экономического развития, чем коренные русские губернии. В тех провинциях, где уровень развития был выше, система генерал-губернаторства своей цели достигла не в полной мере. Причина этого видится в конкретных целевых установках наместников. В западных национальных регионах их функции отвечали решению проблем этнополитики с русификацией и сужением действия узаконений местного самоуправления, в восточных окраинах - связаны с администрированием этих обширных и малозаселенных территорий, где значительная часть населения находилась на стадии общинного управления и действия обычаев. Следовательно, успехи административно-территориального деления России и генерал-губернаторской системы управления были неоднозначны в различных частях страны и зависели от степени отдаленность региона от центра, этнического состава, давления центробежных сил, стремившихся к национальному самоопределению.

Существенным недостатком генерал-губернаторской системы управления территориями являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим. Генерал-губернаторы своими обязательными для исполнения решениями оказывали влияние на действия губернаторов и губернских учреждений. Однако их полномочия не были четко определены в законодательстве. Поэтому во вверенных им сферах управления они могли действовать по своему усмотрению, что нередко приводило к произволу. Учитывая, что под надзором генерал-губернатора состояло три-пять губерний, а он постоянно находился только в одной из них, его надзор за отдаленными губерниями в ряде случаев практически сводился на нет. Это усугубляло и отсутствие как такового аппарата генерал-губернатора. Во временных генерал-губернаторствах наблюдался схематизм управления.

Эффективность генерал-губернаторской системы управления территориями во многом способствовало образование и развитие России как централизованного унитарного государства, отдельные регионы которого имели специфический правовой статус, не колеблющий общего административно-территориального принципа государственного устройства. В императорской России рядом с элементами коронного управления и сословного земского самоуправления существовали в высшей степени яркие явления, граничащие с государственностью и автономией отдельных местностей. При этом центральная власть создавала "покоренным" территориям такие условия, чтобы им выгодно было оставаться с Россией, а не стремиться к отторжению.

Особенность Российского государства в отношении национальных окраин заключалась в отсутствии форсированной этнической ассимиляции, сохранении в них многих традиционных институтов и учреждений управления (вводились только самые необходимые русские учреждения сообразно с потребностями населения и страны)*(54). Однако за императором всегда и в полном объеме сохранялась вся полнота верховной власти при решении вопросов общегосударственного значения. Вновь присоединенные территории не включались тотчас в состав государства с общим управлением, а связывались с Империей через наместников или генерал-губернаторов как представителей верховной власти. В единой и неделимой России фактически не существовало единого юридического пространства, однако единство политического пространства и имперского суверенитета было незыблемо. Таким образом, в территориальном управлении в царской России прослеживалось стремление к централизации при одновременном использовании традиционных форм местного управления и самоуправления территорий. В итоге это приводило к трансформации местного управления в разновидность исполнительской деятельности, осуществляемой в рамках единой государственной политики.

В целом система и структура территориального управления в царской России были неоднородными, при проведении территориального деления обуславливали особенности политико-правового развития этносов, наций и народов, входящих в состав Российского государства, что затрудняло администрирование. Наместничества и генерал-губернаторства сыграли позитивную роль в интеграции политически, экономически, этнически, демографически разнородных территорий в единое целое, предохраняя политическую систему от потрясений, снижая уровень социальной напряженности. Объединить множество территорий, обладающих различным экономическим потенциалом, разнообразными культурными традициями, пресекая при этом сепаратистские настроения, можно было путем жесткого подчинения. Однако реализация попыток унификации территориального управления оказалась невозможной, так как вызывала резкое неприятие национальных элит и лишь множила существующие противоречия территориального развития, что не позволило в полной мере реализовать потенциальные экономические возможности укрупненной модели управления территориями.

В юридической литературе иногда проводят функциональную аналогию между институтом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и институтом генерал-губернаторства (наместничества) в царской России. Вместе с тем их правовое положение и место в структуре государственного аппарата имеют как несомненную схожесть, так и существенные различия.

Во-первых, генерал-губернаторы функционировали в период монархической формы правления в России, в условиях централизованного унитарного государства. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, напротив, действуют в условиях демократического федеративного государства с республиканской формой правления. Это имеет главенствующее значение для понимания сущность различий исследуемых институтов.

Во-вторых, институт генерал-губернаторства во многом предполагал децентрализацию управления и значительную самостоятельность отдаленных от центра регионов. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах создан с целью укрепления вертикали государственной власть в стране при одновременной ее деконцентрации и приближения к населению.

В-третьих, в отличие от генерал-губернаторов полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не могут своей властью отменять или приостанавливать решения, акты федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов России.

В-четвертых, генерал-губернаторства во главе с генерал-губернаторами, как правило, учреждались на определенных территориях Империи. Федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента РФ сегодня охватывают всю территорию страны без исключения.

В-пятых, в царской России как генерал-губернаторы, так и губернаторы назначались непосредственно государем. В настоящее время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах назначаются Президентом РФ, а высшие должностные лица субъектов России наделяются полномочиями законодательными (представительными) органами государственной власть субъектов России по представлению главы государства.

Накануне революции 1917 г. Россия представляла собой ослабленную огромную территорию с разнообразным в национальном и конфессиональном отношении населением, находившимся на разных ступенях развития. При этом чем позднее входил в состав России тот или иной национальный регион, тем в большей мере учитывались и сохранялись его специфические характеристики и особенности самоуправления*(55). Генерал-губернаторства просуществовали до Февральской революции 1917 г., затем они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью. Вместо института генерал-губернаторов центральная власть сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после Октябрьского переворота - большевистских комиссаров.

