Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 сентября 2010 г. N КГ-А40/9842-10 по делу N А40-62530/09-55-486 При новом рассмотрении дела о взыскании за счет казны РФ убытков, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан, суду необходимо установить, к чьим расходным обязательствам в спорный период относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ и субъектов РФ, а также определить порядок возмещения убытков

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 13 сентября 2010 г. N КГ-А40/9842-10 по делу N А40-62530/09-55-486

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 6 сентября 2010 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Федосеевой Т.В.,

судей Мойсеевой Л.А., Новоселова А.Л.,

при участии в заседании:

от истца - Родина Е.В. по доверенности б/н от 11.01.2010 года

от ответчика - Королева Е.С. по доверенности N 01-06-08/183 от 31.12.2009 года

от третьего лица - извещено, не явилось

рассмотрев 6 сентября 2010 года в судебном заседании кассационную жалобу - ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ на решение от 16 декабря 2009 года Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Ахмадовой Т.Б. на постановление от 20 мая 2010 годаДевятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Лящевским И.С., Седовым С.П., Семикиной О.Н., по иску ОАО "Пассажирское автотранспортное предприятие N 2" о взыскании 81 770 115 руб. убытков к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ третье лицо: Министерство финансов Омской области, установил:

ОАО "Пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - истец или ОАО "ПАТП N 2") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в размере 81 770 115 руб., понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра автомобильным транспортом в городе Омске в 2007 году.

Исковые требования заявлены на основании ст.ст. 8, 12, 15, 16, 125, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 ГК РФ.

Министерство финансов Омской области привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решением от 16.12.2009 года Арбитражного суда города Москвы иск удовлетворен.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение средств в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. Выделенные средства не покрыли расходов, которые понес истец при перевозке таких граждан. Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций влечет за собой доплату разницы за счет средств Российской Федерации. Размер убытков, подлежащих взысканию в пользу истца, определен расчетным методом и признан судом правильным.

Постановлением от 20.05.2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда принят отказ ОАО "ПАТП N 2" от иска в части взыскания 42 019 358 рублей 38 копеек. Решение суда первой инстанции в этой части отменено, производство по делу в указанной части прекращено. Апелляционный суд взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу истца 39 750 757 рублей 58 копеек убытков.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Минфин РФ подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование своих доводов заявитель ссылается на неприменение судами закона, подлежащего применению - ст.ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", нормативных правовых актов, принятых субъектом Российской Федерации - Омской областью.

Заявитель указывает также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам; недоказанность истцом убытков, заявленных ко взысканию.

В заседании суда кассационной инстанции представитель ответчика поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель истца возражала против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве на кассационную жалобу.

Третье лицо, извещенное о месте и времени судебного заседания надлежащим образом представителя в суд не направило, отзыв на кассационную жалобу не представило.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке ст. 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции считает, что решение и постановление подлежат отмене в связи со следующим.

Как видно из материалов дела, исковые требования ОАО "ПАТП N 2" заявлены о взыскании с Российской Федерации убытков, возникших, как утверждает истец, в связи с оказанием в 2007 году транспортных услуг льготным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы и преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) с 1 октября 2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Поскольку льготы (меры по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта) устанавливаются органами власти субъекта Российской Федерации, именно органы власти субъекта РФ устанавливают и порядок возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан.

Подобный порядок был определен постановлениями Правительства Омской области от 06.04.2005 года N 33-П "О порядке возмещения транспортным организациям затрат, связанных с предоставлением бесплатного (льготного) проезда отдельным категориям граждан" и от 14.12.2004 года N 89-П "О порядке предоставления лиц социальной поддержки в Омской области отдельным категориям граждан".

Несмотря на то, что арбитражный суд сослался в принятых им судебных актах на указанные нормативные акты субъекта, между тем, порядок, предусмотренный названными постановлениями Правительства Омской области, при определении размера предъявленных ко взысканию сумм, судом не учитывался.

В силу положений статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Методика, утвержденная Постановлением Росстата от 19.01.2007 г. N 9, является ненормативным правовым актом и не может устанавливать методику расчета расходов транспортных предприятий, поскольку определяет средние статистические данные по Российской Федерации, а не конкретного субъекта в отдельности.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 года N 2992/09, предъявленные транспортным предприятием расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются его реальным ущербом, размер которого должен быть документально обоснован.

В решении и постановлении апелляционной инстанции отсутствуют мотивы неприменения порядка возмещения убытков, возникающих у транспортных организаций в результате перевозки льготных категорий граждан, утвержденного органом государственной власти субъекта Российской Федерации, установившего льготы, в данном случае - Омской области.

В решении и постановлении отсутствуют также мотивы правомерности применения порядка исчисления и возмещения убытков, использованного судом.

Согласно ст. 44 и 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" содержится разъяснение, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положение ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 1 января 2005 г.), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу пп. 12 и 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 16 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Однако ни приведенный закон, ни ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) судом не применены.

В соответствии с п. 1 Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 802, межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае, если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данному субъекту Российской Федерации межбюджетные трансферты не предоставляются.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Определении от 02.02.2006 года N 56-О федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.

В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Несмотря на изложенное, суды первой и апелляционной инстанций оставили без проверки и оценки возражения ответчика о том, что в рассматриваемый период времени расходные обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации являются расходными обязательствами этого субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции считает, что выводы судов, содержащиеся в решении, постановлении не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой, апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, что свидетельствует о неправильном применении норм процессуального права, а поэтому в силу п. 3 ч. 1 ст. 287, ч. 1 и 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение от 16 декабря 2009 г. и постановление от 20 мая 2010 г. по делу N А40-62530/09-55-486 подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное; установить, к чьим расходным обязательствам в 2007 годах относилось обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; мотивировать применяемый судом порядок возмещения убытков, возникших у истца в 2007 годах в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых откосится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае неприменения названного порядка, установленного нормативными актами Омской области, - привести мотивы неприменения этого порядка и с учетом установленных обстоятельств принять решение по делу.

Руководствуясь ст.ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановил:

решением от 16 декабря 2009 года Арбитражного суда города Москвы и постановление от 20 мая 2010 года Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-62530/09-55-486 - отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.В. Федосеева

Судьи

Л.А. Мойсеева

А.Л. Новоселов