Пробелы в законодательстве об ответственности за земельные правонарушения (В.А. Евсегнеев, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.)

Пробелы в законодательстве об ответственности за земельные правонарушения

Земельное законодательство молчаливо исходит из той предпосылки, что виновником земельного нарушения может быть только обладатель земельного титула. При этом если на земле хозяйствует не собственник, то за выявленные нарушения надзорные органы склонны наказывать именно владельца земли, оставляя собственника как бы в стороне. Нередко это касается земель, принадлежащих государству или муниципальным образованиям.

Ответственность публичного собственника

Надзорные органы "не смеют" обращать взыскания на органы власти - тем более что они же им подчиняются. Правда, такая позиция может измениться, если произойдет строгое разделение компетенций властей разного уровня. Надзорный орган местного подчинения не будет связан соображениями иерархии в случае предъявления претензии властям региона или Российской Федерации, если выявленное нарушение касается земель, принадлежащих именно им.

Однако при существующем положении вещей предъявление такого рода претензий мало вероятно еще и потому, что органы власти всяких уровней не имеют подчиненных им специализированных организаций, которые выполняли бы хозяйственные функции в отношении принадлежащих им земель. Власти, которых можно было бы считать собственниками земель соответствующих территориальных образований, почти всегда являются как бы "отсутствующими собственниками" (абсентеистами). Это обстоятельство объясняет, почему свои претензии в отношении принадлежащих им земель надзорные органы обращают не к таким собственникам, а к владельцам земель. Если же легальных владельцев нет, то сами претензии "зависают", ибо их некому предъявлять. Понятно, что такое положение нельзя признать нормальным: оно плодит безответственность и способствует ненадлежащему обращению с землей.

В печати периодически появляются сообщения об обнаружении на "ничейных" землях опасных предметов (складов снарядов, неразорвавшихся бомб, контейнеров с химическими веществами). Организаций, оставивших в земле эти предметы, давно не существует, об ответственности собственников таких земель (нередко - это городские власти) не заходит даже и речи. Нередко затраты (и ответственность) за приведение таких земель в порядок перекладываются на ту организацию, которой земля была отведена уже в последнее время, иногда же это удается сделать в порядке преодоления чрезвычайных ситуаций.

В последние годы повышенное внимание к земле проявляют органы, управляющие государственными и муниципальными имуществами. Но их интерес обычно ограничен соображениями об извлечении из земли дополнительных доходов. Стремления принять на себя хозяйственные функции по земле, тем более ответственность за ее состояние и содержание, у этих органов не замечается. Между тем одно без другого быть не может.

Ответственность других лиц

Виновниками многих земельных нарушений являются посторонние лица, не обладающие каким-либо титулом в отношении земли. Например, ими нередко оказываются приглашаемые владельцами земельных участков строительные или ремонтные организации, которые наносят ущерб соседним землям. Если даже у таких участков есть свои владельцы (хозяйствующие субъекты - частные лица или организации), то они обычно не отвечают за эти нарушения. Иски соседей или претензии надзорных органов обращаются к непосредственным виновникам - хотя не исключено, что подоплекой нарушения является небрежность именно владельца земли (например, если он не указал или не точно указал границы своего участка).

В некоторых зарубежных странах принята практика, согласно которой в строительном контракте заказчик предусматривает пункт, перекладывающий на подрядчика ответственность за вред, причиняемый третьим лицам. Такой порядок делает права и обязанности сторон более определенными и облегчает разрешение возникающих споров. Поэтому его можно было бы рекомендовать и для современной России. Однако указанное договорное условие нельзя считать абсолютным, поскольку при нанесении вреда третьим лицам может присутствовать вина не только подрядчика, но также заказчика работ и проектной организации. Поэтому указанное условие, если оно внесено в подрядный договор, следовало бы рассматривать как распределяющее ответственность сторон только в первом приближении. Это означает, что если подрядчик, причинивший вред третьему лицу, докажет, что вред нанесен по вине заказчика работ, тем самым он может переложить ответственность на заказчика.

