Государственная регистрация права собственности граждан и юридических лиц на землю как форма реализации конституционного права на землю (З.М. Камаев, "Право и жизнь", N 6-7, июнь-июль 2010 г.)

Государственная регистрация права собственности граждан и юридических лиц на землю как форма реализации конституционного права на землю

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем Россия не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия - многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть законодатель, но решение данной задачи - не его функция.

Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию прямого действия тем или иным законодательно закрепленным позициям. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного (впрочем, не только) права, т.е. в административно-правовом механизме их реализации.

Регулятивное воздействие земельного законодательства на земельные отношения, в том числе касающиеся государственной регистрации права собственности на землю, осуществляемое с помощью предписаний, запретов и иных методов и путем установления мер ответственности в случае их нарушения субъектами этих отношений, представляет собой один из элементов механизма административно-правового регулирования земельных отношений.

Статья 2 Закона о регистрации указывает, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - государственная регистрация прав) - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Например, Д.Н. Ушаков определял сущность как "внутреннее содержание, свойства кого-чего-н., открываемые, познаваемые в явлениях"*(1). Исходя из данного определения, можем установить внутреннее содержание (сущность) понятия государственной регистрации через характерные признаки государственной регистрации прав:

а) государственная регистрация - это юридический акт, т.е. действие или действия, влекущее или влекущие за собой определенные юридические последствия: согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ, права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Данное положение детализировано, в частности, в ст. 219 ГК РФ: "Право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации"; в п. 2 ст. 223 ГК РФ: "В случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом";

б) государственная регистрация - это акт признания и подтверждения возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.

Признание представляет собой положительное волевое отношение государства к изменению объема прав на недвижимость или прекращению таких прав. Акт признания является конечным результатом осуществления государством определенной процедуры проверки законности изменения объема прав на недвижимость или законности прекращения таких прав*(2). С этой целью в п. 1 ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлены следующие начальные этапы осуществления государственной регистрации:

- прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям названного Федерального закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;

- правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;

- установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав. Подтверждение изменения объема прав на недвижимое имущество или прекращения таких прав является документальным удостоверением (письменным закреплением) государством своего позитивного волевого отношения к изменению объема гражданских прав путем внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав, совершения надписей на правоустанавливающих документах и выдачи удостоверений о произведении государственной регистрации прав (завершающие два этапа государственной регистрации прав);

в) государственная регистрация - это акт государства, и только государства. Органы местного самоуправления, физические лица и частные организации не наделены полномочиями на регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с названным Законом;

г) государственная регистрация - это законно установленная юридическая процедура. Порядок осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество установлен названным Законом в соответствии с ГК РФ.

Принципы (от лат. principium - основа, начало) - 1) основные, исходные положения какой-либо теории, основные правила деятельности; 2) установившиеся, укоренившиеся, общепринятые, широко распространенные правила хозяйственных действий и свойства экономических процессов*(3). Закон не выделяет принципы государственной регистрации отдельно, однако, проанализировав Закон, можем выделить следующие принципы:

1. Правовое регулирование государственной регистрации земельной недвижимости, прав на нее и сделок с нею основывается на принципе единства системы государственной регистрации.

2. Ведение документов о правах на земельную недвижимость по единым правилам на всей территории.

3. Правовая преемственность в ведении государственной регистрации прав на земельную недвижимость и сделок с нею.

4. Открытый, публичный характер сведений Единого государственного реестра (регистра) прав.

Итак, большое значение законодательство отводит принципу гласности. Так, в ст. 7 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" подчеркнуто, что государственная регистрация прав носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).

Определенные ограничения принципа открытости государственной регистрации предусмотрены и законодательством РФ. Кроме того, в целях защиты прав собственника орган, осуществляющий государственную регистрацию, по запросу правообладателя должен предоставлять ему информацию о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на которое он имеет право.

Законодательство Российской Федерации устанавливает порядок и последовательность проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Процедурная очередность действий, осуществляемых учреждениями юстиции по регистрации прав, определена в ст. 13 Закона о регистрации.

