Пояснительная записка к проекту федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Согласно части второй Налогового кодекса Российской Федерации попутный нефтяной газ является минеральным сырьём, предназначенным для дальнейшей переработки. Такой подход прослеживается в частности, в формулировках подпункта 6 пункта 2, пункта 4 статьи 179.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и других её нормах. Определение попутного нефтяного газа дано Национальным стандартом Российской Федерации "Государственная система обеспечения единства измерений. Измерения количества извлекаемой из недр нефти и нефтяного газа. Общие метрологические и технические требования" (пункт 3.7 ГОСТ Р 8.615-2005), согласно которому нефтяной газ (попутный) - смесь углеводородных и неуглеводородных газов и паров, находящихся как в свободном, так и в растворенном состоянии, выделяющихся из сырой нефти в процессе ее добычи.

Так как вышеприведённая формулировка полностью соответствует целям законопроекта и может быть практически без изменений включена в него, то предлагаемым законопроектом вводится вышеуказанное понятие попутного нефтяного газа, а также устанавливается порядок учёта извлечённого, уничтоженного путём сожжения на факельных установках, выброшенного в атмосферный воздух, использованного в качестве топлива, использованного для технологических и иных нужд, переданного для первичной подготовки и (или) для рационального использования попутного нефтяного газа.

В попутном нефтяном газе помимо углеводородной составляющей присутствуют и неорганические химические вещества и их соединения.

В связи с этим законопроектом предлагается установить для пользователя недр обязанность по соблюдению установленного уровня использования 95% от извлечённого попутного нефтяного газа в части его углеводородной составляющей, для чего используется понятие попутного газа как газа горючего природного, получаемого при очистке попутного нефтяного газа от неорганических химических веществ и их соединений.

Попутный газ как один из видов полезных ископаемых поименован в подпункте 3 пункта 2 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации. Попутный газ признается таковым при одновременном соблюдении следующих условий:

1) газ является горючим природным газом (растворенный газ или смесь растворенного газа и газа из газовой шапки);

2) газ добывается из любых видов месторождений углеводородного сырья;

3) газ добывается через нефтяные скважины.

Попутный газ как один из видов добытых полезных ископаемых должен отвечать критериям полезного ископаемого, приведенным в пункте 1 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации: он не только содержится в минеральном сырье, извлеченном из недр, но и является продукцией горнодобывающей промышленности и разработки карьеров и соответствует стандарту.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (ОКДП) попутный газ учитывается в составе видов продукции горнодобывающей промышленности и разработки карьеров по коду 1112832 "газ горючий природный (газ естественный) нефтяных месторождений (попутный газ)". На попутный газ распространяется действие ГОСТ 5542-87 "Газы горючие природные для промышленного и коммунально-бытового назначения. Технические условия".

Пользователь недр или контролирующие или надзорные органы на основании паспорта попутного газа и показаний систем учёта могут исчислить объём попутного газа, который мог быть получен или мог бы быть получен из извлечённого объёма попутного нефтяного газа с целью подтверждения достижения или недостижения установленного уровня использования попутного нефтяного газа.

Вместе с тем для пользователя недр, не имеющего возможности в силу экономических причин использовать попутный нефтяной газ на установленном законопроектом уровне, устанавливается возможность определить иной уровень использования попутного нефтяного газа на стадии утверждения технического проекта на каждом этапе разработки и эксплуатации соответствующего месторождения.

В случае чрезвычайных и непредвиденных обстоятельств (аварии, стихийные бедствия и т.д.) устанавливается порядок получения разрешения на сжигание попутного нефтяного газа сверх установленного целевого показателя.

Вводится обязанность для пользователя недр выполнить проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию системы учёта попутного нефтяного газа с обеспечением ее бесперебойной и точной работой.

Законопроектом определяются принципы законодательного регулирования выброса попутного нефтяного газа в атмосферу, его сжигания на факельных установках, использования в качестве топлива, для технических и иных нужд. Вводятся нормы, ограничивающие выброс попутного нефтяного газа в атмосферный воздух за исключением случаев неизбежной технологической необходимости и устанавливающие основания и порядок осуществления технологически неизбежных выбросов попутного нефтяного газа в атмосферный воздух. Законопроектом устанавливается обязанность пользователя недр не только компенсировать экологический вред, но и внести в федеральный бюджет специальную плату за уничтожение попутного нефтяного газа путем сожжения на факельных установках сверх целевого показателя сжигания попутного нефтяного газа и любой его выброс в атмосферный воздух.