Осознавая тяжелые последствия радикальной смены всей структуры управления территориями государства, но остерегаясь сохранять ее в неизменном виде, руководство страны приняло Постановление Временного правительства от 4 марта 1917 г. "О возложении обязанностей губернаторов и уездных исправников на председателей губернских и уездных управ и сохранении на местах старого административного аппарата"*(56), которым временно были упразднены должности губернатора и вице-губернатора.

Для поддержания нормального хода жизни в стране было признано желательным сохранение существующего административного механизма. Вопрос о публичной власти в не земских губерниях, в казачьих областях, в градоначальствах и в Сибири оставался открытым до его выяснения совместно с местными организациями и должностными лицами. Управление губерниями передавалось председателям губернских земских управ, которые объявлялись губернскими комиссарами Временного правительства. В не земские губернии комиссары по большей части присылались из центра, в основном ими стали депутаты Государственной Думы*(57). Различные системы территориального управления наслаивались, порождая хаос. Губернскому комиссару поручалось общее руководство губернией, поскольку они не были отменены. Основным направлением деятельности комиссара была борьба с анархией и контрреволюцией.

Роль комиссаров Временного правительства усилилась после июльских событий 1917 г. в Петрограде, послуживших толчком к утверждению Временным правительством 19 сентября 1917 г. Положения о губернских (областных) и уездных комиссарах (не распространялось на Санкт-Петербург, Москву, Киев, Одессу, Ростов-на-Дону)*(58). Они должны были осуществлять надзор за деятельностью местных учреждений, законностью действий органов местного самоуправления. Выполняя поручения Временного правительства и постановления исполнительного комитета, комиссары руководствовались актами правительства. Им было предоставлено право издавать постановления, направленные на ограждение общественного благополучия, порядка и безопасности, право, привлекая подчиненную милицию, применять силу при неисполнении постановлений*(59). Комиссары обязаны были информировать регион о решениях правительства и о происходящих в стране событиях. От них требовалось быстро реагировать на изменения в процессе управления, менять формы и методы руководства. Новая фаза революционной активности конца октября 1917 г. вместе с Временным правительством "смела" и институт его комиссаров.

Возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть, выход многих регионов (Польши, Финляндии, Прибалтики и др.) из состава Российского государства вынудили уже советскую центральную власть в январе 1918 г. провозгласить Россию федеративным государством. РСФСР создавалась на принципе национально-государственной автономии, ее субъектами могли быть только национальные государственные образования, а остальные регионы рассматривались как составные части унитарного государства. В тот момент федерация являлась единственной формой государственного устройства, гарантировавшей путь к восстановлению крупной централизованной державы. Она должна была послужить шагом к объединению различных национальностей России в единое демократическое централизованное Советское государство*(60). Несмотря на то что основной единицей административно-территориального деления страны считалась область, губернское административно-территориальное деление сохранялось. Отличия областей от губерний не были определены. Область часто была равна губернии, реже объединяла две-четыре губернии*(61).

Первоначально вопросы изменения границ губерний, уездов и волостей (в том числе их разделения на части с образованием новых административных и экономических единиц) решались всецело местными Советами рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и их комиссиями с последующим подробным сообщением о подобных изменениях наркому внутренних дел*(62). Однако Конституция РСФСР 1918 г., подтвердив федеративный принцип организации государственной власти и устройства страны, относила общее административное деление территории страны уже к исключительному ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. Вместе с тем в нарушение этого из-за гражданской войны вопросы территориальных границ и существования административно-территориальных единиц по-прежнему решались местными органами власти - Советами. Поэтому административно-территориальное деление РСФСР было достаточно разнообразным. Так, существовало четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии*(63).

Наблюдались случаи образования маложизненных территориальных единиц, что отрицательно сказывалось на эффективности управления. Центральные органы власти из-за слабости своих позиций не могли тогда диктовать территориям свою волю. Но по мере укрепления центр начал доминировать в государственном территориальном строительстве, что нашло отражение в принятых правовых актах, ограничивающих права местных Советов в этой сфере*(64).

Данный период можно охарактеризовать как стихийный процесс дробления территории страны, который усиливавшаяся советская власть постепенно ставила под контроль центральных органов управления. В целом образование новых губерний, а также изменение границ существующих было вызвано тремя основными причинами. Во-первых, пропагандируемой центральными органами власти идеей разукрупнения административно-территориальных единиц с целью приближения руководства к трудящимся массам. Во-вторых, появлением новых крупных промышленных и транспортно-промышленных центров. В-третьих, сепаратизмом местных властей.

В ряде губерний создавались местные правительства, стремившиеся выйти из-под контроля центральных органов власти. В некоторых уездах, городах и областях образовывались даже так называемые мини-республики (Кронштадт, Новороссийск). Результатом такого переустройства стало увеличение числа территориальных единиц при сокращении их площади, населения, экономического потенциала и провозглашение национально-территориальных автономий*(65). Отметим, весьма схожие проблемы возникли и при построении новой российской государственности начала 90-х годов.