Во многих случаях привлечение причинившего вред лица к ответственности и взыскание суммы ущерба бывает затруднено или оказывается даже невозможным из-за того, что приглашенная организация (либо приглашенные когда-то работники) со временем покидает место работы и оказывается вне поля зрения истцов, судебных и надзорных органов. Если же с нее удается взыскать нанесенный ущерб, то в стороне остается другая, нередко также виновная сторона - владелец земли, на которой производились строительные и ремонтные работы.

Поэтому в подобных случаях было бы желательно применять конструкцию солидарной (нераздельной) ответственности, по которой требование о взыскании ущерба (со стороны пострадавшего соседа) разрешается предъявлять любому из причастных к нарушению лиц. В этом случае положение истца (или истцов) облегчается, так как за ним остается выбор как ответчика (ответчиков), так и суммы иска, предъявляемого каждому из ответчиков в пределах понесенного ущерба. Что же касается расчетов между самими причастными к нарушению лицами, то эти расчеты могут происходить уже на втором этапе судебных разбирательств, в которых пострадавшие от их действий владельцы соседней недвижимости принимать участия не будут.

Такая конструкция не просто облегчает процедуру взыскания для пострадавших лиц, но способствует налаживанию земельной дисциплины строительных и ремонтных организаций. Поскольку приглашающий их владелец земли будет знать, что он отвечает за противоправные действия (земельные нарушения) тех, кто работает на его земле, он постарается свести к минимуму возможные нарушения ими прав соседей. При такой юридической конструкции окажется уместным включать в подрядные договоры пункт о праве владельца земельного участка (заказчика работ) контролировать земельную дисциплину привлекаемой им организации.

В качестве виновных в порче земли (и нанесении вреда недвижимости) нередко оказываются посторонние для владельца земли лица, которые вторгаются на нее помимо его воли или даже без его ведома. При этом объектом противоправных действий оказывается участок, на который осуществлено вторжение (например, несанкционированная свалка мусора на плохо охраняемых участках, незаконные посевы наркотических растений на бесхозных землях, устройство тайников с нелегально изготовленной продукцией или похищенными вещами в заброшенных домах или на покинутых стройках). Должен ли владелец недвижимости нести ответственность за незаконную деятельность третьих лиц в пределах принадлежащей ему земли?

Прямого ответа на этот вопрос закон не содержит. Во многом это объясняется уже приведенной выше причиной: значительное количество бесхозных и полубесхозных земель принадлежит публичным властям, которые не поручали заботы о таких землях каким-либо хозяйственным организациям. Привлекать к ответственности сами органы государственной власти и самоуправления за ненадлежащее содержание их земель "не принято". Но существующая практика - это только одна сторона дела. Нельзя забывать, что даже при отсутствии владельцев хозяйствующих субъектов - у всех земель есть собственники, и обходить вопрос об их ответственности даже при нынешних обстоятельствах нет законных оснований.

Здесь уместно предложение по уточнению самого закона. Статья 42 Земельного кодекса РФ возлагает на владельцев земли, в том числе на ее собственников, ряд обязанностей, среди которых не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Правда, в контексте излагаемой проблемы приведенная формула оказывается недостаточной, так как перечисленные в ней требования можно понимать как обязательства, налагаемые на собственно владельцев земли; посторонние же нарушители остаются при этом не названными. Другую их обязанность - осуществлять мероприятия по охране земель также можно понимать усеченно как противодействие разрушительным силам природы. Здесь опять-таки остаются в стороне посторонние нарушители. Поэтому желательно прямо указать в этой (а лучше в особой) статье на обязанность владельца земли противодействовать действиям третьих лиц - как находящихся с ним в договорных отношениях, так и посторонних, если эти действия наносят ущерб самой земле, соседним участкам, а также если они являются противозаконными в своей основе.

В таком универсальном виде приведенное предложение распространялось бы также на взаимоотношения "собственник - арендатор земли", возлагая на собственника контроль за законностью действий арендатора.

В.А. Евсегнеев,

доцент Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного

университета, кандидат юридических наук, специалист в области

защиты территорий от вредного воздействия вод, в области

земельного права и охраны природы

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.