Проблемы обязательности учета позиции Европейского суда по правам человека в правоприменительной практике в Российской Федерации (А.А. Максуров, "Адвокат", N 9, сентябрь 2010 г.)

Проблемы обязательности учета позиции Европейского суда по правам человека в правоприменительной практике в Российской Федерации

В статье кандидата юридических наук, доцента Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова А.А. Максурова представлены результаты авторского исследования практики разрешения Европейским судом по правам человека дел по жалобам на нарушение права собственности. Сделаны выводы о неодинаковом по объему понимании отечественными законодателем и правоприменителем и Страсбургским судом сущности права собственности и его нарушений, возможностей его защиты.

В последнее время крайне актуальной представляется проблема обязательности учета позиции Европейского суда по правам человека в отечественной правоприменительной, в том числе юрисдикционной, практике. Речь идет не об исполнении решений Европейского суда, вынесенных в отношении России - они и так должны исполняться, и здесь не может быть двух мнений. Более важен вопрос, почему органы власти в Российской Федерации должны применять иную практику работы Европейского Суда по правам человека применительно ко всем видам споров.

Первоначально Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была подписана четырнадцатью государствами - членами Совета Европы 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г. после ратификации первыми десятью государствами Западной Европы. Россия подписала европейскую Конвенцию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее два года спустя Федеральным законом от 30 марта 1998 г. Законодательство и правоприменительная практика проверялись на предмет их соответствия Европейской конвенции, стандартам Совета Европы и корректировались.

Как отмечает С. Водолагин, "в течение пятидесяти лет многие государства неоднократно нарушали те или иные ее положения. В их числе и ее первоначальные участники. Но сама возможность юридической фиксации нарушения Европейской конвенции в установленном ею порядке, а также наличие постоянно действующего механизма контроля над соблюдением конвенционных прав характеризует ее как уникальный юридический инструмент, потенциал воздействия которого на национальные правовые системы продолжает раскрываться"*(1).

Принципиальным отличием названной Конвенции от иных международно-правовых актов о правах человека является то, что на основе ее положений создан механизм контроля за соблюдением закрепленных в ней прав и свобод. До 1998 г. он был двухступенчатым и состоял из Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. В настоящее время действует единый суд в соответствии с порядком, введенным Протоколом N 11 к Европейской конвенции. Европейский суд вправе принимать заявления от физических и юридических лиц, чьи конвенционные права нарушены государством, под юрисдикцией которого они находятся. Одним из условий приемлемости индивидуальных жалоб является исчерпание внутренних средств защиты. Иными словами, чтобы индивидуальная жалоба была принята к рассмотрению, заявитель должен исчерпать все средства защиты, закрепленные в национальном праве. Лишь после этого может быть задействован контрольный механизм Конвенции.

Кроме того, Конвенция предусматривает, что государство - участник может передать на рассмотрение Европейского суда вопрос о любом предполагаемом нарушении ее положений и Протоколов к ней другим государством-участником (так называемый "межгосударственный" иск). Решение Европейского суда будет окончательным и обязательным для обоих государств.

В связи с этим можно утверждать, что Европейская конвенция с ее контрольным механизмом носит не межгосударственный, а надгосударственный характер. Контроль за соблюдением прав человека перестал быть чисто национальным, внутренним делом европейских государств, которые добровольно подчинили себя юрисдикции независимого наднационального судебного органа, имеющего право принимать юридически обязательные для них решения. Более того, для национальных судов и право-охранительных органов является обязательным и толкование Конвенции, даваемое Европейским судом.

Как отмечалось выше, Федеральный закон о ратификации европейской Конвенции устанавливает: "Российская Федерация признает: ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней...". Присоединение России к Конвенции помогает юристам в работе по защите прав человека. Так, в нескольких постановлениях Конституционного Суда РФ содержатся ссылки на Европейскую конвенцию*(2). Более того, в ряде случаев он ссылается на практику Европейского суда, тем самым вписывая российскую правоприменительную практику в общеевропейский контекст.

