Пояснительная записка к проекту федерального закона N 455931-5 "О национальной платежной системе" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 455931-5 "О национальной платежной системе"

Досье на проект федерального закона

В условиях модернизации банковского сектора, финансового рынка Российской Федерации и их международного позиционирования с учетом перспективы формирования в России международного финансового центра, необходимости обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг особо важное значение приобретает развитие национальной платежной системы, которое представляется невозможным без современного, комплексного и сбалансированного правового регулирования.

Действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере национальной платежной системы. Предметом правового регулирования главы 46 "Расчеты" Гражданского кодекса Российской Федерации является сфера отношений между банками и клиентами в рамках применяемых форм безналичных расчетов. К отношениям, возникающим при организации и функционировании платежных систем, использовании платежной инфраструктуры, указанные положения применимы в ограниченной степени.

Предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере национальной платежной системы ("О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами"), являются частные вопросы отношений, такие как полномочия Банка России по регулированию расчетов, правовое положение кредитных организаций, платежных агентов, но при этом ни один из действующих законодательных актов не дает представления о структуре национальной платежной системы, ее субъектах (операторах), требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в национальной платежной системе.

Кроме того, для развития национальной платежной системы важное значение имеет правовое обеспечение платежных инноваций, появление которых вызвано технологическим развитием (электронные деньги, интернет-платежи, мобильные платежи), а также общих условий для всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации. В этой связи, необходимы учет технологической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о национальной платежной системы.

Вопросы регулирования платежных систем и наблюдения за ними приобрели для центральных банков существенное значение. Действующее законодательство не определяет платежную систему, не устанавливает требований к ее организации и функционированию, не позволяет выделить значимые платежные системы в соответствии с международными стандартами, не учитывает особенностей регулирования трансграничных платежных систем, а также не предоставляет Банку России полномочия по наблюдению за платежными системами.

Кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют механизмы надзора за деятельностью организаций, являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры (операционными центрами, клиринговыми центрами), которые могут являться кредитными организациями и играют ведущую роль в организации и функционировании платежных систем.

Предметом правового регулирования законопроекта является регулирование деятельности организаций - операторов по переводу денежных средств, включая операторов электронных денег, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, определение требований к организации и функционированию платежных систем, порядка осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

В главе "Общие положения" законопроекта раскрывается предмет регулирования (статья 1), а также вводится глоссарий (статья 3) используемых понятий (оператор по переводу денежных средств, оператор платежной системы, оператор электронных денег, платежный агент, платежная система, платежная инфраструктура, операционный центр, клиринговый центр, расчетный центр, перевод электронных денег, электронные деньги, электронные средства платежа).

В главе второй законопроекта определяются требования к деятельности операторов по переводу денежных средств, включая операторов электронных денег, операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры.

В частности, статья 7 законопроекта устанавливает требования к деятельности оператора платежной системы, включая его обязанности (разработка и принятие правил платежной системы, привлечение операторов услуг платежной инфраструктуры, обеспечение управления рисками, надежности платежной системы), регистрацию в реестре операторов платежных систем, ведущемся Банком России, требования по предоставлению правил платежной системы, информации, касающейся платежной системы, в Банк России.

В законопроекте присутствуют специальные положения, устанавливающие требования к деятельности оператора электронных денег и осуществлению перевода электронных денег (статья 5), а также требования к деятельности оператора по переводу денежных средств при привлечении им платежного агента (субагента) (статья 6).

При установлении требований к деятельности операторов услуг платежной инфраструктуры (операционным центрам, клиринговым центрам, расчетным центрам) законопроект (статьи 9-11) исходит из содержания выполняемых соответствующими операторами функций. В отношении операционных центров, клиринговых центров предусмотрена возможность ограничения размера их ответственности размером неустойки, за исключением случаев умышленного неоказания (ненадлежащего оказания) операционных услуг, клиринговых услуг.

Законопроектом отдельно предусматривается, что клиринговый центр, являющийся кредитной организацией, Внешэкономбанком может становиться в порядке, предусмотренном правилами платежной системы и договорами об оказании клиринговых услуг стороной (центральным клиринговым контрагентом) по денежным обязательствам, возникающим (возникшим) у операторов по переводу денежных средств. В отношении деятельности центральных клиринговых контрагентов устанавливаются дополнительные требования, соответствующие международным стандартам.

Глава третья законопроекта касается организации и функционирования платежной системы, включая общие требования к правилам платежной системы, принципы участия в платежной системе, критерии значимости платежных систем, требования к трансграничным платежным системами (в части их функционирования на территории Российской Федерации), порядок осуществления клиринга и расчета в платежной системе, средства минимизации рисков в платежной системе.

В частности, статьей 15 законопроекта предусматриваются критерии значимости платежной системы (системно значимой или социально значимой), а также предусматривается право Банка России устанавливать к значимым платежным системам дополнительные требования, учитывающие специфику функционирования данных платежных систем.