Общеизвестно, что защита нарушенных прав человека судом наиболее эффективна и цивилизована*(4). Конституцией РФ 1993 г. право на судебную защиту рассматривается как конституционное, составляющее правовой статус гражданина. Статья 46 Конституции РФ предоставляет каждому право обращаться за защитой своих прав в суд. В суде могут быть обжалованы любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Право на судебную защиту закреплено также в Гражданском кодексе РФ, Законе РСФСР от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Гарантия судебной защиты означает право любого гражданина или юридического лица обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права и одновременно обязанность суда принять законное и обоснованное решение. Судебной защите подлежат основные имущественные и личные права граждан, имущественные и неимущественные права юридических лиц, в том числе субъективные земельные права и интересы.

Обращение к судам как к защитникам прав и свобод людей стало повседневным явлением, так как очевидны преимущества судебного порядка обжалования перед административным. Главное из них - самостоятельность и независимость судебной власти перед законодательной и исполнительной властью. Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями на отправление правосудия и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и законам.

Гарантии независимости судебной власти обеспечиваются предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; неприкосновенностью судьи; для судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов - также системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу, и др.*(5)

По мнению Е. Корчмагиной, наиболее оптимальное разрешение проблемы - создание специализированных судов по рассмотрению земельных споров или специальных земельных судейских составов в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов*(6). Например, В.М. Дикусар ставит вопрос о необходимости создания специальных судов иначе: "Почему одни и те же земельные споры должны рассматриваться разными судебными инстанциями - судами общей юрисдикции и арбитражными судами?"*(7)

Сегодня в юридической литературе звучат предложения о создании специализированных (земельных) судов по разрешению споров граждан, юридических лиц и органов управления, связанных с земельными отношениями, как в европейских странах. Б. Ерофеев даже считает, что в этом случае встанет вопрос о формировании особого земельно-процессуального права*(8). Обоснование этих предложений простое: если законодатель пожелал установить для такого рода дел судебный порядок рассмотрения, то для этого, видимо, необходимо создать специальные земельные суды. Их можно наделить особыми полномочиями, позволяющими вмешиваться в решение вопросов земельного хозяйства, вплоть до осуществления в ряде случаев исполнительно-распорядительных функций. За судами общей юрисдикции тогда оставался бы лишь надзор за решениями земельного суда с правом оставления в силе решения земельного суда либо его отмены, но не рассмотрения спора по существу, по аналогии с третейским судом*(9).

По мнению автора, с положением о возможности подмены судами функций государственных органов нельзя согласиться, поскольку даже специализированные суды не могут быть наделены административно-властными полномочиями, поскольку тем самым будет нарушен конституционный принцип разделения властей.

Более того, особый порядок рассмотрения земельных споров и создание специализированных судов может повлечь за собой создание специальных судов, связанных с семейными, налоговыми спорами, спорами по вопросам интеллектуальной собственности, жилищными и др. Более того, особое земельно-процессуальное право неизбежно приведет к особым процессуальным отраслям по спорам, указанным выше. При этом в случае "пересечения" споров и включения в себя вопросов из разных отраслей права неизбежно будут возникать вопросы о подведомственности и подсудности, решение которых займет дополнительное время.

Представляет интерес опыт зарубежных стран. Например, на Мальте, согласно специальным законам, созданы суды по земельным вопросам земель с ограниченной компетенцией, решения которых могут быть обжалованы в обычном порядке: в Арбитражный земельный совет (выполняющий функцию по определению суммы возмещения за отчуждение земельных участков), Совет по контролю над арендой сельскохозяйственных земель. На Кипре и в Швейцарии есть специальные суды по вопросам аренды недвижимости (земли), в Турции - по кадастровым спорам, в Дании - трибуны по вопросам аренды, состоящие из судьи и двух заседателей, назначаемых судьей из представителей ассоциации землевладельцев, объединений арендаторов и коммерческих предприятий района, в Норвегии - суды по земельным вопросам (например, по укрупнению земельных участков), в Финляндии - четыре суда по земельным спорам по поводу землеотводов.

Во Франции все споры, касающиеся Устава сельскохозяйственной аренды, как и другие споры между арендаторами и арендодателями, разбирают паритетные суды сельскохозяйственной аренды. Согласно Декрету от 22 декабря 1958 г., они действуют при каждом суде первой инстанции, состоят из четырех членов, представляющих арендаторов и собственников в равном количестве, и избираются на пять лет*(10).

