Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве России (Е.А. Барыкин, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.)

Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве России

Финансовая деятельность публично-правовых образований характеризуется наличием финансовых рисков, связанных с принятием решений о расходовании публичных средств. Данные решения выражаются в принятии нормативных правовых актов, что является реализацией правовой формы финансовой деятельности публично-правовых образований. В связи с этим центральным элементом проблемы обеспечения эффективности публичных расходов является правовой аспект.

Необходимо учитывать, что "от уровня развития правового регулирования расходов как составной части механизма правового регулирования общественных отношений... зависит повышение эффективности ассигнуемых средств" [1]. При этом существенное значение приобретают основные начала финансовой деятельности публично-правовых образований, установленные в правовых нормах, как основополагающие ориентиры, формирующие определенную модель осуществления публичных расходов.

Для выражения принципа в практике правового регулирования, как и в финансовой деятельности публично-правовых образований, необходима соответствующая ориентированность правовых норм, регламентирующих отдельные сферы финансовой деятельности, в том числе осуществление публичных расходов, на реализацию положений, установленных исходными, основополагающими правовыми предписаниями. Как было отмечено в юридической литературе, правовые принципы выражаются в конкретных правовых предписаниях и имеют продолжение, развитие в правовых нормах [2]. Отмечая исключительную важность правовых принципов как правовых начал финансовой деятельности публично-правовых образований, необходимо привести мнение одного из ученых о том, что "принципы позволяют устранить пробельность законодательного регулирования" [3].

Можно отметить, что правовые принципы имеют двойственное значение для финансовой деятельности публично-правовых образований:

являются основополагающими ориентирами, формирующими определенную модель осуществления публичных расходов;

являются правовыми средствами устранения пробелов правового регулирования.

Заметим, что не все правовые принципы имеют четкое нормативное закрепление. Правовые принципы могут выводиться из содержания правовых норм. Однако в этом случае нельзя сказать, что принцип не закреплен, не предусмотрен, поскольку есть исходные положения, установленные в разных по юридической силе и назначению правовых нормах, входящих в систему права.

В целом можно выделить две основные стороны реализации правовых принципов в сфере финансовой деятельности публично-правовых образований: нормативная (закрепление их содержания в правовых нормах-принципах, а также в более специальных нормах, регламентирующих отдельные сферы финансовой деятельности); практическая (воплощение предписаний основополагающих начал в деятельности субъектов соответствующих правоотношений).

В рамках каждой из сторон реализации правового принципа можно рассматривать различные уровни. В частности, практическую реализацию принципа эффективности публичных расходов можно рассматривать на институциональном и функциональном уровнях. Институциональный уровень составляет сложившаяся система государственных (муниципальных) органов, к общей и (или) специальной компетенции которых отнесено осуществление мер, направленных на обеспечение эффективности публичных расходов в различных сферах финансовой деятельности публично-правовых образований. Функциональный уровень представлен финансовыми результатами, отражающими степень эффективности расходования публичных средств и свидетельствующими о качестве реализации мер, предусмотренных в законодательстве для обеспечения эффективности публичных расходов.

Российское финансовое законодательство не объединяет принципы финансовой деятельности в едином нормативном правовом акте. На федеральном уровне правового регулирования принцип эффективности публичных расходов частично закреплен в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (далее - БК РФ) применительно к бюджетной системе Российской Федерации: "...при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств". Названное положение БК РФ выражает общую направленность бюджетного законодательства на достижение определенного результата при экономном осуществлении расходов. Вместе с тем данное положение, в силу его содержания и закрепленности в акте бюджетного законодательства - БК РФ, распространяется исключительно в отношении участников бюджетного процесса и, что важно, только на стадиях составления и исполнения бюджетов.

Отметим, что термин "эффективность использования средств" достаточно распространен в современной практике финансово-правового регулирования. Важно, что среди нормативных правовых актов, в которых закреплен названный термин, преобладают подзаконные. Сравнительный анализ нормативных правовых актов позволяет выделить несколько групп.

В рамках первой группы следует отметить основные нормативные правовые акты, в которых термин "эффективность использования средств" является одним из центральных, определяющих качество расходования публичных финансов, и устанавливается в нормах-принципах. В данную группу следует включить нормативные правовые акты, предусматривающие "эффективность использования средств" в качестве цели, задачи, общего требования к процессу использования публичных фондов денежных средств, финансовой деятельности*(1).