Определенный интерес представляет Постановление ВЦИК ВКП(б) от 31 декабря 1918 г. "Об областных объединениях". На его положениях в 1919 г. было решено разработать новое административно-территориальное деление РСФСР на основе экономического районирования и в неразрывной связи с образованием национальных республик и областей. Временно были учреждены областные объединения или округа: на северо-западе - состоявшие из Петроградской, Олонецкой, Псковской, Новгородской, Архангельской, Вологодской, Северодвинской и Череповецкой губерний; на западе страны - из Смоленской, Могилевской, Витебской, Минской и Гродненской губерний; на Урале - из Пермской, Вятской, Уфимской и Оренбургской губерний. Для согласования деятельности губернских органов по экономическим вопросам были созданы областные (межгубернские) экономические совещания*(66). Однако в тех условиях, когда центральная власть еще недостаточно окрепла, областные объединения в экономической форме не могли перерасти в административную структуру. Поэтому попытки создать крупные области не увенчались успехом.

В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов предложил осуществить работу по новому административному делению страны на основе экономического тяготения территорий. Укрупненные административно-территориальные единицы признавались подходящими для формирования планово-рыночной экономики. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели: повышение управляемости территорией государства из центра, достижение единообразия структур местного управления, упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношении регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований. Работу по районированию вели специально созданные органы.

Первоначально курс был взят на включение областей и автономных образований в экономически самодостаточные субъекты. Предлагалось перейти к новой схеме административно-территориального деления по типу область (край) - округ - район. Проектом предусматривалось разделить РСФСР на 16 экономико-административных областей. Предполагалось, что в пределах каждой из них возможно организовать как сильное местное хозяйство, так и частичное управление отраслями общегосударственного значения. Данный проект воплотил в себе идею единства экономического и административного районирования*(67).

Новации отрабатывались на Урале (как индустриальной области) и Северном Кавказе (как сельскохозяйственном крае). Практическое осуществление районирования было закончено к осени 1929 г. При этом в ряде случаев пришлось отказаться от предварительного проекта. В процессе его реализации оформилось два подхода к пониманию этапов, содержания и способов административного регулирования районирования. Первая модель исходила из разработки и внедрения реформы сверху, путем директивных распоряжений центральной власти, а вторая - строилась по схеме "снизу вверх", где принципиальные решения принимались на низовом уровне. Первый вариант отстаивали Госплан и Административная комиссия, и он был апробирован при создании Уральской области, за второй способ выступала Комиссия ВЦИК по районированию, и он воплотился в Северо-Кавказском крае. Отступления от задуманного были связаны с несоразмерностью хозяйства одних областей с другими, с широким учетом национальных интересов (автономные республики остались за пределами областных объединений), с предстоящими сдвигами в размещении производительных сил и экономических связей в результате начавшейся индустриализации страны.

Вместе с тем идея крупного деления, примерные масштабы экономических районов сохранялись. Новые области и края являлись крупными специализированными народно-хозяйственными комплексами с большими и разнообразными ресурсами*(68). Но потом административная реформа пошла по пути разукрупнения таких образований, и в итоге от них отказались из-за трудности управления многоуровневыми структурами. Возник разрыв между крупными регионами, входившими в края, и центром. Упорядочение административно-территориального устройства откладывалось, и наряду с новыми единицами: Уральской областью (1923 г.), Северо-Кавказским краем (1924 г.), Сибирским краем (1925 г.), Дальневосточным краем (1926 г.) - сохранялись прежние губернии*(69).

В 1930 г. в составе РСФСР было 14 административно-территориальных единиц - краев, областей и АССР (не входящих в края), 8 военных округов. Так, например, Северный край включал в себя прежние Архангельскую, Вологодскую, Северо-Двинскую губернии, а также Коми автономный округ и Ненецкий национальный округ. Средневолжская область состояла из Самарской, Ульяновской, Пензенской, Оренбургской губерний и Мордовской автономной области. В состав краев, в целях ускоренного развития хозяйства, иногда включались не только автономные области, но и автономные республики. Сибирский и Дальневосточный края по своему составу были сходны с соответствующими нынешними федеральными округами.

Усложнение международной обстановки поставило перед руководством государства задачу ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, создания в кратчайший срок мощной мобилизационной экономики. Для этого потребовалось расширить компетенцию районного звена исполнительной власти и установить непосредственные контакты низовых районов с областью. Промежуточное территориальное звено - округ - было ликвидировано, что вызвало разукрупнение областей, поскольку руководить из областного центра огромным количеством низовых районов стало невозможно. Территориальный принцип управления был вытеснен отраслевым*(70).

В 1934-1937 гг. в РСФСР выделилось 29 новых областей. Были случаи образования областей внутри краев. Хотя административная единица сохранила прежнее название - "область", но это был уже другой тип района, нежели "госплановская" область. Статус краев и областей как субъектов административно-территориального деления РСФСР укреплялся, а стремление к созданию национальных единиц было ослаблено*(71). Важным этапом в государственном строительстве страны стало принятие Конституции РСФСР 1937 г. Она, закрепив в составе РСФСР 16 автономных республик и 5 автономных областей, упомянула о наличии национальных округов. Что касается краев и областей, то они субъектами РСФСР по-прежнему не признавались.

К началу 1941 г. территория страны состояла из 57 территориальных единиц, в том числе 35 областей, 6 краев и 16 АССР. Такое административно-территориальное деление служило для партийных органов удобным средством руководства страной. Сказывалось и стремление центра воспрепятствовать усилению роли региональных партийных элит.