Защита земельных прав может вестись разными способами, но выбор способа защиты нарушенного права принадлежит истцу. Однако Земельный кодекс РФ в п. 1 ст. 64 содержит предписание: земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Эта норма сформулирована в императивной форме. Она устанавливает судебный порядок разрешения споров без обязательного предварительного обращения в органы государственного управления или местного самоуправления. Тем самым новый Земельный кодекс окончательно закрепил тенденцию к расширению судебного разрешения земельных споров, которая наметилась со времени принятия Конституции РФ 1993 г.

Правосудие по земельным спорам в настоящее время осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Земельные споры рассматриваются по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, закрепленным в ГПК РФ и АПК РФ.

Сторонами в земельном споре являются:

- исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, с одной стороны, и физическое либо юридическое лицо - с другой, при отказе в предоставлении земельного участка, изъятии, ограничении или прекращении прав административно-правовым актом властного органа;

- граждане и юридические лица по спорам между собой - в связи с нарушением границ землепользования, самовольным занятием земли, созданием помех в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.

Споры о признании прав на землю рассматриваются судами в порядке искового производства как споры о праве гражданском. В качестве ответчика выступает администрация государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, обладающего правом распоряжения землей в соответствии со ст. 10 и 11 ЗК РФ, во втором случае - лицо, нарушившее земельные права потерпевшей стороны.

Из анализа норм Земельного кодекса можно сделать вывод, что в судах подлежат рассмотрению, в частности, следующие иски и споры о праве на землю:

- в связи с отказом в предоставлении земельного участка в собственность гражданам и юридическим лицам из государственного и муниципального земельных фондов (ст. 15, 36);

- в связи с отказом в переоформлении постоянного (бессрочного) пользования землей на право собственности или в аренду (п. 5 ст. 20 ЗК РФ, п. 2. ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

- в связи с отказом в переоформлении пожизненного наследуемого владения земельным участком в собственность (п. 3 ст. 21);

- в связи с изъятием или отказом в предоставлении служебного земельного надела (ст. 24);

- спор о земельном участке при переходе права собственности на недвижимость (ст. 35);

- спор о земельном участке при продаже его с торгов (аукциона, конкурса) и признании права на землю (ст. 38);

- иск о признании права на землю при разрушении здания, строения, сооружения при условии начала восстановления их в течение трех лет (ст. 39);

- споры о признании прав на земельные участки при принудительном прекращении прав на землю по основаниям, предусмотренным в ст. 44-48, 51, 54 ЗК РФ, ст. 284-286 ГК РФ;

- спор по иску исполнительного органа государственной власти либо органа местного самоуправления о принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ, ст. 279-283 ГК РФ);

- иск о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям при изъятии земельных участков и ограничении прав (ст. 57).

Судебному рассмотрению подлежат также споры, возникающие из договоров по поводу земли: купли-продажи, мены, аренды, ипотеки, дарения, сервитута и др. Следует иметь в виду, что помимо Земельного кодекса и ГК РФ названные виды земельного оборота регулируются Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Надо полагать, что немало споров в судах возникнет в связи с договорами аренды земли в соответствии с новой конструкцией института аренды, сформулированной в ст. 22 Земельного кодекса РФ, в отличие от Гражданского кодекса РФ. Это - споры, связанные с несогласием арендодателя с передачей арендатором земельного участка в субаренду или арендных прав третьему лицу без его согласия. Для сторон договора и для судов была привычна и понятна конструкция ст. 615 Гражданского кодекса РФ: арендатор вправе передавать земельный участок в субаренду с согласия арендодателя.