Для трансграничных платежных систем законопроект (статья 16) в целях распространения законодательства о национальной платежной системе на отношения между участниками платежной системы, находящимися на территории Российской Федерации, обеспечения внутристрановых институциональных и функциональных механизмов управления рисками вводит требования, при соблюдении которых возможно участие в трансграничной платежной системе.

Положения законопроекта, регулирующие порядок осуществления клиринга и расчета в платежной системе (статья 17), учитывают современную практику функционирования платежных систем, в которых расчет может обеспечиваться на валовой, чистой или смешанной (гибридной) основе.

В целях минимизации рисков в платежных системах законопроектом устанавливаются требования о создании системы управления рисками в платежной системе (статья 20) и обеспечении исполнения обязательств участников платежной системы по переводу денежных средств (статья 21), одним из способов которого является гарантийный фонд платежной системы.

Глава четвертая законопроекта касается надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Статьи 22-24 законопроекта посвящены осуществлению надзора и наблюдения в национальной платежной системе Банком России, включая полномочия надзорного органа, перечень применяемых предупредительных и принудительных мер воздействия. Указанная деятельность Банка России предполагает, в частности, полномочия Банка России давать рекомендации операторам по переводу денежных средств, операторам платежных систем, операторам услуг платежной инфраструктуры по вопросам их деятельности, проводить оценку соответствия деятельности соответствующих операторов данным рекомендациям, а также при необходимости предлагать по результатам оценки изменения в деятельность операторов.

В целях обеспечения эффективности надзора и наблюдения в национальной платежной системе предусматриваются положения о взаимодействии Банка России с федеральными органами исполнительной власти, а также с центральными банками, иными органами наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О национальной платежной системе"

Принятие федерального закона "О национальной платежной системе" (далее - законопроект) потребует внесения изменений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации, часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "Об исполнительном производстве", "О защите конкуренции", "О рынке ценных бумаг", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт", "О валютном регулировании и валютном контроле", а также в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей";

Кроме того, принятие законопроекта потребует признания утратившими силу части 15 статьи 155 Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами".

Также для реализации части 1 статьи 19 законопроекта потребуется принятие постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего требования к защите информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Потребуется также принятие ряда нормативных актов Банка России, устанавливающих:

1) порядок и форму уведомления оператором электронных денег Банка России о начале осуществления перевода электронных денег;

требования к правилам осуществления перевода электронных денег;

требования к обеспечению надежности осуществления перевода электронных денег;

лимит остатка электронных денег юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и порядок его определения (для реализации частей 2 - 4, 11 статьи 5 законопроекта);

2) порядок осуществления контроля оператором по переводу денежных средств за соблюдением платежным агентом условий его привлечения, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (для реализации части 9 статьи 6 законопроекта).

3) порядок осуществления Банком России деятельности оператора платежной системы Банка России;

порядок осуществления Банком России деятельности оператора услуг платежной инфраструктуры;

правила платежной системы Банка России;

перечень участников платежной системы Банка России, условий прямого, косвенного и иного участия (для реализации части 4 статьи 7, части 4 статьи 8, части 5 статьи 13, части 5 статьи 14 законопроекта);

4) требования к обеспечению надежности платежных систем (для реализации пункта 4 части 5 статьи 7 законопроекта);

5) порядок направления регистрационного заявления, ведения реестра операторов платежных систем, принятия решения и направления уведомления об исключении организации из реестра операторов платежных систем (для реализации части 20 статьи 7 законопроекта);

6) порядок, объем и форму предоставления оператором платежной системы в Банк России правил платежной системы, перечня операторов услуг платежной инфраструктуры, информации о деятельности оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы (для реализации части 21 статьи 7 законопроекта);

7) порядок согласования правил значимых платежных систем (для реализации части 6 статьи 13 законопроекта);

8) особенности правил платежных систем, в рамках которых осуществляются переводы денежных средств в целях расчета по сделкам с ценными бумагами и (или) сделок, совершенных на организованном рынке (для реализации пункта 7 статьи 13 законопроекта);

9) значения критериев, необходимых для признания платежной системы системно значимой или социально значимой;

порядок признания Банком России платежной системы системно значимой или социально значимой, уведомления об этом оператора платежной системы;

порядок определения требований к значимой платежной системе;

порядок признания Банком России платежной системы утратившей значимость и уведомления об этом оператора платежной системы (для реализации частей 1 - 2, 3, 5, 8 статьи 15 законопроекта);

10) требования к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств и порядка осуществления Банком России контроля за соблюдением установленных требований (для реализации части 3 статьи 19 законопроекта);

11) требования к системе управления рисками в платежной системе (для реализации части 2 статьи 20 законопроекта);

12) порядок осуществления Банком России надзора в национальной платежной системе, в том числе порядок применения предупредительных и принудительных мер (для реализации частей 1 - 3 статьи 23 законопроекта);

13) порядок осуществления Банком России наблюдения в национальной платежной системе (для реализации части 1 статьи 24 законопроекта);

14) порядок получения Банком России от организаций федеральной почтовой связи информации об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств (для реализации части 3 статьи 24 законопроекта).

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О национальной платежной системе"

Реализация федерального закона "О национальной платежной системе" не повлечет изменения финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.