Поскольку целью законопроекта является максимальное использование углеводородной составляющей попутного нефтяного газа, плата берётся за уничтожаемый объём попутного газа, который мог бы быть получен из уничтоженного путём сожжения или выброса в воздух попутного нефтяного газа.

Для соблюдения норм экологической безопасности устанавливается целевой показатель сжигания попутного нефтяного газа - не более 5%, определяется круг требований к факельным установкам в части экологической безопасности, на уполномоченный орган государственной власти возлагается обязанность по ведению реестра факельных установок.

Кроме того, законопроектом в отношении факельных установок предлагается устанавливать требования не только в области промышленной, но и экологической безопасности, что должно привести к сокращению выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и загрязнению почвы.

С целью стимулирования рационального использования попутного нефтяного газа для пользователей недр органами государственной власти будут устанавливаться такие меры поддержки, как налоговое, таможенное, тарифное и иное стимулирование.

Законопроектом предусматривается разработка и создание Государственной программы стимулирования рационального использования попутного нефтяного газа, которая должна предусматривать мероприятия по стимулированию транспортировки попутного газа с мест добычи до мест его рационального использования, создания объектов инфраструктуры по транспортировке лёгких углеводородных фракций, разработке и внедрению инновационных технологий в области использования попутного нефтяного газа, поддержке мероприятий по обеспечению экологической безопасности при использовании попутного нефтяного газа, меры поддержки и стимулирования малых и средних предприятий.

Предлагаются изменения в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе" и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации с целью установления мер стимулирования для организаций, осуществляющих рациональное использование попутного нефтяного газа.

Особое внимание обращено на поощрение инвестиций, направляемых на создание объектов рационального использования попутного нефтяного газа.

Для реализации проектов рационального использования нефтяного попутного газа необходимы капитальные вложения в новые производственные объекты, в реконструкцию и модернизацию действующих предприятий нефтехимической и газопрерабатывающей отрасли. Устанавливая ограничение на сжигание попутного нефтяного газа, государство создает негативные стимулы для осуществления инвестиций в эти отрасли, поэтому должны быть созданы благоприятные налоговые условия для быстрого, экстенсивного расширения производственной базы переработки попутного нефтяного газа.

В целях стимулирования инвестиций в создание и модернизацию предприятий по переработке попутного нефтяного газа законопроектом предусмотрены льготы по налогу на прибыль организаций, которые позволяют налогоплательщику, осуществляющему инвестиции в форме капитальных вложений в соответствующие производственные объекты, уменьшать свои обязательства по уплате налога на прибыль (сумму налога) на сумму произведенных инвестиционных затрат в размере 20 процентов от общей стоимости таких затрат в налоговом периоде, но не более чем на 50 процентов от исчисленной по итогам налогового периода суммы налога (инвестиционная налоговая скидка). Не принятый к вычету остаток суммы затрат, которую можно вычесть в текущем году, переносится на следующий год.

Налоговая скидка как метод стимулирования инвестиций применялся в США в период энергетического кризиса 70-х годов прошлого века в целях поощрения капитальных вложений в альтернативные источники электроэнергии и в оборудование, снижающее загрязнение окружающей природной среды. В Канаде налоговые скидки в размере 20 процентов от суммы инвестиционных затрат применялись при инвестировании в производственные и инфраструктурные объекты, располагаемые на территориях со сложными природно-климатическими условиями, в Австралии аналогичные налоговые скидки составляют 50 процентов от суммы инвестиций. Существенную роль налоговые скидки сыграли в стимулировании проектов модернизации базовых отраслей в промышленно развитых странах и диверсификации производственной сферы на основе инноваций.

Преимущество данного метода стимулирования заключается в поощрении конкретных инвестиционных проектов, а не в стимулировании потенциальных инвестиций, а также в создании условий для реинвестирования прибыли, то есть использования нераспределенной прибыли в качестве источника финансирования инвестиций и соответствующего уменьшения доли заемных средств при реализации инвестиционных проектов в сфере рационального использования нефтяного попутного газа.

Для ускорения окупаемости указанных проектов предлагается налогоплательщикам - пользователям объектов капитальных вложений, предназначенных для переработки попутного нефтяного газа, предоставить право применять повышающий коэффициент амортизации равный 3.