Нормы гражданского процессуального и арбитражного процессуального права рассчитаны на различные спорные материальные правоотношения и в состоянии обеспечить разрешение семейных, трудовых, жилищных, земельных и других видов споров. Однако при рассмотрении каждой категории дел суд для выполнения общей или локальной задачи должен выполнить задачу конкретную, предопределяемую особенностями предмета только данной категории дел, т.е. спорных правоотношений*(11). Некоторые особенности таких споров, связанные со спецификой породивших их отношений, могут быть урегулированы специальными нормами*(12), которые содержатся в материально-правовых и иных не процессуальных актах. Такие нормы могут дополнять общие правила либо по-иному регулировать то или иное спорное правоотношение*(13). При этом и дополнения, и изъятия должны исходить из основных принципов гражданского процессуального права и не противоречить основным институтам*(14). Именно поэтому вполне обоснованно в юридической литературе все чаще высказываются мнения о существовании видов и подвидов гражданского судопроизводства*(15), специальных норм, применяемых при рассмотрении отдельных видов гражданских споров*(16). Применительно к земельным правоотношениям обсуждается, в частности, вопрос о создании земельного процессуального права, регулирующего, в том числе, вопросы разрешения земельных споров*(17).

Вопросы подведомственности споров тем или иным судебным органам определены в ст. 22 ГПК РФ и ст. 27 АПК РФ. Общим критерием определения подведомственности споров судам и арбитражным судам является субъектный состав конкретного правоотношения*(18). Более конкретно подведомственность споров, связанных с земельными отношениями, определена в вышеуказанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе". В соответствии с п. 1 постановления суд вправе принять к производству и рассмотреть по существу дела о спорах, связанных с земельными отношениями, одной из сторон в которых являются граждане, за исключением занимающихся предпринимательской деятельностью (в том числе ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство), если спор возник в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, а также по жалобам указанных лиц на решения местной администрации по земельным вопросам.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения).

В-вторых, сущность понятия государственной регистрации раскрывается через характерные признаки государственной регистрации прав:

а) государственная регистрация - это юридический акт, т.е. действие или действия, влекущее или влекущие за собой определенные юридические последствия: согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Данное положение детализировано, в частности, в ст. 219 ГК РФ;

б) государственная регистрация - это акт признания и подтверждения возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Признание представляет собой положительное волевое отношение государства к изменению объема прав на недвижимость или прекращению таких прав;

в) государственная регистрация - это акт государства, и только государства. Органы местного самоуправления, физические лица и частные организации не наделены полномочиями на регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

г) государственная регистрация - это законно установленная юридическая процедура.

З.М. Камаев,

соискатель

"Право и жизнь", N 6-7, июнь-июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. ин-т Сов. энцикл.; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935-1940. Т. 4. С. 76.

*(2) См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (постатейный) / Под ред. А.Н. Ткача, М: ЗАО Юстицинформ, 2006. С. 32.

*(3) См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 56.

*(4) См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав человека: Некоторые вопросы судебной защиты прав человека (по материалам практики применения судами нового законодательства). М., 1993. С. 369.

*(5) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 207.

*(6) См.: Корчмагина Е. Судебное рассмотрение земельных споров // Законность. 2005. N 12.

*(7) См.: Дикусар В.М. Земельные суды - в России? // Российская юстиция. 2000. N 11.

*(8) См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО "Профобразование", 2002. С. 332.

*(9) См.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Б.Д. Клюкин. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", ИНФРА-М, 2002. С. 333.

*(10) См.: Корчмагина Е. Судебное рассмотрение земельных споров // Законность. 2005. N 12.

*(11) См.: Чечина Н.А. Основные направления развития науки гражданского-процессуального права. Ленинград, 1987. С. 48.

*(12) См.: Елисейкин П.Ф. Особенности судебного рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: Учебное пособие. Ярославль, 1974. С. 24.

*(13) См.: Особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: Учебное пособие / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1987. С. 6.

*(14) См.: Чечина Н.А. Основные направления развития науки гражданского процессуального права. Ленинград, 1987. С. 55.

*(15) См., например: Елисейкин П.Ф. Указ. соч. С. 33; Чечот Д.М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Ленинград, 1969. С. 18.

*(16) См., например: Особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: Учебное пособие / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1987. С. 5-13; Елисейкин П.Ф. Указ. соч. С. 21.

*(17) См., например: Абдраимов Б.Ж. Еще раз о земельном процессе... // Государство и право. 2001. N 7. С. 57-64.

*(18) См.: Мамай В. Особенности рассмотрения споров, вытекающих из земельных отношений // Хозяйство и право. 1995. N 7. С. 96, 97.