Несовершенство законодательства о регистрации военнослужащих по адресам военных организаций как предпосылка коррупционных отношений (Е.А. Глухов, "Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.)

Несовершенство законодательства о регистрации военнослужащих по адресам военных организаций как предпосылка коррупционных отношений

"Чудное государство Русское! Народ предоставил полное право своим царям издавать законы; но чиновничья раса присоединила условие - исполнять их или не исполнять, смотря по обстоятельствам, что и делается в России"*(1).

Так и хочется повторить эту фразу, сказанную более века назад моим земляком генерал-майором Докудовским Василием Романовичем относительно некоторых российских законов и порядка их исполнения российскими чиновниками.

В настоящей статье пойдет речь об исполнении лишь одной нормы права - п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее также - Закон о статусе) о возможности регистрации отдельных категорий граждан по месту жительства по адресам воинских частей. Рассмотрим некоторые проблемы применения указанной нормы Закона и их влияние на коррупционную составляющую в отношениях военнослужащий - командир воинской части.

В соответствии с указанной правовой нормой военнослужащие-граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Эта, на первый взгляд, простая формулировка Закона вызвала множество судебных споров и дискуссий на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах". Авторы единодушно пришли к мнению о том, что в настоящее время нет единообразного понимания критериев, при которых военнослужащие и члены их семей могут быть зарегистрированы по месту жительства по адресам воинских частей; в ряде публикаций были выявлены и пробелы законодательства в данном вопросе*(2).

К основным дефектам указанной правовой нормы можно отнести следующие.

Во-первых, в данной норме неточно указаны категории граждан, имеющих право на регистрацию по месту жительства по адресам военных организаций. К примеру, дискуссионным остается отнесение к членам семьи военнослужащего*(3) его внуков, бабушек и дедушек, иных совместно проживающих с военнослужащим родственников, если они не признаны в установленном порядке иждивенцами военнослужащего. Все вышеперечисленные лица не относятся к членам семьи военнослужащего согласно п. 5 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Однако Верховный Суд Российской Федерации в свое время признал правоту суда первой инстанции, вынесшего решение в пользу несовершеннолетней внучки бывшей военнослужащей о наличии у нее права на регистрацию при военном училище*(4), тем самым признав законным расширение перечня членов семей военнослужащих, имеющих право на регистрацию по адресу военных организаций, по сравнению с указанным в Федеральном законе "О статусе военнослужащих".

Также неоднозначно можно трактовать указанную норму Закона относительно возможной регистрации по адресам воинских частей членов семьи военнослужащего, если они являются иностранными гражданами. С одной стороны, в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" не идет речь только о членах семьи военнослужащего, являющихся гражданами Российской Федерации. С другой стороны, в соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, обязаны регистрироваться по адресам занимаемых жилых помещений, а не по адресам воинских частей.

Во-вторых, имеется неопределенность в вопросе определения места службы, куда необходимо прибыть для получения возможности зарегистрироваться по месту жительства по адресу воинской части.

Существуют, по крайней мере, два толкования места службы: это либо конкретная военная организация (войсковая часть, учреждение, его территориальное подразделение), либо конкретный населенный пункт со своими административными границами, определенными на карте и в нормативных правовых актах.

По мнению автора, в данном случае под местом службы следует понимать именно населенный пункт, и именно смена населенного пункта членами семьи военнослужащего дает им право требовать своей регистрации в новом населенном пункте. Имеется здесь и исключение: в случае перевода военнослужащего из одной воинской части в другую в пределах одного населенного пункта он и члены его семьи также вправе рассчитывать на регистрацию по адресу новой воинской части в случае, если по предыдущему месту военной службы они были зарегистрированы по адресу воинской части. Хотя это мнение не является бесспорным, что подтверждается, в частности, решением Рязанского гарнизонного военного суда от 15 июля 2006 г. по заявлению Ф.

В-третьих, недостаточно четко в Законе определено такое обязательное условие для регистрации, как обязательность прибытия (переезда) самого военнослужащего к новому месту военной службы.