Законопроектом также вносятся изменения в Федеральные законы "О газоснабжении в Российской Федерации" и "Об охране окружающей среды", направленные на приведение определения понятия "попутный нефтяной газ" в соответствие с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, которые, в связи с принятием Федерального закона "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", подлежат признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия законодательных актов федерального законодательства.

В то же время в целях реализации положений Федерального закона "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случае его принятия должен быть разработан ряд актов Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, а также субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Экономический ущерб от сжигания и нерационального использования попутного нефтяного газа (далее также - ПНГ) в России точно определить не представляется возможным. Это связано с полным отсутствием систем учета добываемого ПНГ, а также общепризнанных методик определения такого ущерба. Однако, независимо от различий в подходах к исчислению финансовых потерь от сжигания ПНГ и полученных вследствие этого результатов, существование в России проблемы утилизации ПНГ признается как независимыми экспертами, так и официальными представителями государственной власти Российской Федерации.

Согласно выводам Российского отделения Фонда дикой природы (далее - WWF), которые приводятся в ежегодном обзоре "Проблемы и перспективы использования нефтяного попутного газа в России" за 2010 год, наиболее реалистичными сведениями об объемах сжигаемого ПНГ в России представляются данные, приведенные в послании В.В. Путина к Федеральному Собранию 26 апреля 2007 года, согласно которым в России ежегодно сжигается около 20 млрд. м3 попутного нефтяного газа. Потенциальная стоимость 1 млрд. м3 ПНГ, по оценкам Всемирного банка, составляет около 3,4 млрд. долл. США. Таким образом, в России ежегодно уничтожается нефтяных газов на сумму около 70 млрд. долл. США.

По расчетам Минприроды России, результаты которых приведены в аналогичном обзоре WWF и Института мировой экономики и международных отношений РАН (далее - ИМЭМО РАН) за 2009 год, из-за сжигания попутного нефтяного газа Россия ежегодно теряет около 139,2 млрд. рублей, если оценивать суммарную рыночную стоимость жидких углеводородов, пропана, бутана, сухого отбензиненного газа, производимых при переработке попутного нефтяного газа. При том, что эффект от переработки ПНГ мог бы составить 362 млрд. рублей в год. Минэнерго России приводит цифру финансовых потерь от нерационального использования нефтяных газов в 13 млрд. долл. США. В одном только Ханты-Мансийском автономном округе, в котором извлекается более половины всей добываемой в России нефти, ежегодно сжигается в факельных установках до 7,6 млрд. куб. метров ПНГ, что с финансовой точки зрения сопоставимо с уничтожением 6,5 млн. тонн нефти (данные из ежегодного обзора ИМЭМО РАН и WWF "Проблемы и перспективы использования нефтяного попутного газа в России" за 2009 год).

Согласно международным обязательствам Российской Федерации, которые она приняла на себя в соответствии с Федеральным законом от 4 ноября 2004 года N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата", до 2012 года объем выбросов парниковых газов в России должен сохраняться на уровне 1990 года. В дальнейшем эти требования будут повышаться.

По данным Минприроды России, которые приведены в указанном выше обзоре ИМЭМО РАН и WWF за 2009 год, в России ежегодно добывается 55 млрд. м3 ПНГ и только 26 % от всего объема добычи ПНГ направляется на переработку, при этом 47 % идет на нужды промыслов либо списывается на технологические потери, а 27 % сжигается в факельных установках. Таким образом, в 2008 году общий объем утилизации ПНГ составлял 73 процента и большая его часть использовалась на нужды нефтепромыслов.

Ужесточение лицензионных требований к нефтедобывающим компаниям, обязывающих их осуществлять утилизацию ПНГ, и установление предельного показателя объема сжигаемого ПНГ (не более 5 процентов от объемов его добычи) в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 года N 7 "О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках" привели к некоторому снижению объемов сжигания ПНГ и положили начало изучению проблем рационального использования ПНГ и разработке проектов по его утилизации. По данным, представленным Минэнерго России в Российской Федерации все крупные вертикально интегрированные нефтегазодобывающие компании утвердили целевые программы по повышению уровня рационального использования попутного нефтяного газа до 95 процентов к 2012 году.

В связи с этим необходимо отметить, что, в соответствии с законодательством Российской Федерации, извлечение ПНГ является неотъемлемой частью процесса добычи нефти и такой газ не признается самостоятельным товарным продуктом. Соответственно все расходы, связанные со сбором, транспортировкой и использованием ПНГ, включаются в себестоимость нефти, что оказывает влияние на уровень доходов от налога на прибыль организаций, большая часть поступлений от которого зачисляется нефтедобывающими компаниями в региональные бюджеты.