В годы Великой Отечественной войны в важнейших отраслях народного хозяйства, союзных и автономных образованиях действовали уполномоченные Государственного Комитета Обороны СССР, которые являлись одновременно представителями ЦК ВКП (б), что обеспечивало им неограниченные права. Реформа территориального устройства РСФСР поставила вопрос о новом региональном разрезе народно-хозяйственного плана. Возникла необходимость в укрупненных регионах как противовесе дробным административным образованиям. К 1942 г. территория РСФСР была разделена на девять основных экономических районов. Экономическое районирование, сохраняя единство с союзно-республиканским государственным устройством, уже не совпадало с административно-территориальным делением, но позволяло смягчить его недостатки. Оно использовалось в качестве инструмента комплексного территориального регулирования народного хозяйства. Таким образом продолжился начатый еще системой генерал-губернаторств курс сочетания в государственном управлении дробного и укрупненного территориального деления.

В этот период времени в решении вопросов территориального устройства страны центральная власть проявляла двойственность. Были образованы новые области в тыловых и освобожденных районах: Владимирская, Ульяновская, Курганская, Кемеровская, Брянская и др. Одновременно были ликвидированы национальные государственности некоторых народов, обвиненных в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками: Карачаевская автономная область, Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР. Однако по итогам ХХ съезда КПСС репрессированные народы были восстановлены в правах, а их государственность возрождена. После войны административно-территориальные единицы образовывались на новых присоединенных территориях. В 50-х годах в РСФСР было проведено разукрупнение отдельных областей в центральных районах, вызванное необходимостью улучшения управления сельским хозяйством. Так, выделились Белгородская и Липецкая области. Некоторые новые области оказались нежизнеспособными и были вскоре упразднены (Арзамасская, Балашовская). Не удался и опыт создания областного деления в Татарии и Башкирии.

Со временем политические цели государства вступили в противоречие со слабой экономической базой. Работа по районированию в масштабе государства вновь активизировалась во второй половине 50-х-начале 60-х годов. В 1961 г. была принята разработанная Госпланом СССР сетка из 17 экономических районов, в том числе в РСФСР - 10 (с 1982 г. - 11). Ряд новых экономических районов (Уральский, Западно-Сибирский) напоминали крупные области и края конца 20-х - начала 30-х годов. Крупные экономические районы использовались для общегосударственного планирования народного хозяйства. В этот период сложился устойчивый механизм согласования интересов центра, ведомств, территорий, замыкавшийся на партийных структурах. Партийные управленческие структуры были в ряде случаев конструктивным элементом общего механизма управления и постепенно оказались в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию и подменив собой административную власть. Различные уровни партийно-государственного воздействия представляли собой жестко централизованную систему управления. Оправдавшая себя в периоды "военного коммунизма" и войны, она уже в последние годы правления И.В. Сталина показывала свою неэффективность.

Отрицательные процессы в экономической жизни общества побудили ЦК КПСС на февральском Пленуме 1957 г. обсудить вопрос о дальнейшем совершенствовании организации управления. По инициативе Н.С. Хрущева было предложено изменить формы управления промышленностью и строительством, организовать управление по основным экономическим административным районам, создав в них Советы народного хозяйства (далее - совнархозы). В итоге принятым Верховным Советом СССР Законом от 10 мая 1957 г. "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством"*(72) на местах были учреждены совнархозы, которым предписывалось ведать экономикой в своих регионах. Компетенцию совнархозов определяло Постановление Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. "О Совете народного хозяйства экономического административного района"*(73), где перечислялись основные задачи и функции совнархозов, а также их права по руководству подчиненными предприятиями в области организации, планирования, финансирования, материально-технического снабжения, труда, заработной платы и капитального строительства. Всего в стране было создано 105 совнархозов, из них 70 - в РСФСР*(74). В 1962 г. было решено укрупнить совнархозы таким образом, чтобы их границы совпали с границами экономических районов. Но на это центральная власть не отважилась, оставив число укрупненных совнархозов на уровне двадцати четырех.

Совнархозы, в отличие от министерств, были коллегиальными органами (в них входили даже руководители крупнейших предприятий), осуществлявшими руководство многими отраслями народного хозяйства на определенной территории. Основными задачами преобразования являлись: уменьшение влияния министерств, уравновешение доминирующего до этого времени отраслевого принципа управления народным хозяйством территориальным, предоставление большей экономической самостоятельности республикам, краям и областям, изыскание внутренних резервов для улучшения работы промышленности. Чтобы ослабить влияние центральной и местной бюрократии, совнархозы создавались не по административно-территориальному принципу, а в основном по укрупненным экономическим регионам. Ожидалось, что перенос управленческих функций на места поможет устранению недостатков централизованного управления и улучшит экономическую ситуацию.

Совнархозы были наделены широкими правами. Они могли устанавливать подведомственным подразделениям размер собственных оборотных средств, перераспределять их излишки в пределах своего экономического района, при корректировке государственных планов оказывать помощь промышленности за счет собственных средств. В отличие от министерств, имевших право проводить реорганизацию подчиненных им предприятий только с разрешения Совета Министров СССР, совнархозам было позволено создавать новые единицы, реорганизовывать существующие и ликвидировать отдельные производственные звенья, учреждать производственные комплексы в местностях с высоким уровнем развития производства. Они имели право изменять статус предприятий, вести хозяйственные операции, открывать свой счет в государственном банке без приобретения статуса юридического лица. Для обеспечения своих предприятий кадрами совнархозы могли организовывать учебные комбинаты и курсы повышения квалификации. В своей деятельности совнархозы подчинялись Совету Министров СССР через Советы Министров союзных республик, наделенных правом отменять и приостанавливать их решения*(75).

