Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 июля 2010 г. N КГ-А40/5399-10 по делу N А40-79042/09-61-640 При новом рассмотрении дела о взыскании убытков суду необходимо установить, к чьим расходным обязательствам относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, мотивировать применяемый судом порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций области в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, а в случае неприменения названного порядка привести соответствующие мотивы, проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерские балансы за спорный период времени в части убытков

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 5 июля 2010 г. N КГ-А40/5399-10 по делу N А40-79042/09-61-640

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2010 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Мойсеевой Л.А.

судей: Д.И. Плюшкова, Л.В. Завирюха

при участии в заседании:

от истца - Л.Е.Дворская, доверенность от 23 апреля 2010 года N 290, паспорт, А.Н. Паршков, доверенность от 23 апреля 2010 года N 291, паспорт,

от 1 ответчика - Я.М.Смирнова, доверенность от 31 декабря 2009 года N 01-06-08/182, служебное удостоверение,

от 2 ответчика - не явился, извещен,

рассмотрев в судебном заседании 28 июня 2010 года кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение от 26 октября 2009 года Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей О.Н. Зверевой и на постановление от 10 февраля 2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями С.П. Седовым, И.Н. Баниным, И.С. Лящевским по иску муниципального унитарного предприятия "Пассажирские перевозки города Пензы" к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации, 3 лицо - Пензенская область в лице Министерства финансов Пензенской области о взыскании 50 759 538 рублей, установил:

решением Арбитражного суда города Москвы от 26 октября 2009 года, оставленным без изменения постановлением от 10 февраля 2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда, удовлетворен иск муниципального унитарного предприятия "Пассажирские перевозки города Пензы", в пользу истца взыскано с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 50 759 538 рублей убытков, понесенных истцом в течение 2008 года вследствие предоставления льгот при перевозке отдельных категорий граждан общественным транспортом (автобусным и троллейбусным).

Решение мотивировано тем, что истец, являясь транспортным коммерческим предприятием, предмет деятельности которого - организация на территории Пензенской области перевозки населения городским транспортом, в обеспечение политики равной доступности услуг общественного транспорта в течение 2008 года оказал соответствующие услуги отдельным категориям граждан, имеющим право на бесплатный проезд в соответствии со статьями 7, 39, 72 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом "О государственной социальной помощи", Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Законом от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 1993 г. N 253 "О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим радиационных воздействий". Суд пришел к выводу, что в результате незаконного уклонения публично-правового образования от исполнения своих обязательств по компенсации расходов истца (бездействия) истцу был причинен вред, выразившийся в уменьшении его имущества на сумму произведенных, но не возмещенных расходов.

Суд исходил из того, что в соответствии со статьей 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Истец по характеру своей деятельности осуществляет перевозки пассажиров в соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации на основе публичного договора, в соответствии с которым обязан осуществлять перевозку транспортом общего пользования в отношении каждого, кто к нему обратится за этой услугой, в том числе определенных законами и иными правовыми актами льготным категориям потребителей, которым услуги предоставлялись в 2008 году.

Первая инстанция указала далее, что федеральные нормативные акты, установившие данные льготы, не содержат порядка возмещения расходов, связанных с реализацией этих нормативных актов, и перечня документов, которыми должны подтверждаться эти расходы, в связи с чем суд считает допустимой определение суммы расходов истца расчетным путем, что для определения размера убытков использован расчетный метод, а именно, Порядок заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденный постановлением Госкомстата РФ от 19 января 2007 года N 9 и периодически проводимые натурные обследования пассажиропотоков, в результате которых определяется коэффициент соотношения платных и бесплатных пассажиров. Суд указал, что истец является коммерческой организацией, которая не должна нести бремя расходов по реализации федеральных законов, однако в силу указанных выше федеральных законов обязан обеспечить льготным категориям пассажиров бесплатный проезд, что льготы на бесплатный проезд отдельным категориям граждан установлены федеральными законами и законами Российской Федерации, то есть Российская Федерация приняла на себя обязательство по полному возмещению транспортным организациям расходов по предоставлению льгот за счет средств федерального бюджета в соответствии с п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя исковые требования, суд руководствовался постановлением Главы Администрации города Пензы от 18 апреля 2008 года N 519, которым установлены тарифы за проезд пассажиров и провоз багажа троллейбусами и автобусами.

