Насколько важен для России лотерейный бизнес? (В.И. Тресков, "Налоговый вестник", N 8, август 2010 г.)

Насколько важен для России лотерейный бизнес?

Несмотря на немалые прибыли лотерейного бизнеса и его интенсивное развитие, в нашей стране до сих пор нет норматива, в котором были бы учтены все тонкости данной сферы. В Комитете Госдумы по бюджету и налогам в настоящее время идет интенсивная работа над совершенствованием "лотерейного законодательства". В конце весенней сессии были приняты ряд важных поправок, способствующих решению правовых коллизий в этой сфере бизнеса. О том, с какими проблемами сталкиваются законодатели, читайте в данной статье.

Сегодня лотереи - масштабная и динамичная отрасль, приносящая не только большие прибыли их организаторам, но и значительные стабильные доходы в бюджеты государств и всевозможных благотворительных организаций. В среднем в мире ежегодно реализуются лотерейные билеты на сумму 150-160 млрд. долл. При этом годовой оборот лотерейного бизнеса в США достигает около 30 млрд. долл., в Германии - примерно 6 млрд. долл., в Японии - порядка 8 млрд. долл., в Испании и Италии, где все лотереи государственные, - соответственно 6,53 и 6,5 млрд. долл.

В большинстве стран лотереи являются дополнительным источником финансирования социальных расходов, реализации культурных и спортивных программ. Так, в Италии около 15% выручки от продажи лотерейных билетов идет на социальные нужды и около трети - в доходы бюджета. В скандинавских странах, как правило, именно за счет доходов от игорного и лотерейного бизнеса финансируются органы социальной защиты. А в Финляндии весьма значительна доля поступлений от государственных лотерей в бюджет спортивных организаций. Таким образом, доходы от лотерей позволяют государствам удерживать налоги на более низком уровне и реализовывать проекты в социальной сфере.

Практически во всех странах лотереи проводятся под государственным контролем, предусматривающим четко регламентированные правила, нормы ответственности и порядок проведения лотерей. Все лотерейные компании (и частные, и государственные) публикуют финансовые отчеты о своей деятельности, в которых указывается, сколько денег поступило в фонды государства и на что потрачена прибыль.

В России долгое время отсутствовала действенная система контроля лотерейного бизнеса, а участие государства в лотерейной деятельности сводилось главным образом к выдаче разрешений и регистрации правил проведения лотерей. Доходы бюджета от лотерей были незначительны и не выделялись отдельной строкой. В официальных стандартных формах налоговой и бюджетной отчетности такие данные были "скрыты" в общей сумме поступлений налогов на доходы, лицензионных сборов и др.

Между тем потенциальная емкость российского лотерейного рынка оценивается примерно в 22-27 млрд. руб. в год, а фактически регистрируемая сумма составляет порядка 10 млрд. руб. в год. Это, конечно, на порядок меньше, чем в западных странах.

До 1990 года в нашей стране насчитывалось лишь восемь лотерей: денежно-вещевая лотерея Министерства финансов РСФСР, лотереи Спорткомитета СССР, лотерея ДОСААФ и др. Эти лотереи регламентировались специальными постановлениями Советов министров СССР и РСФСР. Начиная с 1992 года в России активно растет как количество организаторов новых лотерей, так и объемы их реализации. В целом, по оценкам за 1998-2000 годы, в России ежегодно проводилось более 300 лотерей и лишь половина была зарегистрирована. В итоге потери бюджета составляли свыше 1,2 млрд. руб. В последние годы на российском лотерейном рынке действовало около 50 всероссийских лотерей, кроме того, на территории субъектов РФ проводилось приблизительно 70 местных лотерей, учредителями которых были региональные и муниципальные власти.

Обилие различного рода лотерей, которые проводились зачастую неспециализированными и нелицензированными организациями, порождало множество нарушений финансового и правового порядка на лотерейном рынке, криминализируя эту отрасль и существенно подрывая доверие основной массы населения к участию в лотереях. Так, вместо развития легального лотерейного бизнеса значительное распространение получили плохо контролируемые моментальные лотереи, так называемые "лохотроны", где сумма выигрыша почти никогда не совпадает с заявленной. При этом суточный оборот одной бригады, проводящей подобные лотереи, по некоторым данным, доходит до 100 тыс. долл.