В рамках второй группы следует рассматривать нормативные правовые акты, в которых эффективность использования средств указывается в качестве обязательного требования к процессу использования публичных фондов денежных средств, и при этом предусматриваются правила, методики, критерии оценки эффективности использования средств*(2).

К третьей группе следует отнести нормативные правовые акты, в которых термин "эффективность использования средств" закреплен применительно к реализации финансово-контрольных полномочий государственных и муниципальных органов. Данными нормативными правовыми актами установлены основы осуществления аудита эффективности публичных расходов*(3).

Необходимо учесть, что в законодательстве не используется унифицированная терминология. В нормативных правовых актах, закрепляющих термин "эффективность использования средств" применительно к реализации финансово-контрольных полномочий государственных и муниципальных органов, в ряде статей использованы принципиально разные формулировки. Так, в ст. 16 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 4-ФЗ) предусматривается формулировка "контроль за рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов". В статье 2 Федерального закона N 4-ФЗ используется формулировка "определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности". В пункте 7 ст. 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Федеральный закон N 39-ФЗ) используется формулировка "контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения". В пункте 3 ст. 19 Федерального закона N 39-ФЗ предусматривается "контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения".

На уровне подзаконных нормативных правовых актов также нет единой терминологии. Показательным примером является действующее постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 714 "Об утверждении порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки", в п. 1 которого предусмотрена формулировка: "Контроль за целевым эффективным использованием средств федерального бюджета...". В связи с этим возникает вопрос о содержании понятия "эффективность использования средств", а именно, являются ли термины "рациональное использование средств", "целевое использование средств" и "эффективное использование средств" равнозначными?

Поиск ответов на данный вопрос имеет как теоретическую, так и практическую значимость. Конкуренция законодательных терминов - эффективность, целесообразность, целевой характер, рациональность свидетельствует о том, что до настоящего времени в России окончательно не сформирована единая концепция осуществления публичных расходов. Между тем принятие решений о расходовании публичных финансов всегда связано с воздействием на публичные интересы, заключающиеся в том числе в необходимости эффективного расходования сформированных фондов денежных средств, а также в поиске резервов, возможностей повышения эффективности расходования финансов. Расходование публичных средств часто сопряжено с финансовыми рисками - опасностью неэффективного распоряжения финансами. В связи с этим деятельность публично-правовых образований по осуществлению публичных расходов требует детального нормативного регулирования, в том числе посредством установления единой правовой терминологии. Представляется, что одним из определяющих факторов развития современного финансового законодательства является четкость и содержательность формулировок правовых принципов как основополагающих ориентиров финансовой деятельности. Кроме того, степень эффективности распоряжения финансами может быть выявлена только при проведении финансового контроля. Отсутствие единой правовой терминологии влечет объективные сложности при проведении контроля эффективности публичных расходов - одного из направлений современного финансового контроля.

Подводя промежуточный итог, необходимо отметить, что на современном этапе развития финансового законодательства России принцип эффективности публичных расходов не имеет четкого нормативного закрепления. Прежде всего, это обусловлено отсутствием унифицированной терминологии в нормативных правовых актах. Как правило, в нормативных правовых актах предусматривается термин "эффективность использования средств бюджета" или "эффективность использования субсидий из бюджета". Соответственно, принцип эффективности расходов формулируется применительно к бюджетным средствам. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия принципа эффективности публичных расходов: является ли рассматриваемый принцип общеотраслевым или распространяется только в отношении бюджетных расходов и в этом смысле является принципом бюджетной системы? Важно заметить, что отдельные правила, методики, критерии оценки эффективности использования средств, согласно ряду нормативных правовых актов*(4), применяются и в других аспектах финансовой деятельности публично-правовых образований. Таким образом, несмотря на отсутствии полного нормативного закрепления принципа эффективности публичных расходов, можно сказать об общей направленности финансового законодательства на обеспечение эффективности расходования публичных средств. Это является необходимой предпосылкой распространения одноименного принципа в отношении всей финансовой деятельности публично-правовых образований по осуществлению публичных расходов. В связи с этим представляет интерес рассмотрение понятия "расходное обязательство", которое сформулировано в законодательстве исключительно применительно к бюджетным расходам (ст. 6 БК РФ). Между тем законодательство исходит из необходимости обеспечения надлежащего исполнения расходных обязательств. Это подтверждается содержанием иных принципов бюджетной системы, помимо принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (гл. 5 БК РФ):

предусматривается единый порядок установления и исполнения расходных обязательств (ст. 29 БК РФ "Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации");

предусматривается законодательное определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований (ст. 30 БК РФ "Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации");

запрещается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

запрещается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, что позволяет отметить ориентированность законодательства на полное финансовое обеспечение надлежащего исполнения расходных обязательств (ст. 31 БК РФ "Принцип самостоятельности бюджетов");

предусматривается обязательность доведения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 "Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств").