Не остался в стороне и Верховный Суд РФ. Более того, Пленумом Верховного Суда РФ было издано специальное постановление от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", согласно которому, в частности, установлено, что "международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая физических лиц.

Международным договорам принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека и основных свобод. В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование судебной деятельности, связанной с реализацией положений международного права на внутригосударственном уровне.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного"*(3). Позитивно оценил влияние решений Европейского суда по правам человека на национальную судебную практику и Председатель Верховного Суда РФ; показателен уже сам заголовок его выступления: "Доступ к правосудию расширился до европейских масштабов"*(4).

20 декабря 1999 г. Высший Арбитражный Суд РФ распространил информационное письмо "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие". В нем в лаконичной форме раскрыты основные подходы Европейского суда к вопросам, входящим в компетенцию арбитражных судов России. В письме Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ предлагает принять во внимание изложенные положения при осуществлении правосудия в арбитражных судах нашей страны*(5).

Понятно, что несколько ссылок на Европейскую конвенцию и практику Европейского суда по правам человека в актах высших судебных органов России есть не более чем указание на наметившуюся тенденцию. Информация о Конвенции и ее контрольном механизме должна быть распространена среди судей, работников прокуратуры, внутренних дел, правоохранительных органов. Иначе получается, что она действует в Российской Федерации, но ее содержание представляется весьма туманным большинству из тех, кто должен ее применять*(6).

Статью 6 Конвенции дополняет статья 13, в соответствии с которой государства обязуются предоставлять лицам, конвенционные права и свободы которых нарушены, эффективные средства правовой защиты. В частности, в статье 13 "Право на эффективное средство правовой защиты" указано, что "каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".

Одно из основополагающих прав закреплено в статье 1 Протокола N 1 - право на беспрепятственное пользование своим имуществом. Соблюдение этого права имеет особенно большое значение в России, где институт частной собственности по-прежнему нуждается в усиленной защите по причине его относительной новизны.

Нормативное содержание конвенционных положений формируется постепенно, в результате принятия Европейским судом решений при рассмотрении конкретных дел. Именно поэтому одной из основных задач, стоящих перед государствами - участниками Европейской конвенции, является контроль за соответствием как существующего, так и вновь принимаемого национального законодательства, а также правоприменительной практики ее стандартам, зафиксированным не только в тексте Конвенции, но и в решениях Европейского суда.

Следует обратить особое внимание на то, что Европейский суд при рассмотрении жалобы на нарушение конвенционных прав решает только один вопрос: была ли нарушена установленная Конвенцией норма в результате действий (бездействия) государства. Европейский суд не разрешает по существу возникающие споры. Он не имеет права приказать государству, например, освободить незаконно содержащегося под стражей гражданина или же присудить имущество тому или иному лицу в споре, а вправе лишь принять решение о том, соответствует ли положение, создавшееся внутри государства, конвенционным нормам.

Однако если он признает нарушение Европейской конвенции, то государство, допустившее его, обязано привести внутреннее законодательство и (или) правоприменительную практику в соответствие с ее нормами. Это следует из статьи 1, в которой говорится, что государства-участники обязуются соблюдать закрепленные в ней права.

Возвращаясь к анализу некоторых итогов действия Европейской конвенции в течение 50 лет, отметим, что за этот срок изменился экономический, культурный, юридический облик Европы. Конвенция смогла приспособиться к этим изменениям, продемонстрировав тем самым свою жизнеспособность. Более того, территория ее применения расширилась, охватывая теперь практически весь континент. В настоящее время около 800 миллионов европейцев находятся под ее защитой. Усовершенствовался ее контрольный механизм. Год от года увеличивается число обращений в Европейский суд. В 2000 г. он принял 695 решений по существу рассматриваемых вопросов, в то время как в 1999 г. было принято только 177 решений. Реорганизация контрольного механизма Конвенции в 1998 г. позволила повысить его эффективность. В настоящее время в Европейский суд ежедневно поступают около 650 писем и обращений. На каждое из них заводится временное досье и ни одно не остается без ответа. При этом штат Европейского суда остается относительно небольшим: 41 судья и 250 сотрудников. Учитывая возрастающее число обращений, в 2001 г. планируется увеличить количество сотрудников на 45 человек.