Как указывает Д.Е. Зайков, из буквального толкования абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" следует, что фраза "прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан" как условие наличия права на регистрацию относится исключительно к членам семей военнослужащих, но не к самим военнослужащим*(5).

Тем не менее, судебная практика не всегда именно таким образом толкует рассматриваемое положение. В соответствии с мнением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, выраженным в Обзоре судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2000 г., обязательным условием для регистрации военнослужащих по адресам воинских частей является их прибытие на новое место военной службы.

Здесь же может возникнуть вопрос относительно регистрации военнослужащего по адресу воинской части в случае, если он не переводился к новому месту военной службы, а вместе со своей воинской частью прибыл для прохождения службы в другой населенный пункт. Сама военная организация, где служит военнослужащий, при этом не изменилась, а место ее дислокации поменялось.

По нашему мнению, в данном случае регистрация прибывшего военнослужащего и его семьи в новом населенном пункте необходима и законна. Ведь законодательство о регистрационном учете требует совершения указанных действий в семидневный срок со дня прибытия на новое место жительства (ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-I), но в этот срок военнослужащий объективно не сможет получить жилое помещение (только на сбор документов, представление их в жилищную комиссию и рассмотрение ею документов затрачивается больше времени). Поэтому военнослужащий, как и любой другой гражданин России, обязан известить органы власти о своем местонахождении, т.е. зарегистрироваться по месту жительства в новом населенном пункте, в том числе и по новому адресу своей же воинской части.

Таким образом, с точки зрения автора, кроме указанных дефектов правовой нормы, изложенной в абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в данном вопросе можно выявить еще и ряд пробелов правового регулирования.

Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие правовой нормы и механизма, предусматривающих снятие с регистрационного учета по месту жительства по адресам военных организаций лиц, утративших статус, позволявший им ранее требовать такой регистрации.

По смыслу Федерального закона "О статусе военнослужащих" в системной связи с нормами Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" исключительное право состоять на регистрационном учете по месту жительства по адресу воинской части предусмотрено законодателем в целях обеспечения необходимых условий для реализации прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом только военнослужащими и членами их семей. Очевидно, что появление такой законодательной нормы должно быть объяснено не всегда своевременно выполняемой обязанностью государства по обеспечению перечисленных категорий граждан жилым помещением.

Таким образом, утрата права на получение жилья от Министерства обороны Российской Федерации (в том числе в случае увольнения с военной службы военнослужащего, расторжения брака и т.п.) должна влечь прекращение предоставленного Федеральным законом "О статусе военнослужащих" права гражданина на регистрацию по адресу воинской части. Иначе просто теряется смысл регистрационного учета, искажается учет населения, что не позволяет регулировать миграцию внутри страны и знать истинное положение дел о количестве проживающих в населенном пункте граждан.

Еще одним пробелом, по мнению автора, является вопрос о наличии исключений из правила об обязательном прибытии члена семьи военнослужащего к его новому месту военной службы для получения регистрации по месту жительства при воинской части.

Из буквального толкования Закона следует, что прибытие близкого родственника к новому месту военной службы военнослужащего является обязательным условием для его регистрации по адресу воинской части, т.е., необходим переезд из одного населенного пункта в другой. Именно об этом свидетельствует фраза Закона: "прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан". Однако если родители зарегистрированы при воинской части, то и их дети, даже если они ниоткуда и не прибывали, а родились в данном населенном пункте, также регистрируются по адресу воинской части. Хотя в данном случае одно из обязательных условий Закона для регистрации (перемещение, прибытие) не выполнено. Между тем только указанная категория граждан имеет право на регистрацию не в жилом помещении, а по адресам военных организаций (довольно часто - юридических лиц).

