Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 сентября 2010 г. N КГ-А40/9782-10 по делу N А40-67417/09-24-436 При новом рассмотрении дела в части взыскания с государственного органа за счет казны РФ убытков суду необходимо проверить обоснованность размера заявленных ко взысканию убытков в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта РФ

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 2 сентября 2010 г. N КГ-А40/9782-10 по делу N А40-67417/09-24-436

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2010 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Ядренцевой М.Д.,

судей Новоселова А.Л., Комоловой М.В.,

при участии в заседании:

от истца - Родина Е.В. по доверенности от 11.01.2010 года, Кемишев А.Н. по доверенности от 11.01.2010 года,

от ответчика - Королева Е.С. по доверенности от 31.12.2009 года N 01-06-08/183, рассмотрев 30.08.2010 в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение от 20.01.2010 года Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Мироненко Э.В., с участием арбитражных заседателей Кичигиной М.А., Тартышевым А.Н. на постановление от 28.05.2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Седовым С.П., Лящевским И.С., Яремчук Л.А., по иску МП г. Омска "ПП N 7" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков, третье лицо: Омская область в лице Министерства финансов Омской области, установил:

муниципальное предприятие города Омска "Пассажирское предприятие N 7" (далее - МП г. Омска "ПП N 7") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 62 358 274 руб. 77 коп. (с учетом уточнения исковых требований принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исковые требования заявлены в соответствии со статьями 8, 12, 15, 16, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что истец понес убытки в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра в 2008 году.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Омская область в лице Министерства финансов Омской области.

Решением от 20.01.2010 года исковые требования удовлетворены в полном объеме. При этом суд руководствовался статьями 8, 12, 15, 16, 790, 1069, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что истцом подтвержден факт несения убытков и их размер.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2010 года принят отказ МП г. Омска "ПП N 7" от иска в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 15 910 416 руб. 36 коп.

Решение от 20.01.2010 года в указанной части отменено, производство по делу прекращено.

В остальной части решение от 20.01.2010 года оставлено без изменения.

С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу МП г. Омска "ПП N 7" взыскано 46 447 858 руб. 41 коп. убытков.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации обратилась в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение от 20.01.2010 года и постановление от 28.05.2010 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению заявителя, суд не принял во внимание то обстоятельство, что при определении размера понесенных убытков истец применил произвольный расчетный метод, несмотря на то, что такой метод может применяться только при отсутствии утвержденного порядка возмещения транспортным организациям расходов. В данном случае, указанный порядок на территории Омской области утвержден постановлением Правительства Омской области от 14.12.2004 года N 89-П "О порядке предоставления мер социальной поддержки в Омской области отдельным категориям граждан" и постановлением от 06.04.2005 года N 33-П "О порядке возмещения транспортным предприятиям затрат, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда отдельным категориям граждан". Так же заявитель считает, что суд не дал надлежащей оценки положениям договора от 29.01.2008 года N 14, заключенного во исполнение постановления от 06.04.2005 N 33-П, и предусматривающего условия и размер возмещения затрат перевозчика. Заявитель ссылается на то, что обязанность ответчика по компенсации убытков истца в соответствии с нормативными правовыми актами Омской области и заключенным на их основании договоре исполнена в полном объеме. Заявитель считает, что суды пришли к необоснованному выводу о том, что перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников является полномочием и расходным обязательством Российской Федерации. По мнению заявителя, суд необоснованно не применил положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Заявитель указывает на то, что истцом не доказан размер убытков и причинно-следственная связь между противоправными деяниями и наступившими последствиями, а так же вина ответчика.

В судебном заседании кассационной инстанции представитель ответчика поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам.

Представитель истца возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Омская область в лице Министерства финансов Омской области извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в суд кассационной инстанции не направила, что согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в ее отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон и проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в части взыскания убытков в размере 46 447 858 руб. 41 коп. по следующим основаниям.

Как установлено судом и следует из материалов дела, истец является коммерческим транспортным предприятием, целью и предметом деятельности которого является организация перевозки населения городским автомобильным транспортом и получение прибыли.

Исковые требования заявлены о взыскании с Российской Федерации убытков, возникших в связи с предоставлением в 2008 году льгот отдельным категориям граждан при пользовании ими общественным транспортом. В связи с тем, что неполученная от потребителей услуг плата не была полностью компенсирована ответчиком, истец считает, что неполученные им денежные средства являются его убытками, которые обязана возместить Российская Федерация, установившая названные льготы.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров или багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" льготы по бесплатному проезду для граждан, включенных в федеральный регистр, отменены с 01.10.2005.

Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В целях реализации мер по обеспечению равной доступности приобретения социальных проездных билетов гражданами, включенными в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, финансируемой за счет средств федерального бюджета, Правительство Омской области приняло постановление от 14.12.2004 года N 89п "О порядке предоставления мер социальной поддержки в Омской области отдельным категориям граждан" и постановление от 06.04.2005 года N 33-п "О порядке возмещения транспортным предприятиям затрат, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда отдельным категориям граждан", предоставив гражданам федерального регистра бесплатный проезд всеми видами пассажирского транспорта городского сообщения в пределах территории Омской области.

Во исполнение постановления Правительства Омской области от 06.04.2005 года N 33-П Министерством труда и социального развития Омской области издан Приказ от 24.01.2007 года N 02 "О формах и сроках предоставления транспортными организациями сведений о расходах, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда отдельным категориям граждан".

Названным Приказом утверждена форма отчета о возмещении затрат, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда отдельным категориям граждан и показатели, на основании которых определяется размер затрат транспортной организации.

Кроме того, согласно пункту 2 Постановления от 06.04.2005 года N 33-п, возмещение затрат, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда, производится транспортным организациям, заключившим с Министерством труда и социального развития Омской области договор о возмещении затрат.

В целях реализации названного нормативного правового акта между Министерством труда и социального развития Омской области, Департаментом транспорта города Омска и истцом был заключен договор от 29.01.2008 года N 14, по условиям которого перевозчик принял обязательства по обеспечению перевозки граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по бесплатному/льготному проезду, а Министерство труда и социального развития Омской области обязалось возместить предприятию понесенные в связи с этим расходы за счет средств областного бюджета.

Цена договора составила 74 748 400 руб.

Впоследствии стороны по договору от 29.01.2008 года N 14 подписали дополнительное соглашение от 25.11.2008 года, которым уменьшили цену договора до 70 068 200 руб.

Истец взял на себя обязательства по представлению Департаменту документов, подтверждающих сведения о расходах, связанных с бесплатным (льготным) проездом, и сведений по объемам выполнения перевозок, а так же по обеспечению законности и правильности расчетов сумм предоставленных льгот, подлежащих возмещению (п.п. 2, 2 п. 2.4.1 договора).

Удовлетворяя требования истца и признавая правильным определение истцом размера убытков, суд не дал оценку доводам ответчика о неправильном расчете убытков, не исследовал данные, необходимые для определения размера подлежащих возмещению расходов истца в соответствии с Порядком, установленным субъектом Российской Федерации, не дал надлежащей оценки договору от 29.01.2008 года N 14 о возмещении затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по бесплатному (льготному) проезду отдельных категорий граждан.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положение статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005 года), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу подпунктов 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Однако ни приведенный закон, ни статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 года N 63-Ф3) судом не применены.

В соответствии с пунктом 1 Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 года N 802, межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае, если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данному субъекту Российской Федерации межбюджетные трансферты не предоставляются.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 02.02.2006 года N 56-О федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.

В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Несмотря на изложенное, суд первой и апелляционной инстанций оставил без проверки и оценки доводы ответчика о том, что в рассматриваемый период времени расходные обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации являются расходными обязательствами этого субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального предприятия города Омска "Пассажирское предприятие N 7" убытков в размере 46 447 858 руб. 41 коп. и направления дела в указанной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287, частей 1 и 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с несоответствием выводов, содержащихся в судебных актах обеих инстанций, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а так же неприменением закона, подлежащего применению и применением закона не подлежащего применению.

Так как для принятия обоснованного и законного решения требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, установленные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует учесть изложенное, проверить обоснованность размера заявленных ко взысканию убытков в соответствии с нормативными правовыми актами Омской области, дать надлежащую оценку доказательствам, представленным в обоснование исковых требований, с соблюдением положений статей 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, учесть доводы сторон. После проверки указанных обстоятельств, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20.01.2010 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2010 года по делу N А40-67417/09-24-436 в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального предприятия города Омска "Пассажирское предприятие N 7" убытков в размере 46 447 858 руб. 41 коп. отменить, дело в указанной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

В остальной части решение от 20.01.2010 и постановление от 28.05.2010 года оставить без изменения.

Председательствующий судья

М.Д. Ядренцева

Судьи

А.Л. Новоселов

М.В. Комолова