Минэнерго России в обзоре "Попутный нефтяной газ. Проблемы. Пути решения." также обращает внимание на то, что, сжигая ПНГ, добыча которого является неотъемлемой составляющей при добыче нефти, государство расходует ценный невосполняемый природный ресурс - природный газ, который имеет сходные с ПНГ направления полезного использования. При этом, по оценкам Министерства, бюджетная эффективность сухого отбензиненного газа (СОГ), получаемого из попутного нефтяного газа (с учетом добычи нефти), более чем в 10 раз выше чем бюджетная эффективность природного газа.

Приведенная выше структура использования ПНГ в Российской Федерации свидетельствует о несовершенстве правовой базы, регулирующей вопросы утилизации ПНГ, поскольку такое регулирование пока не содержит достаточных стимулов для создания производственной и газотранспортной инфраструктуры для максимально экономически эффективного полезного использования попутного нефтяного газа. Как отмечает Счетная плата Российской Федерации в своей аналитической записке, подготовленной по итогам экспертно-аналитического мероприятия по оценке величины экономического и экологического ущерба от сжигания попутного нефтяного газа, "для вовлечения в хозяйственный оборот попутного нефтяного газа и повышения уровня его утилизации требуются согласованные усилия нефтегазоперерабатывающих предприятий и нефтедобывающих компаний по вводу необходимого количества объектов промыслового сбора, подготовки и транспорта нефтяного газа, реконструкции и сооружению новых газоперерабатывающих производств с соответствующей инфраструктурой. Реализация таких программ потребует значительных инвестиций как со стороны производителей, так и со стороны потребителей ПНГ, и существенных мер государственной поддержки".

Использование ПНГ возможно по следующим направлениям:

- переработка на газоперерабатывающих предприятиях с целью производства сухого отбензиненного газа (СОГ), широкой фракции легких углеводородов (ШФЛУ), сжиженных углеводородных газов (СУГ) и стабильного газового конденсата (СГБ) - все указанные товарные продукты могут иметь устойчивый спрос на внутреннем и внешних рынках;

- подготовка и реализация товарного газа потребителям для бытовых нужд;

- использование в качестве сырья для производства моторного топлива, в том числе, газового моторного топлива;

- выработка тепловой и электрической энергии для снабжения бытовых и промышленных объектов в местах нефтедобычи, а также производство тепло- и электроэнергии с целью ее реализации при наличии значительных и устойчивых объемов добычи попутного нефтяного газа и расположенных в местах его добычи крупных электростанций;

- использование газа для собственных технологических нужд недропользователей (для печей подогрева нефти, закачки в пласт для повышения нефтеотдачи).

Однако развитие рынка продуктов переработки попутного нефтяного газа в России сопровождается целым рядом инфраструктурных, технологических и экономических ограничений.

Попутный нефтяной газ представляет собою сложную смесь органических и неорганических веществ переменного состава, включающего химически активные вещества и механические примеси. Это предопределяет его высокие коррозийные свойства и нестабильность состава, что требует дополнительных затрат на его очистку, транспортировку и переработку с получением стабильных товарных продуктов.

Кроме этого, нерациональное использование ПНГ обусловлено следующими причинами, имеющими во многом объективный характер:

на многих месторождениях отсутствуют объекты инфраструктуры для сбора, подготовки и транспортировки ПНГ;

наличие в ПНГ значительных объемов жидких углеводородов и твердых примесей, что требует повышенных затрат на подготовку СОГ для его подачи в систему магистральных газопроводов;

удаленность потенциальных рынков сбыта продуктов переработки ПНГ от мест нефтедобычи;

значительная продолжительность проектирования и строительства объектов утилизации ПНГ (3-4 года для газоперерабатывающих производств) и газопроводов;

отсутствие в Российской Федерации технологий, позволяющих использовать газы, получаемые при сепарации нефти, обогащенные тяжелыми углеводородами, которые невозможно перекачивать по трубопроводам;

несовершенство применяемых методик и техники измерения, учета и оценки объемов ПНГ, на основе данных которых можно разрабатывать и реализовывать эффективные проекты использования ПНГ.