Еще более сложной становится ситуация, когда один из родителей новорожденного зарегистрирован по адресу воинской части, а второй - в том же населенном пункте в жилом помещении. Обычно родители решают зарегистрировать такого малыша по адресу воинской части при наличии реальной возможности зарегистрировать его в жилом помещении. Как свидетельствует личный опыт автора, командование, как правило, удовлетворяет такую просьбу, так как местом жительства ребенка признается место жительства одного из родителей (ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Очередной пробел связан с тем, что в п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не определен срок, в течение которого военнослужащий и члены его семьи должны быть зарегистрированы по адресу воинской части. Это влечет за собой как минимум два негативных для военнослужащего последствия: во-первых, неуказание такого срока дает основания командованию длительное время не принимать решения по рапорту военнослужащего с ходатайством о такой регистрации; во-вторых, отсутствие законодательно установленного срока дает возможность и военнослужащему злоупотребить своим правом. Так, после прибытия к новому месту службы некоторые военнослужащие сначала регистрируются у своих родственников, а уже потом, при наличии регистрации в данном населенном пункте, требуют зарегистрировать их по адресу воинской части.

Не в полной мере урегулирован также вопрос о возможности регистрации по адресам военных вузов курсантов.

Норма абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" допускает регистрацию военнослужащих по адресам воинских частей лишь по месту жительства. При этом, для курсантов обычно не выполняется одно из условий указанной нормы Закона - прибытие их к новому месту военной службы в военное учебное заведение. Как правило, военный вуз является первым местом военной службы военнослужащего-курсанта, в него он прибывает, не обладая статусом военнослужащего. В то же время, согласно п. 13 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации*(6) (далее - Регламент) в случае призыва гражданина (в том числе и курсанта) на военную службу он подлежит снятию с регистрационного учета по своему прежнему месту жительства даже без своего личного участия.

Таким образом, на время обучения в военном учебном заведении многие курсанты де-юре являются лицами без определенного места жительства, что не позволяет им в полной мере пользоваться своими гражданскими правами.

Пробелом в правовом регулировании вопросов регистрации граждан по адресам воинских частей является также то, что нормативно не определено должностное лицо, на которого возложено исполнение данной обязанности.

По общему правилу праву человека должна корреспондировать обязанность органа или должностного лица реализовать данное право. В рассматриваемом же нами случае отсутствует тот орган или должностное лицо, в чьи обязанности входит производство действий для оформления указанной регистрации.

Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" от 17 июля 1995 г. N 713. В указанном Перечне нет должностей ни командиров воинских частей, ни начальников военных учреждений и гарнизонов*(7). Не установлены такие обязанности (по обращению в органы ФМС России для оформления регистрации подчиненных по адресам воинских частей) названных воинских должностных лиц и в общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации. Соответственно производить указанные действия по оформлению регистрации подчиненных за пределами своей компетенции должностные лица и не обязаны.

Быть может, военнослужащему для оформления регистрации по адресу воинской части следует обращаться непосредственно в территориальные органы ФМС России? Для получения ответа на данный вопрос обратимся к Регламенту. Согласно п. 9 Регламента гражданин, изменивший место жительства (в том числе военнослужащий, прибывший к новому месту военной службы), должен для оформления регистрации обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, а при их отсутствии - к собственнику жилого помещения. А уже все заполненные документы должностные лица, ответственные за регистрацию, обязаны представить в орган регистрационного учета (п. 57 Регламента). В соответствии с п. 17 Регламента для регистрации по месту жительства гражданин представляет, кроме прочего, документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение.

Никаких исключений из установленного порядка Регламент не предусматривает. Но на практике данные требования заведомо невыполнимы.

Во-первых, как было указано выше, только руководителей квартирных органов Вооруженных Сил Российской Федерации можно отнести к должностным лицам, ответственным за регистрацию, ввиду наличия только у них обязанностей по обеспечению сохранности находящегося у указанных органов на праве оперативного управления жилищного фонда. Однако и они не отслеживают переводы военнослужащих к новому месту службы, не проверяют прибытие членов их семей и отсутствие у них жилых помещений в том населенном пункте, где служит военнослужащий.

Во-вторых, смысл регистрационного учета по месту жительства по адресам военных организаций как раз и состоит в обеспечении необходимых условий для реализации военнослужащими и членами их семей своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими лицами лишь в период необеспечения их жилыми помещениями по новому месту военной службы, т.е. до момента предоставления жилья. При этом указанные категории граждан физически не смогут представить в орган регистрационного учета документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, так как оно им и не предоставлено.