Соблюдение прав человека, являющееся основой современного европейского правосознания, может рассматриваться не только как юридический императив, но и как специфически европейский социокультурный феномен, один из ключевых факторов самоидентификации Европы как единого целого. Поэтому не будет преувеличением сказать, что вступление России в Совет Европы и присоединение к Европейской конвенции означает ее реинтеграцию не только в юридическое, но и культурное европейское пространство. Пожалуй, для России это и является важнейшим результатом участия в этом международно-правовом акте.

П.А. Лаптев, Уполномоченный РФ при Европейском суде по правам человека, прямо указывает, что "присоединение Российской Федерации к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод поднимает вопрос о международной правосубъектности индивида. Применительно к европейскому гуманитарному праву в настоящее время гражданин без согласия своего государства может самостоятельно обращаться в Европейский суд, ставший реальным механизмом защиты прав и свобод гражданина на межгосударственном уровне"*(7).

Д.Ю. Матвеев пишет, что названный Суд является одним из международных правозащитных органов, которые весьма многочисленны и различаются статусом и структурой, а также своей доступностью и эффективностью. Создание таких органов предусмотрено рядом международно-правовых актов в области прав человека на универсальном и региональном уровнях. Заслуживают упоминания Комитет по правам человека, созданный во исполнение Пакта о гражданских и политических правах, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, предусмотренный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ряд других. Однако широко признано, что наиболее эффективным является именно установленный Конвенцией механизм рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушения прав человека Европейским судом*(8).

В то же время в российской действительности отношение к практике Европейского суда по правам человека не столь однозначно радужное. Правильно пишет Н.В. Щербакова: "Практика, как известно, апробирует новое законодательство России о правах человека. Если разрешены ссылки на международные правовые акты в судебном процессе, то многие суды первой инстанции не замедлили этим воспользоваться, однако еще большая часть их вовсе не реагирует на конституционную новеллу"*(9) (о непосредственном действии общепризнанных норм и принципов права. - А.М.).

Тот же П.А. Лаптев отмечает, что "перед российскими органами власти стоят достаточно сложные задачи" по реализации практики Европейского суда по правам человека в жизнь, "требуется определенная корректировка законодательства Российской Федерации с тем, чтобы оно ни при каких обстоятельствах не расходилось с Европейской конвенцией, со стандартами Совета Европы"*(10).

"Затруднительным является исполнение решений Европейского суда в той части, в которой устанавливается нарушение государством-ответчиком положений Конвенции. Сама Конвенция, предусматривая требование к государству исполнять постановления Суда (ст. 46), не содержит указаний на конкретный перечень мер, которые должны быть предприняты государствами для исполнения решений в указанной части"*(11).

Вроде бы каждое из государств вправе самостоятельно устанавливать соответствующий порядок своим внутренним законодательством. Но, с другой - определенные соображения на данный счет были высказаны Комитетом министров, на который возложен контроль за исполнением постановлений Суда (ст. 46 Конвенции). Этому вопросу посвящена Рекомендация Комитета министров Совета Европы N R (2000) 2 от 19 января 2000 г. "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека"*(12).