Ответчик обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление апелляционной инстанции отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы, ссылается на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, на неприменение судом статей 6, 85, 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпунктов 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законов и иных правовых актов Пензенской области, касающихся обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта. Заявитель жалобы указывает, что суд не установил такие обстоятельства, как правильность определения размера убытков, и в связи с этим не проверил наличие отчета о количестве проданных единых социальных проездных билетов, как это предусмотрено законодательными органами области.

Давая объяснения в заседании кассационной инстанции, представители ответчиков привели доводы, аналогичные изложенным в кассационных жалобах.

Представители истца просили оставить без изменения обжалуемые решение и постановление, сославшись на их законность и обоснованность, а также на несостоятельность доводов жалобы. В своем выступлении и отзыве на жалобу истец обратил внимание суда на подтверждение размера убытков относимыми и допустимыми доказательствами, на необходимость применения пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку у него не было права отказать в предоставлении льгот, Представитель истца указал на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которая выражается в том, что на субъекты Российской Федерации не возлагалась обязанность финансировать спорные услуги автотранспорта, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации, и сослался на пункт 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года и на законодательство о федеральном бюджете.

Рассмотрев доводы жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, проверив в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и норм процессуального права, соответствие выводов суда имеющимся в деле доказательствам и установленным судом обстоятельствам, кассационная инстанция находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в связи со следующим.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы и преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) с 1 октября 2005 года отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

В настоящее время федеральных законов или иных нормативных актов федерального уровня, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации или муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих субвенции из Федерального бюджета на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не имеется.

Вместе с тем Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно статьям 44 и 63 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" содержится разъяснение, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 года предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 1 января 2005 г.), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу подпунктов 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В случае, если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данному субъекту Российской Федерации межбюджетные трансферты не предоставляются.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года N 56-0 "По жалобе гражданина Ляпунова Олега Иннокентьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 6, 44, 63 и 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, указано, что федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся, в том числе, в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Несмотря на изложенное, первая и апелляционная инстанции оставили без проверки и оценки возражения ответчика о том, что в рассматриваемый период времени расходные обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации являются расходными обязательствами этого субъекта Российской Федерации. Поскольку льготы (меры по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта) устанавливаются органами власти субъекта Российской Федерации, именно органы власти соответствующего субъекта Российской Федерации устанавливают порядок возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан.

Судом оставлен без надлежащей проверки довод ответчика о неотражении в бухгалтерском балансе истца заявленных убытков в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". Между тем, в силу положений названного Федерального закона бухгалтерский баланс должен содержать только достоверные сведения, в том числе и об убытках, и законом специально предусмотрен порядок внесения изменений в ранее сданный баланс в связи с последующим выявлением ошибок, допущенных при его составлении.

С учетом изложенного кассационная инстанция считает, что выводы суда, содержащиеся в решении, постановлении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой, апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, что неправильно применены нормы процессуального права, а поэтому в силу пункта 3 части 1 статьи 287, частей 1 и 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемые решение и постановление подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное; установить, к чьим расходным обязательствам в 2008 году относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; мотивировать применяемый судом порядок возмещения убытков, возникших у транспортных организаций Пензенской области в 2008 году в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае неприменения названного порядка, установленного нормативными актами Пензенской области, - привести мотивы неприменения этого порядка; проверить, внесены ли истцом исправления в бухгалтерские балансы за 2008 год в части убытков и принять решение исходя из установленных обстоятельств.

Руководствуясь ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26 октября 2009 года и постановление от 10 февраля 2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-79042/09-61-640 отменить, дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Л.А. Мойсеева

Судьи

Д.И. Плюшков

Л.В. Завирюха