И наконец, в-третьих, из п. 57 Регламента следует, что не сам гражданин, а должностные лица, ответственные за регистрацию, лично взаимодействуют с должностными лицами ФМС России по вопросам оформления регистрации по месту жительства.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что регистрация военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций осуществляется не в соответствии с Регламентом, а скорее вопреки его требованиям.

Кроме того, ни в одном нормативном акте не указаны те воинские должностные лица, которые обязаны заниматься вопросами регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей. В штатах воинских частей, соединений, объединений отсутствуют должности паспортистов. Как правило, обязанности по оформлению документов для оформления регистрации по адресам воинских частей возлагаются на должностное лицо нештатно, т.е. сверх функций, определенных в трудовом договоре или Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (ином нормативном правовом акте), и без оплаты указанного труда.

Обычно командиры воинских частей сами подписывают ходатайства вместе с другими документами в адрес должностных лиц ФМС России с просьбой зарегистрировать семью подчиненного по адресу воинской части. Однако ничто не запрещает им и не делать этого.

Отсутствие обязанности воинских должностных лиц по оформлению регистрационного учета означает и невозможность привлечения их к юридической ответственности за невыполнение этой неустановленной функции. Ведь незаконными являются действия, противоречащие закону или иному подзаконному акту*(8); здесь же этого противоречия не установлено.

Таким образом, формально командир воинской части, отказывая военнослужащему в производстве действий по регистрации его по адресу воинской части, ничего не нарушает. И наоборот, так как органы ФМС России не проверяют полученную от командования информацию о необходимости регистрации гражданина по адресу воинской части, то командир воинской части имеет возможность зарегистрировать при своей воинской части лиц, не обладающих таким правом и даже не имеющих никакого отношения к Вооруженным Силам Российской Федерации. Нет по вопросам регистрации в Минобороны России и какой-либо статистической отчетности. Создается впечатление, что эта информация и ее объективность органам государственной власти не нужна. Тогда необходимо либо действительно отменить регистрацию по месту жительства для военнослужащих и членов их семей, либо признать, что регистрация указанной категории граждан во многом не урегулирована.

Довольно часто в практической деятельности встречаются и нарушения правоприменения п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

В ряде случаев руководство военных образовательных учреждений Минобороны России отказывает в оформлении документов для регистрации по месту жительства по адресам военно-учебных заведений военнослужащих-обучаемых и членов их семей. Такой отказ командование мотивирует статусом обучаемых, которые относятся к переменному составу вуза (иного учебного заведения). По логике командования, так как время обучения докторантов, адъюнктов, слушателей и курсантов в учебных заведениях ограничено строго определенным сроком, на время обучения в указанных организациях обучаемым положено максимум лишь служебное жилье*(9), поэтому и регистрация по месту жительства при военных учебных заведениях обучаемым и членам их семей также не полагается.

По мнению автора, такая позиция является неверной, так как Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (п. 3 ст. 15) не разделяет военнослужащих на такие категории, как постоянный состав и переменный состав. Вне зависимости от занимаемой должности военнослужащие при выполнении определенных в законе условий имеют право на регистрацию по адресу воинской части по месту жительства, в том числе и по адресу военно-учебного заведения.

Однако иногда выполнить требование законодательства о регистрационном учете военнослужащих по адресам военных организаций препятствуют нормы регионального законодательства Российской Федерации. Так, например, согласно Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве*(10) регистрация военнослужащих, назначенных для прохождения военной службы в г. Москву, а также членов их семей может оформляться по адресу дислокации воинской части по месту пребывания. Про возможность такой регистрации по месту жительства с производством отметки в паспорте указанные Правила умалчивают.

Кроме того, неопределенность в решении рассматриваемого вопроса возникает и в связи с распоряжением мэра Москвы "Об упорядочении вопросов регистрации граждан, обучающихся в учебных заведениях г. Москвы" от 17 декабря 1999 г. N 1458-РМ, которым предписано регистрацию лиц, обучаемых (учащихся, студентов, аспирантов, слушателей, ординаторов, докторантов) в учебных заведениях г. Москвы, и членов их семей производить также по месту пребывания.