Не внося изменений в административно-территориальное устройство страны, совнархозы показали преимущество укрупненного территориального деления. Однако они нарушили сложившийся к тому времени принцип сочетания отраслевого и территориального развития, делая крен на "территорию" в ущерб "отрасли". Впрочем, даже вводя территориальный принцип управления, руководство страны одновременно приняло решение о создании в центральных органах власти территориальных и отраслевых групп по совнархозам, автономным республикам, краям и областям РСФСР. Таким образом, в виде отраслевых управлений совнархозов на местах и в центральном аппарате был сохранен отраслевой принцип управления, который постепенно усиливался. В этом видится противоречие данной реформы - сохранение централизованного управления при передаче основных управленческих функций на места.

Против нововведения выступала как столичная бюрократия, не желавшая делиться властью с провинцией, так и боявшаяся всего нового партийная элита страны. Деятельность совнархозов инициировала опасную для центра тенденцию - стремление ряда руководителей регионов усилить свое влияние посредством изменения административно-территориального деления. Решение о создании совнархозов на той или иной территории означало относительную самостоятельность деятельности руководителей данных регионов и приводило к росту их политического влияния, в связи с чем активно ими лоббировалось. В целях нейтрализации данной ситуации 20 декабря 1962 г. было принято Положение о Комитете партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующих органах на местах*(76).

Со временем обозначились и иные недостатки. Хозяйственники были вынуждены подстраиваться под существующие властные и экономические отношения, отчего усиливался бюрократизм; устранение "министерской ведомственности" оборачивалось ростом местничества, ослаблением связей между совнархозами. Однако явления, дававшие повод критиковать территориальную систему управления, порождались не только ее несовершенством, но и существовавшими условиями*(77). К началу 60-х годов стало очевидным, что совнархозы оказались инородным телом в сверхцентрализованной плановой экономике и с конца 1964 г. стали упраздняться, а ряд их руководителей были обвинены в местничестве. Территориальный принцип организации управления оказался чуждым, и страна вернулась к отраслевому.

Наступил период "застоя", а вместе с ним прекратились и попытки изменения территориального управления. Опыт создания укрупненных экономических районов был предан забвению. Лишь 9 августа 1972 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли для целей долгосрочного планирования сетку укрупненных экономических районов, но она не получила применения. Проект долгосрочного плана СССР на 1976-1990 гг. также составлялся по семи укрупненным экономическим районам, в том числе в РСФСР - по пяти: север и центр европейской части, юг европейской части, Урало-Поволжье, Сибирь, Дальний Восток*(78). Сложившаяся к первой половине 80-х годов система управления экономикой не обеспечивала должного сочетания отраслевого и территориального принципов управления. Историческое влияние этого сказывается до сих пор.

Советское государство складывалось как унитарное с сильной центральной и слабой местной властью. По своему фактическому государственному устройству РСФСР выступала в качестве унитарного государства с множеством национально-территориальных автономий*(79). Конституция РСФСР 1978 г. установила в ее составе 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа). Правом автономии в РСФСР юридически обладали только национальные образования, в свою очередь административно-территориальные единицы (края, области), которые населяло преимущественно русское население, выступали в качестве частей унитарного государства. Это позволяет ряду авторов с позиций сегодняшнего дня определять государственное устройство Советской России в качестве "фантомного, призрачного федерализма"*(80). Однако вопросы федеративного, административно-территориального устройства не оставались без соответствующего внимания руководства страны*(81).

В системе территориального управлении превалировал принцип демократического централизма, характеризовавшийся совмещением демократии и централизма, когда сосредоточение в центре полномочий по решению важнейших вопросов государственного управления сочеталось с широкими правами местных органов власти. Принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви на протяжении почти всей истории существования РСФСР воспринимался в качестве буржуазного и решительно отвергался. В то же время применялся принцип двойного подчинения, согласно которому орган управления подчинялся как по вертикали - соответствующему вышестоящему органу власти, так и по горизонтали - соответствующему Совету как представительному органу власти. С одной стороны, это обеспечивало функционально-отраслевое единство органов государственного управления, а с другой - позволяло представительным органам власти оказывать воздействие на процессы управления*(82). Фактически взаимоотношения между всеми уровнями власти и управления страной советского периода строились по принципу жесткой вертикальной подчиненности - "сверху вниз".

Стержнем государственного аппарата служили партийные органы с их строгой централизацией и дисциплиной. Первые секретари республиканских, областных и краевых комитетов КПСС являлись представителями правящей партии и эффективными проводниками ее политики в регионах. Отчасти они унаследовали значение генерал-губернаторов царской России в механизме государственного аппарата, так как, находясь вне жесткой правительственной иерархии, также реализовывали на местах политическую волю руководства страны. В целом аппарат государственного территориального управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм, позволяющий организовать администрирование на весьма высоком уровне.

К.В. Черкасов,

заведующий кафедрой государственно-правовых

дисциплин Поволжского филиала

ГОУ ВПО "Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации",

доктор юридических наук, доцент

"Гражданин и право", N 10, 11, 12, октябрь, ноябрь, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья подготовлена с использованием результатов работ по гранту Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук и молодых российских ученых - докторов наук на тему: "Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы" (МК-4020.2010.6).