Сфера лотерейной деятельности долгое время не находилась под жестким контролем государства, а различные варианты законопроектов о лотереях рассматриваются в Госдуме еще с 1995 года и постоянно дополняются новыми поправками.

Безусловно, необходима выработка ясной позиции государства: кто и какие лотереи должен проводить, как следует регламентировать распределение доходов, на какие цели они могут использоваться, какой процент отчислять в государственный бюджет. На мой взгляд, наиболее актуальными проблемами, требующими четкого законодательного разрешения, являются налогообложение выигрышей граждан, налоговая нагрузка на организаторов лотерей и необходимость введения государственной монополии на лотерею.

Сегодня в этом направлении разрабатывается много новаций. В Госдуму постоянно поступают предложения из региональных законодательных органов. Особо актуальны поправки, которые способны пресечь возможность проведения азартных игр под видом розыгрышей.

Совместно с Правительством РФ идет работа над подготовкой ко второму чтению проекта Федерального закона N 293749-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лотереях".

В нем вырабатывается единая система правового регулирования отношений, возникающих при проведении государственных лотерей. В частности, утверждается необходимость наличия справки, выданной налоговыми органами, свидетельствующей об отсутствии у организатора лотереи задолженности по уплате налогов и сборов.

Рассматривается и ряд уточнений, касающихся организации и проведения государственных лотерей, а также порядка проведения конкурса по отбору операторов всероссийской, региональной и муниципальной лотерей. Оператор всероссийской гослотереи будет определяться федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на организацию такой лотереи, по результатам открытого конкурса. Закрепляется также перечень требований к участнику данного конкурса и состав заявки на участие в нем.

Стоит обратить особое внимание на нормативы, которые устанавливают требования к лотерейному оборудованию, лотерейным терминалам и программам. Готовятся также поправки и ряд законодательных актов, которые не позволят проводить под видом лотерей азартные игры. В частности, предусматривается госрегистрация лотерейного оборудования и терминалов. Предлагается обязать организаторов как государственных, так и негосударственных лотерей начинать формирование призового фонда не позднее года со дня получения разрешения на проведение лотереи. В противном случае данное разрешение может быть отозвано у организатора, а также приостановлено его действие до вступления в силу решения суда. Кроме того, организаторов как государственной, так и негосударственной лотереи могут обязать публиковать в СМИ годовые отчеты по их результатам.

Согласно законопроекту уполномоченный орган исполнительной власти наделяется правом обратиться в суд с иском о взыскании целевых отчислений в пользу их получателей, если организатор лотереи уклоняется от их уплаты. В КоАП РФ вводятся новые виды противоправных деяний, которые должны признаваться правонарушениями.

В законопроекте вводится понятие "программа целевого финансирования" - это документ, который должен представляться заявителем при получении разрешения на проведение лотереи.

Новые нормативы должны определить порядок проведения открытого конкурса по выбору оператора государственной лотереи, который также распространяется на региональные гослотереи и муниципальные лотереи. Будут уточнены сроки размещения извещения о проведении открытого конкурса, рассмотрения заявок и подписания протокола по выбору оператора лотереи, перечень требований к участнику конкурса по выбору оператора лотереи. При этом на организатора всероссийской гослотереи предлагается возложить функции по утверждению порядка организации и проведению конкурса по выбору оператора гослотереи, критериев оценки заявок на участие в конкурсе и порядка их оценки и сопоставления. В случае принятия закона организатору будет предоставлено право установить дополнительные требования к участникам конкурса и определить документы, подтверждающие эти требования. Кроме того, для принятия решения о победителе конкурса организатор всероссийской государственной лотереи будет обязан создать конкурсную комиссию, определить ее состав и председателя. Законопроектом исключается требование о защищенности лотерейных билетов всероссийской гослотереи, проводимой в режиме реального времени.

Лотереи будут также задействованы для финансирования подготовки и организации зимних Олимпийских игр 2014 года в Сочи. Минфин России готовит документ, согласно которому единым оператором лотерей может стать "юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ, имеющее место нахождения в РФ", а также ставшее победителем открытого конкурса, проводимого министерством.

В.И. Тресков,

член Союза журналистов РФ

"Налоговый вестник", N 8, август 2010 г.