Таким образом, существует коллизия правовых норм о порядке регистрации прибывших в г. Москву слушателей, адъюнктов и докторантов вузов Минобороны России в части определения вида такой регистрации: по месту жительства либо по месту пребывания.

В целях разрешения данного противоречия автором настоящей статьи был направлен запрос в ФМС России с просьбой разъяснить позицию регистрирующего органа о законности такой регистрации.

Первый ответ был получен из Управления ФМС России по г. Москве, в котором было указано, что "вопрос регистрации по месту жительства по юридическому адресу вуза Минобороны России будет решен положительно при представлении в органы регистрационного учета должностными лицами, ответственными за регистрацию, документов, являющихся основанием для вселения"*(11). Фактически, переводя с чиновничьего языка на русский, должностное лицо Управления ФМС России по г. Москве в ответе сообщало, что регистрация военнослужащего по месту жительства в г. Москве возможна только в жилом помещении, а не по адресу воинской части.

На повторное обращение автора из ФМС России поступил ответ, согласно которому автору рекомендовано обратиться "к должностному лицу, ответственному за регистрацию, уполномоченному командованием на решение вопросов предоставления служебных жилых помещений, с заявлением о регистрации..."*(12). Данный ответ, несмотря на почти десятилетний юридический опыт автора, расшифровать не удалось: то ли ответ означает принципиальное согласие регистрировать военнослужащих по адресам военных организаций, то ли это возможно только после предоставления служебного жилого помещения.

Однако если обратиться к первоисточникам, то можно заметить, что согласно Федеральному закону "О статусе военнослужащих" регистрация военнослужащих по адресам воинских частей производится до предоставления им жилья, т.е. вне зависимости от обращения к лицам, уполномоченным распределять жилье. Причем такая регистрация осуществляется только по месту жительства. Но, видимо, у чиновников ФМС России рука не поднимается воспроизвести данное положение Закона в ответе однозначно.

Изучая данный вопрос, автор нашел весьма любопытный документ - Доклад уполномоченного по правам человека за 2006 год, где было отмечено следующее:

"В отчетном году в результате одной из проверок было установлено, что в ряде районов Московской области вопреки положениям Конституции Российской Федерации и требованиям федерального законодательства сложилась практика необоснованного отказа военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также офицерам, проходящим военную службу по призыву, и членам их семей в регистрации по адресам воинских частей до получения ими жилья. В результате вмешательства Уполномоченного исполняющий обязанности начальника УФМС по Московской области полковник милиции М. Утяцкий направил во все подразделения УФМС циркулярное указание о регистрации этой категории лиц до получения жилых помещений по месту дислокации. Таким образом, были восстановлены права 650 военнослужащих"*(13).

Думаю, что вывод по ответам должностных лиц ФМС России становится очевиден.

Общеизвестно, что проблемы внутренней миграции находятся в России в весьма запущенном состоянии. Общество, похоже, смирилось с тем, что вопреки положениям ст. 27 Конституции Российской Федерации в нашей стране едва ли не повсеместно возрожден, а кое-где и "приватизирован" органами правопорядка институт разрешительной прописки. Государство, со своей стороны, как бы "не замечает" столь странного положения вещей и даже не пытается его изменить.

Большинство из указанных в настоящей статье недостатков правового регулирования регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций уже более 10 раз обсуждались в юридической литературе, однако, как гласит известная русская басня, "воз и ныне там". Так, до настоящего времени описанные в статьях журнала и доступные для всеобщего обозрения погрешности законодательства о ведении регистрационного учета военнослужащих никем не замечены. Как говорится в известной персидской поговорке "собака лает, а караван идет"*(14). Ни Правительство Российской Федерации, ни Минобороны России, ни ФМС России не приняли нормативного правового акта об упорядочении вопроса регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей.

Таким образом, норма Закона о возможности регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей оказалась не подкрепленной механизмом ее реализации.

Хотелось бы здесь обратить внимание читателя на то, что рассматриваемая в настоящей статье проблема не является надуманной и касается примерно пяти миллионов граждан России - военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей (в том числе и бывших супругов). Ведь не секрет, что без постоянной регистрации проблематично устроиться на работу, оформить пенсию и иные социальные выплаты, зарегистрировать недвижимость и транспортные средства, устроить ребенка в детский сад или школу, подключиться к услугам мобильной связи и т.д.