Профессор Н.В. Щербакова указывает, что "существует и наднациональный интерес, и его защита предполагает международно-правовой контроль за деятельностью государственной верхушки. При этом нисколько не умаляется роль государственного суверенитета"*(13). Р. Рисдаль подчеркивает, что Европейский суд по правам человека "не является и ни при каких условиях не может выступать в качестве "апелляционного суда", "суда четвертой инстанции"... Кроме того, многие вопросы социальной и экономической политики решаются более подходящим образом национальным законодательством в результате демократического обсуждения депутатами, представляющими данное конкретное общество. Таким образом, Конвенция возлагает основную и первичную ответственность за защиту прав человека на национальные власти. Созданная же на ее основе система стала на практике продолжение на международном уровне национальной защиты этих прав"*(14). А. Деменева прямо указывает, что "исполнение решения Европейского суда предполагает не только выплату справедливой компенсации заявителю, но и, самое главное, принятие государством мер общего характера (законодательных, практических или организационных), чтобы установленные нарушения не повторялись. Таким образом, смысл обращений в Европейский суд - не просто признание факта нарушения и взыскание справедливой компенсации, но и более долгосрочный эффект - решение существующей в государстве структурной проблемы массового нарушения прав граждан и организаций, позитивное изменение практики и законодательства, с тем чтобы юридическая система по защите прав человека действовала эффективно. Поэтому каждый, кто обращается в Европейский суд, совершает патриотический акт - тем самым он добивается улучшения в собственной стране"*(15).

Библиография

Нормативные акты

Рекомендация N R (2000) 2 Комитета министров Совета Европы "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" (Вместе с "Пояснительной запиской к рекомендации") (Принята 19 января 2000 г. на 694-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2000. N 9.

Постановления Конституционного Суда РФ:

от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // Российская газета. 1996. N 73;

от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3199;

"По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового Кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа" // Российская газета. 2005. N 159;

от 3 марта 2004 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер" // Российская газета. 2004. N 52.

Судебная практика

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2002. N 1.

Информационное письмо ВАС РФ от 20 декабря 1999 г. N с1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие" // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2.

Литература

Водолагин С. Конвенция о правах человека как составная часть правовой системы России // Российская юстиция. 2001. N 8.

Деменева А. Исполнению не подлежит // Коммерсантъ-Деньги. 2005. N 37.

Лаптев П.А. Российское правосудие и Европейский Суд по правам человека // Права человека в России и правозащитная деятельность государства / Под ред. В.Н. Лопатина. - СПб., 2003.

Матвеев Д.Ю. Обеспечение реализации в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 4.

Щербакова Н.В. Элементы международного права в Конституции Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. науч. тр. Вып. 4 / Отв. ред. В.Н. Карташов. - Ярославль, 2004.

Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. - М., 1997.

А.А. Максуров,

кандидат юридических наук, доцент,

Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова

"Адвокат", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Водолагин С. Конвенция о правах человека как составная часть правовой системы России // Российская юстиция. 2001. N 8. С. 23.

*(2) См., например, следующие постановления Конституционного Суда РФ: от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // Российская газета. 1996. N 73; от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3199; "По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового Кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа" // Российская газета. 2005. N 159; от 3 марта 2004 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер" // Российская газета. 2004. N 52 и ряд других. Таких Постановлений Конституционного Суда РФ на момент написания настоящей книги издано свыше 70.

*(3) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

*(4) Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2002. N 1. С. 1, 2.

*(5) Информационное письмо ВАС РФ от 20 декабря 1999 г. N с1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие" // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2.

*(6) См.: Водолагин С. Указ. соч. С. 25.

*(7) Лаптев П.А. Российское правосудие и Европейский Суд по правам человека // Права человека в России и правозащитная деятельность государства / Под ред. В.Н. Лопатина. - СПб., 2003. С. 30.

*(8) См.: Матвеев Д.Ю. Обеспечение реализации в Российской Федерации постановлений Европейского Суда по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 4. С. 14.

*(9) Щербакова Н.В. Элементы международного права в Конституции Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. науч. тр. Вып. 4 / Отв. ред. В.Н. Карташов. - Ярославль, 2004. С. 23.

*(10) Лаптев П.А. Указ. соч. С. 25.

*(11) Матвеев Д.Ю. Указ. соч. С. 15.

*(12) Рекомендация N R (2000) 2 Комитета министров Совета Европы "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" (Вместе с "Пояснительной запиской к рекомендации") (принята 19 января 2000 г. на 694-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 61-64.

*(13) Щербакова Н.В. Указ. соч. С. 22.

*(14) Цит. по: Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. - М., 1997. С. 12, 13.

*(15) Деменева А. Исполнению не подлежит // Коммерсантъ-Деньги. 2005. N 37. С. 65, 66.