*(2) См.: Зимин А.А. Россия на рубеже XV-XVI столетий: очерки социально-политической истории. М., 1982. С. 249-250.

*(3) См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 208-209.

*(4) См.: Грачев Н.И. Проблемы государственного устройства России в свете тенденций общемирового политического развития // Вестник Саратовской гос. академии права. 2006. N 50. С. 13; Каспэ С.И. Империя и модернизация: общая модель и российская специфика. М., 2001. С. 85-104; Туровский Р.Ф. Русская геополитическая традиция // Вестник МГУ. 1996. N 5. С. 53.

*(5) См.: Павленко Н.И., Кобрин В.Б., Федоров В.А. История СССР с древнейших времен до 1861 года. М., 1989. С. 197.

*(6) См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997. С. 59.

*(7) См.: Анисимов Е.В. Петр Первый: рождение империи // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX - начала XX в. / Сост. С.В. Мироненко. М., 1991. С. 201.

*(8) См.: Законодательство Петра I / Отв. ред. Т.Е. Новицкая, А.А. Преображенский. М., 1997. С. 424-426; Хрестоматия по истории государства и права СССР: дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М., 1990. С. 258; Российское законодательство X-XX вв.: законодательство периода становления абсолютизма: В 9 т. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986. С. 166-170.

*(9) См.: Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989. С. 146-149.

*(10) См.: Билюкова Е. Губернские реформы Петра Великого // Законность. 2003. N 12. С. 46; История государственного управления в России: Учебник для вузов / Под ред. А.Н. Марковой М., 1997. С. 111; Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. М., 2004. С. 662.

*(11) См.: Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Политические исследования. 2000. N 5. С. 20.

*(12) См.: Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990. С. 452; Савко Е.В. Губернское реформирование Петра I // История государства и права. 2008. N 10. С. 21-22; Страховский И.М. Губернское устройство: правительственные учреждения. СПб, 1913. С. 23.

*(13) См.: Данилов А.Г. О петровской системе управления // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России: Сб. тезисов докладов и сообщений науч.-практич. конференции (Ростов-на-Дону, 12-13 марта 1998 г.). Вып. 2. Ростов-на-Дону, 1998. С. 40.

*(14) См.: Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать, от 12 сентября 1728 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция: Сб. документов / Под ред. Н.П. Пищулина. Н. Новгород, 1994. С. 76; Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. // Законодательство Екатерины II: Государственный механизм. Организация государственного единства. Законодательство о вероисповеданиях: В 2 т. Т. 1. / Отв. ред. Т.Е. Новицкая, О.И. Чистяков. М., 2000. С. 338-342; Наставление московскому и санкт-петербургскому губернаторам от 12 января 1765 г. // Там же. С. 351-353.

*(15) См.: Блинов И. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб, 1905. С. 146; Мигунова Т.Л. Особенности административной реформы Екатерины II (по материалам "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" 1775 года) // История государства и права. 2008. N 16. С. 22-24.

*(16) См.: Законодательство Екатерины II... С. 380-468; Хрестоматия по истории государства и права СССР: дооктябрьский период. С. 359-363.

*(17) См.: История отечественного государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб.: В 2 ч. Ч. 1 / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1992. С. 226; Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Политические исследования. 2000. N 5. С. 31; Мигунова Т.Л. Прокурорский надзор в период правления Екатерины II // Закон и право. 2008. N 7. С. 108; Российское законодательство X-XX веков: Законодательство периода расцвета абсолютизма: В 9 т. Т. 5 / Отв. ред. Е.И. Индова. М., 1987. С. 167-320.

*(18) Ввиду отсутствия принципиального значения для настоящей работы без специального на то указания термины "генерал-губернатор" и "наместник", "генерал-губернаторство" и "наместничество", а также производные от них слова используются как синонимы.

*(19) См.: Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой (историко-правовой аспект): Автореф. дисс. ... д.ю.н. Владимир, 2008. С. 16-18, 29-31.

*(20) См.: Павленко Н.И. Областная реформа "Дворянской императрицы" // Чиновник. 2005. N 2. С. 76.

*(21) См.: "Блюститель пользы государева и точного исполнения законов во вверенном ему крае...". От генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России // Чиновник. 2005. N 4. С. 44.

*(22) См.: Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Собр. соч. В 2 т. Т. 1. СПб, 1899. С. 309-310.

*(23) См.: Гайда А.В. Полномочный представитель - особо доверенное лицо Президента // Чиновник. 2000. N 2. С. 20; Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. М., 2007. С. 405.

*(24) Цит. по: Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVIII-XIX вв. (период империи) / Вступ. ст. А.С. Сенина. М., 1998. С. 101.

*(25) Ключевский В.О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. Т. 3. М., 1988. С. 139.

*(26) См.: Кодан С.В. "Блюститель пользы государева и точного исполнения законов во вверенном ему крае..." от генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России // Чиновник. 2005. N 3. С. 48-49; Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия. М., 1990. С. 12-26.

*(27) Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб, 1845. С. 42-43.

*(28) Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 2 т. Т. 2: Органы управления / Под ред., с предисл. В.А. Томсинова. М., 2006. С. 221.

*(29) См.: Бикташева А.Н. Надзор над губернаторами в России в первой половине XIX в. // Вопросы истории. 2007. N 9. С. 99; Рыжов Д.С. Надзор Правительствующего Сената за генерал-губернатором и губернатором в XIX в. // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. N 3. С. 428-431.