В настоящее время разрабатываются новые законопроекты о военной службе и воинской обязанности. В целях предупреждения включения в указанные проекты норм, имеющих коррупциогенный потенциал, попробуем провести антикоррупционный анализ абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части механизма регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам военных организаций.

В нижеприведенной таблице указаны коррупциогенные факторы п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Перечень коррупциогенных факторов	Выявленные в первом предложении п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" коррупциогенные факторы
1. Широта дискреционных полномочий органа государственной власти	В данной норме вообще не указано должностное лицо, в чьи обязанности входит реализация данного права военнослужащих и членов их семей. Срок принятия решения воинским должностным лицом о направлении ходатайства в органы ФМС России о производстве регистрации либо об отказе в удовлетворении такой просьбы военнослужащего не установлен. Полномочия командира воинской части и должностного лица, ответственного за производство регистрации, во многом дублируются
2. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права	Ввиду неоднозначности понятия места военной службы возможен отказ в регистрации по месту жительства по адресу воинской части по мотиву неизменности места военной службы при наличии фактического перевода. Имеют место случаи предъявления завышенных требований для производства регистрации в нормах регионального законодательства (например, предоставление жилого помещения для проживания)
3. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами)	Отсутствует детальный механизм реализации права военнослужащих и членов их семей на регистрацию по месту жительства по адресу военной организации, в том числе и на подзаконном уровне
4. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц)	Бездействием органов государственной власти и непринятием ими нормативных правовых актов о порядке регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам военных организаций поощряется издание индивидуальных решений, полностью зависящих от воли чиновника. При таких обстоятельствах можно реализовывать право военнослужащих и членов их семей на такого рода регистрацию (формально исполняя требования закона) в индивидуальном порядке, присваивая себе роль "благодетеля", в том числе и за взятку
5. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества	Оставляя более конкретное регулирование вопросов регистрации определенной категории граждан по адресам военных организаций, законодатель провоцирует чиновников на создание удобных им условий в ущерб удобству граждан
6. Юридико-лингвистическая неопределенность	В п. 3 ст. 15 рассматриваемого Закона указана в качестве места, где возможна регистрация военнослужащего и членов его семьи до получения ими жилья, только воинская часть. При этом, иные военные организации (вузы, управления военных округов и родов войск, главные командования, медицинские учреждения) в Законе не названы. Поэтому у чиновников формально имеется основание для отказа в регистрации по месту жительства по адресам воинских частей тем военнослужащим, которые проходят военную службу в иных военных организациях
7. Существование пробела в правовом регулировании	В настоящее время отсутствует необходимый механизм осуществления процедуры регистрации граждан по адресам военных организаций, поэтому каждый чиновник волен в данном вопросе поступать по-своему
8. Отсутствие административных процедур	В настоящее время ни в Постановлении Правительства от 17 июля 1995 г. N 713, ни в приказе ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208 не указаны административные процедуры в целях оформления регистрации граждан по адресам воинских частей. Не издано такого специального нормативного правового акта и в Минобороны России
9. Отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)	Ввиду отсутствия самого механизма оформления регистрации граждан по адресам военных организаций отсутствуют и запреты (ограничения) для должностных лиц, принимающих решения по данному вопросу
10. Отсутствие мер ответственности органов государственной власти (их должностных лиц)	Отсутствуют нормы о юридической ответственности должностных лиц (служащих) за выполнение ими обязанностей по регистрации граждан по адресам воинских частей, а также нормы об обжаловании их действий (бездействия) и решений, связанных с этими вопросами
11. Отсутствие указания на формы, виды контроля за органами военного управления (их должностными лицами)	Отсутствуют нормы, обеспечивающие возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов военного управления (их должностных лиц) в вопросах согласия либо отказа в оформлении документов для осуществления регистрации по месту жительства по адресу военной организации
12. Нарушение режима прозрачности информации	Отсутствуют нормы, в том числе на уровне подзаконного регулирования, предусматривающие раскрытие информации о деятельности органов военного управления (их должностных лиц), и порядок получения информации по запросам военнослужащих, касающихся вопросов регистрации по адресам военных организаций
13. Наличие коллизионных норм	Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-I допускает возможность регистрации граждан по месту жительства только в жилых помещениях, а Федеральный закон "О статусе военнослужащих" - по адресам воинских частей, т.е. не в жилом помещении. В отличие от федерального законодательства законодательство г. Москвы предусматривает регистрацию военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций по месту пребывания, а не по месту жительства. Поэтому чиновник имеет возможность в зависимости от своего усмотрения применять ту или иную норму права