Среди правовых проблем следует назвать ограниченность в институциональных решениях реализации инвестиционных проектов по утилизации ПНГ, поскольку финансовые ресурсы, направляемые на эти цели, освобождаются от налогообложения только в случае реализации проекта внутри организации, что препятствует созданию новых совместных предприятий организаций нефтедобычи и производителей нефтехимической продукции и различных видов энергии. Отсутствуют также налоговые механизмы, ускоряющие процесс окупаемости вновь вводимых в эксплуатацию производственных объектов, предназначенных для переработки попутного нефтяного газа. Законопроектом предусматривается освобождение доходов совместных предприятий по переработке ПНГ в виде инвестиций в объекты капитальных вложений от налогообложения и ускоренная амортизация вновь созданных (модернизированных, реконструированных, достроенных) основных средств, используемых для утилизации попутного нефтяного газа, что в значительной мере снимает эти ограничения.

По данным Минэнерго России для строительства завода по производству синтетического дизельного топлива мощностью 34 тысячи баррелей в сутки требуется не менее 0,85 млрд. долл. США, а чтобы построить завод по производству сжиженных газов мощностью 10,7 млрд. м3 в год необходимо 12,8 млрд. долл. США. Для выхода окупаемости затрат на строительство завода цена реализации одной тысячи м3 газа должна быть не менее 1800 рублей (для сравнения, стоимость тысячи м3 природного газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа составляло на дату произведенных Министерством расчетов 1496 рублей).

Между тем, Счетной палатой Российской Федерации в рамках проведенного ею исследования было отмечено, что высокая степень использования ПНГ в зарубежных странах объясняется наличием мощной газоперерабатывающей промышленности. Большинство крупных нефтегазовых компаний при падении цен на нефть и газ увеличивают затраты на производство нефтепродуктов повышенного качества и компенсируют как уменьшение своих доходов, так и налоговых поступлений.

Законопроект предусматривает создание экономических условий, позволяющих ускорить процесс расширения производственной базы, прежде всего, рынка продуктов глубокой переработки ПНГ. Правительству Российской Федерации предлагается в рамках федеральной государственной программы содействия расширению производства продуктов переработки ПНГ разработать и утвердить систему финансовых мер государственной поддержки инвесторов и направлений осуществления бюджетных инвестиций исходя из критериев, установленных проектируемым законом. Особенно существенными такие меры могут быть для недропользователей, осуществляющих разработку месторождений с невысоким уровнем добычи, а также месторождений, удаленных от мест переработки попутного нефтяного газа.

Оказание недропользователю финансовой государственной поддержки, стимулирующей утилизацию ПНГ, является распространенной практикой государственного регулирования процессов утилизации ПНГ в государствах, участвующих в разработке месторождений нефти (США, Норвегия, Германия, Франция, ЮАР, Австралия, Индия, Кувейт и другие). Законодательством этих стран предусматривается, что в случаях, когда по оценкам недропользователя добыча ПНГ нерентабельна, он обязан безвозмездно передать этот газ государству, которое берет на себя все затраты и риски, связанные с его утилизацией (информация Минэнерго России).

С учетом указанных выше объемов экономических потерь от сжигания ПНГ, независимо от различий в оценке этих потерь, бюджеты Российской Федерации недополучают значительные суммы налоговых доходов, которые при системном стимулировании развития рынка продуктов переработки ПНГ могли бы существенно возрасти. В частности, только доходы от налога на добавленную стоимость могли бы составить не менее 2,68 млрд. рублей ежегодно, если исходить из оценки экономических потерь Минприроды России.

Доходы от предусмотренной законопроектом платы за неиспользование ПНГ предлагается в полном объеме направлять в бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, региональные бюджеты получат доходы, которые частично компенсируют снижение поступлений от налога на прибыль организаций вследствие использования инвесторами проектируемых льгот по этому налогу.

Как уже отмечалось, крупные нефтяные компании уже выделяют средства на реализацию программ использования ПНГ. При этом, расходы на такие инвестиции будут относитья на расходы при исчислении налога на прибыль организаций и соответственно уменьшать доходную базу формирования бюджетов субъектов Российской Федерации. Бюджетные потери от реализации этих программ не столь значительны, но и их бюджетная эффективность с учетом предусмотренных этими программами направлений использования ПНГ представляется недостаточно высокой.

Предусмотренные законопроектом меры стимулирования направлены прежде всего на развитие сферы глубокой переработки попутного нефтяного газа, что позволит со временем не только компенсировать временное сокращение поступлений налоговых доходов в региональные бюджеты, но и существенно увеличить уровень таких поступлений.