*(30) См.: Матвеев В.А. Государственно-политическая централизация и местное самоуправление на северо-кавказских рубежах России до 1917 года // Российский выбор. 1998. N 1. С. 42; Хмара Н.И. Институт наместников и высших государственных учреждений Российской империи на Кавказе // Проблемы повышения эффективность государственной власть и управления в современной России: Сб. тезисов докладов и сообщений науч.-практич. конф. (Ростов-на-Дону, 12-13 марта 1998 г.). Вып. 2. Ростов-на-Дону, 1998. С. 34-35; Шорманова М.А. Становление и развитие государственность на Северном Кавказе в конце XVIII - первой половине XIX в. // История государства и права. 2007. N 13. С. 21-22; Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом: В 2 т. Т. 2. Тифлис, 1907. С. 84.

*(31) См.: Свечникова Л.Г., Гайдабура И.Г. Формирование Российской администрации на Северном Кавказе в конце XVIII - 40-х годах XIX в. // Политика и общество. 2006. N 1. С. 125.

*(32) См.: Алексеева Т.А. и др. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2 т. Т. 1 / Гл. ред. В.В. Черкесов. СПб, 2001. С. 201-220; Чихладзе Л.Т. Специфика регионального управления в Российской империи // Административное и муниципальное право. 2008. N 6. С. 30-34.

*(33) Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств России. Собр. соч.: В 2 т. Т. 1. СПб, 1899. С. 336.

*(34) См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 145; Манько А.В. Блюстители верховной власти: институт губернаторства в России (исторический очерк). М., 2004. С. 174.

*(35) См.: Российское законодательство X-XX веков: Законодательство первой половины XIX века: В 9 т. Т. 6 / Отв. ред. О.И. Чистяков. М., 1988. С. 113-115.

*(36) Цит. по: Аверин И.А. Блюстители пользы государства // Регион-Центр. 2001. Май. С. 81.

*(37) См.: Федоров А. Институт представительства Центра в регионах: от Древней Руси до распада СССР // Власть. 2006. N 9. С. 9.

*(38) См.: Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х годов XIX века. М., 1991. С. 81-82.

*(39) См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР: Дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М., 1990. С. 420-422; Хрестоматия по истории государства и права России: Учеб. пособие. 2-е изд. перераб. и доп. / Сост. Ю.П. Титов. М., 2007. С. 247.

*(40) См.: Левандовский А.А. Генерал-губернаторства в России (исторический очерк) // http://www.niiss.ru; Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант // http://www.stoliarov.ru.

*(41) См.: Хоч А.А. Административная политика М.М. Сперанского в Сибири и "Устав об управлении инородцев" 1822 г. // Вестник МГУ. 1990. N 5. С. 42.

*(42) См.: Авдеева О.А. Административно-территориальные преобразования в Сибири. Вторая половина XVI - начало XX в. // Закон и право. 2007. N 11. С. 102; Красняков Н.И. "Сибирский формат". Сибирь в региональной политике Российского государства XVII-XVIII вв. // Чиновник. 2006. N 6. С. 71; Ремнев А.В. Сибирский вариант управленческой организации XIX - начала XX века // Вестник Российского гуманитарного научного фонда. 2001. N 3. С. 42.

*(43) См.: Авдеева О.А. Сибирь в государственно-правовой системе России (вторая половина XVI - начало XX в.): Автореф. дисс. ... д.ю.н. Екатеринбург, 2008. С. 16-18, 25-35; Минаков А.С. Формированием губернаторского корпуса в пореформенной России // Вопросы истории. 2007. N 12. С. 3-4; Суходолов А.П. Административно-территориальное деление в дореволюционной Сибири // Экономика и организация. 2000. N 11. С. 102.

*(44) См.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь в конце XIX - начале XX в.: проблемы регионального управления // Отечественная история. 1994. N 2. С. 70-71.

*(45) См.: Салогуб Я.Л. Приморская, Амурская и Забайкальская область в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторств (административно-территориальное устройство во второй половине XIX в.) // История государства и права. 2008. N 8. С. 16.

*(46) См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник. М., 2007. С. 113.

*(47) См.: История отечественного государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб.: В 2 ч. Ч. 1 / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1992. С. 312-314.

*(48) См.: Кистанов В.В. Федеральные округа России - важный шаг в укреплении государства. М., 2000. С. 22.

*(49) См.: Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998. С. 152.

*(50) См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск, 2003. С. 26; О характере государственного строя в России (из записок С.Е. Крыжановского 1926 г.) // Вопросы истории. 2008. N 4. С. 19.

*(51) См.: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власть в последнее десятилетие существования Российской империи (на материале Урала). Екатеринбург, 2003. С. 237-238; он же. Кризис губернского управления регионами в позднеимперской России // Федерализм. 2007. N 1. С. 136-139.

*(52) См.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М., 1964. С. 89; Твардовская В.А. М.Т. Лорис-Меликов: путь к власти. На пост генерал-губернатора в Астрахани и Харькове: победа над чумой и усмирение крамолы // Отечественная история. 2004. N 2. С. 57.

*(53) См.: Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы: Монография // http://www.terrus.ru.

*(54) См.: Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб, 1911. С. 279-280; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 ч. Ч. 1: Общее государственное право. М., 1894. С. 182-194, 373-421.

*(55) См.: Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: Автореф. дисс. д.ю.н. М., 2006. С. 17.