Исходя из анализа норм действующего законодательства, расходное обязательство является исполненным надлежащим образом только при соблюдении определенных параметров (признаков) в совокупности: целевой характер, своевременность, экономность и результативность публичных расходов. Все названные признаки должны рассматриваться в совокупности, и каждый из них в отдельности является необходимым для существования всех других, а вместе они составляют новое качество - эффективность публичных расходов. В связи с этим можно говорить о наличии устойчивых постоянных системных связей между всеми названными признаками эффективности публичных расходов.

Таким образом, принцип эффективности публичных расходов является одним из основных ориентиров, правовых начал, обеспечивающих направленность законодательства и финансовой деятельности публично-правовых образований на надлежащее исполнение расходных обязательств. В связи с этим следует вывод о том, что принцип эффективности публичных расходов распространяется в отношении всей деятельности публично-правовых образований по расходованию финансов. Можно отметить, что принцип эффективности публичных расходов относится к специальным (институциональным) принципам финансового права России. Рассматриваемый принцип не имеет полного нормативного закрепления, но выводится из смысла действующего финансового законодательства. Принцип эффективности публичных расходов основывается на общих принципах финансового права и является основой для исполнения всех расходных обязательств публично-правовых образований.

Вместе с тем принцип эффективности публичных расходов имеет неполное, фрагментарное нормативное закрепление в России.

Действующее законодательство требует совершенствования на предмет более детального определения содержания рассматриваемого принципа, которое может осуществляться в следующих направлениях:

установление исходных положений принципа в правовых нормах-принципах (в законодательстве отсутствуют определения понятий "результативность", "экономность", "своевременность", "эффективность" применительно к публичным расходам, что требует исправления);

закрепление в законодательстве организационно-правовых мер обеспечения эффективности публичных расходов;

правовая регламентация финансового контроля в части проверки эффективности публичных расходов.

Названные направления, имеющие основное значение для реализации принципа эффективности публичных расходов, должны применяться в совокупности.

Итак, принцип эффективности публичных расходов, являясь институциональным принципом финансового права России, имеет неполное нормативное закрепление. Детальное закрепление принципа эффективности публичных расходов в законодательстве имеет значение для формирования в России модели расходования публичных финансов, ориентированной на эффективность принимаемых финансовых решений и осуществления в соответствии с ними финансовых операций.

Список литературы

1. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета СССР. - Киев, 1984. - С. 4.

2. Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1981. - Т. 1. - С. 98, 99, 261, 262.

3. Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России: Модернизация экономики России, итоги и перспективы. - Кн. 2. - М., 2003.

Е.А. Барыкин,

аспирант кафедры финансового права Государственного

университета - Высшая школа экономики, специалист

в области финансового и налогового права,

правового регулирования публичных расходов

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бюджетный кодекс РФ (ст. 34 "Принцип результативности и эффективности бюджетных расходов", а также ст. 31 и 270.1 БК РФ); постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 "Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы"; постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ"; постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"; пункт 3 постановления Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 198 "О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера"; постановление Правительства РФ от 17 июня 1998 г. N 600 "Об утверждении программы экономии государственных расходов".

*(2) См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 14 августа 2008 г. N 608 "Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения"; постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации"; приказ Министерства регионального развития РФ от 30 октября 2009 г. N 493 "Об утверждении методики расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Российской Федерации"; приказ Министерства финансов РФ от 13 апреля 2009 г. N 34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета"; приказ Министерства экономического развития РФ от 24 февраля 2009 г. N 58 "Об утверждении методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения"; приказ Министерства финансов РФ от 31 октября 2007 г. N 675 "Об утверждении порядка подписания соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации" (документ опубликован не был).

*(3) См.: Пункт 7 ст. 13, ст. 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"; ст. 2, 16 и 17 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1181 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"; п. 4 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора"; приказ Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. N 75н "Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности".

*(4) См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 2008 г. N 608 "Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий"; постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности", а также другие нормативные правовые акты.