Данные, приведенные в таблице, позволяют сделать вывод об огромном коррупциогенном потенциале первого предложения абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Поэтому, по мнению автора, недопустимо простое перенесение указанной нормы права в подготавливаемый закон "О военной службе Российской Федерации".

Кроме того, уже в настоящее время указанная норма Закона требует доработки и совершенствования. В первую очередь необходим административный регламент по реализации органами военного управления функций по направлению документов для осуществления регистрации физических лиц по адресам военных организаций. Требуют внесения изменений положения Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а также Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" в части конкретизации механизма регистрации граждан по адресам военных организаций.

В заключение хотелось бы отметить, что норма права о регистрации по месту жительства по адресам воинских частей включена законодателем в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", которая озаглавлена "Право на жилище". И несмотря на продекларированную государством независимость прав граждан от наличия или отсутствия регистрации, регистрация по месту жительства по адресу воинской части все же продолжает оставаться одним из доказательств отсутствия у военнослужащего жилого помещения в пользовании.

Е.А. Глухов,

подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Докудовский В.А. Мои воспоминания // Труды ученой архивной комиссии. Т. 13. Вып. 3. Рязань, 1897. С. 312.

*(2) См.: Глухов Е.А., Епихин И.А. Пробелы законодательства о регистрации военнослужащего и членов его семьи по месту жительства по адресу воинской части // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8; Их же. Проблемы регистрации военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части // Там же. 2008. N 6; Зайков Д.Е. Юридико-технические недостатки нормативных правовых актов: злой умысел или случайные недоработки? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 4; Молодых А.В. О правах бывших членов семьи военнослужащего на служебное жилое помещение и регистрацию по месту жительства на указанной жилой площади // Там же. 2007. N 12; Трощенко Р.А. К вопросу о должностных лицах, ответственных за регистрацию военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам воинских частей // Там же. 2009. N 8.

*(3) Далее в тексте настоящей статьи под военнослужащими будут пониматься только военнослужащие-граждане, проходящие военную службу по контракту

*(4) Определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 6-Ф08-283 (дело по заявлению Никиша А.В.) об отказе в истребовании дела. (Документ опубликован не был.)

*(5) Зайков Д.Е. Указ. соч.

*(6) Утвержден приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208.

*(7) Из всего руководящего состава Вооруженных Сил Российской Федерации только руководителей квартирных органов (например, КЭЧ и отделов МИС) можно отнести к лицам, ответственным за регистрацию, так как одной из их функций является контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда.

*(8) Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 28 своего постановления "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" от 10 февраля 2009 г. N 2, суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту (выделено автором).

*(9) Именно такие нормы жилищного обеспечения слушателей, адъюнктов и докторантов очной формы обучения изложены в п. 15 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 310), а также в п. 46 Инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации от 24 июля 2006 г. N 280).

*(10) Утверждены постановлением Правительства г. Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП.

*(11) Письмо Управления ФМС России по г. Москве от 3 ноября 2009 г. N МС-18-9/з-6713, подписанное начальником отдела Н.Н. Сушковым.

*(12) Письмо начальника Управления паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС России от 30 декабря 2009 г. N МС-3/27035.

*(13) Закон сильнее власти: доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год от 9 февраля 2007 г. // Рос. газ. 2007. 13 апр.

*(14) "Собака лает, а караван идет" - персидская поговорка, означающая: невзирая на что-то, что-то другое продолжается. Английский аналог этой пословицы: "The moon does not heed the barking of dogs" ("Луна не обращает внимания на лай собак").