*(56) См.: Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы / Отв. ред. Л.С. Гапоненко. М., 1957. С. 421-422; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1921-1936 гг.). М., 1959. С. 84; Хрестоматия по истории государства и права СССР: дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М., 1990. С. 462-463; Пихоя Р.Г. Судьбы реформ и реформаторов в России: Учеб. пособие. М., 1999. С. 210; Хрестоматия по истории государства и права России: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Сост. Ю.П. Титов. М., 2007. С. 274.

*(57) См.: Николаев А.Б. Комиссары Временного комитета Государственной Думы (февраль-март 1917 г.): персональный состав // Из глубины времен. 1995. N 5. С. 48.

*(58) См.: Трусова Е.М. Институт комиссаров Временного правительства в системе органов управления и самоуправления // Государственное и муниципальное управление. 2000. N 4. С. 116.

*(59) См.: Баженова Т.М. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства // Государственный аппарат. Свердловск, 1975. С. 70-86; Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). М., 1995. С. 67; Красильников Д.Г. Власть и политические партии в переходный период отечественной истории (1917-1918, 1985-1993 гг.): опыт сравнительного анализа. Пермь, 1998. С. 7.

*(60) См.: Ленин В.И. Пол. Собр. соч: 5-е изд.: В 55 т. Т. 36. М., 1974. С. 151.

*(61) См.: Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997. С. 43; Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. М., 1996. С. 231.

*(62) См.: Декрет СНК от 27 января 1918 г. "О порядке изменения границ губернских, уездных и прочих" // СУ РСФСР. 1918. N 21. Ст. 318.

*(63) См.: История государственного управления в России: Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2001. С. 266; Краснов Ю.К. Государственное право России: история и современность: Учеб. пособие. М., 2002. С. 312.

*(64) См.: Декрет ВЦИК от 15 июля 1919 г. "О порядке разрешения вопросов об изменении границ губерний, уездов и волостей" // СУ РСФСР. 1919. N 36. Ст. 356; Декрет ВЦИК от 6 июля 1922 г. "О прекращении передачи уездов и волостей из одной губернии в другую и из одного уезда в другой и о прекращении слияния и разделения волостей" // СУ РСФСР. 1922. N 44. Ст. 535; Декрет ВЦИК от 9 мая 1923 г. "О воспрещении изменения административно-территориальных границ автономных республик, областей, губерний, уездов и волостей и образования новых административных единиц и переименования населенных пунктов без разрешения Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета РСФСР (ВЦИК)" // СУ РСФСР. 1923. N 41. Ст. 448; Декрет ВЦИК от 8 октября 1923 г. "Об утверждении Инструкции о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую" // СУ РСФСР. 1923. N 80. Ст. 774; Декрет ВЦИК от 6 июня 1924 г. "О воспрещении изменения административно-территориальных границ без разрешения Президиума ВЦИК" // СУ РСФСР. 1924. N 51. Ст. 492.

*(65) См.: Бокова О.Н. Некоторые вопросы изменения административно-территориального деления РСФСР на губернии в первые годы советской власти // История государства и права. 2006. N 12. С. 20-22; Иванова Е. Попытки административно-территориального реформирования РСФСР и разработки программы районирования в годы гражданской войны (1918-1921) // Федерализм. 2007. N 3. С. 216-217; Сталин И.В. Соч.: В 13 т. Т. 4. М., 1951. С. 155-167.

*(66) См.: Радченко В.И. Территориальный и национальный факторы в организации Российского государства: становление, проблемы и перспективы // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (Саратов, 3-4 октября 2001 г.). Саратов, 2001. С. 64.

*(67) См.: Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР: Учебник. М., 1986. С. 151.

*(68) См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР: В 2 кн. Кн. 1. М., 1959. С. 162.

*(69) См.: Ящук Т.Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: историко-правовое исследование: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2008. С. 16-17, 26-28.

*(70) См.: Алаев Э. Административно-территориальное деление России (историческая справка) // Федерализм. 1999. N 2. С. 267.

*(71) См.: Мальсагов М.А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. N 6. С. 21.

*(72) См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права: 1917-1991 гг. / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1997. С. 327-329.

*(73) См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: В 5 т. Т. 4. 1953-1961 гг. / Сост. К.У. Черненко, С.М. Смиртюков. М., 1968. С. 343-348.

*(74) См.: Лысенко В. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая.

*(75) См.: Петров Н.Ю. Советы народного хозяйства (историко-правовой очерк). М., 1958. С. 69-73.

*(76) См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права: 1917-1991 гг. С. 411-416.

*(77) См.: Коваленко С.Г. Реформы управления народным хозяйством СССР середины 1950-х-1970-х годов // Вопросы истории. 2008. N 6. С. 40-43.

*(78) См.: Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации // Экономика и организация. 2001. N 3. С. 108; Кистанов В.В. Федеральные округа России - важный шаг в укреплении государства. М., 2000. С. 30.

*(79) См., например: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2004. С. 317; Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 7; Курашвили К.Т. Федеральная организация Российского государства. М., 2000. С. 38-39; Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учеб. пособие. М., 2005. С. 119.

*(80) См., например: Добрынин Н.М. Федерализм и юридическая ответственность: взаимосвязь и взаимообусловленность, математическое моделирование // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1. С. 10; Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. С. 17.

*(81) См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 19-20 сентября 1989 г. М., 1989. С. 216-230.

*(82) См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 100.