Комментарий к Постановлению Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (Е.В. Покидова, "Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 9, сентябрь 2010 г.)

Комментарий к Постановлению Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"

Предыстория вопроса

Статьей 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) установлен порядок организации и проведения плановой проверки.

Напомним, предметом плановых проверок является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в процессе осуществления их деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. К предмету плановых проверок законодатель также относит соответствие сведений, содержащихся в уведомлениях о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (ч. 1 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов, разрабатываемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствии с их полномочиями. Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок теперь уже не является закрытым документом, предназначенным исключительно для самих контролеров, а доводится до сведения всех заинтересованных лиц путем размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в интернете либо иным доступным способом. Кроме того, проекты планов проверок на следующий год контролеры в обязательном порядке направляют в органы прокуратуры.

В 2009 году Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 365-ФЗ) были приняты поправки к Закону N 294-ФЗ. В соответствии с изменениями проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на будущий год направляются в органы прокуратуры в срок до 1 сентября, а не до 1 ноября.

В Законе N 294-ФЗ появились новые нормы, касающиеся процесса работы над формированием сводного плана проверок. Статья 6.1 предусматривает, что органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов на предмет законности включения в них объектов контроля (надзора).

Практика прошлого года свидетельствует о том, что сами проверяющие пока не слишком трепетно относятся к требованиям законодательства, а их планы проверок требуют постоянного внимания со стороны прокуратуры. Так, в 2009 году процессе работы над сводным планом прокуроры рассмотрели предложения контролирующих органов федерального, регионального и муниципального уровней о проведении 1,2 млн. контрольных мероприятий. При проверке законности и обоснованности этих предложений прокурорами исключены как не соответствующие требованиям закона 570 тыс. мероприятий. В итоговый сводный план 2010 года было включено всего 630 тыс. проверок субъектов предпринимательства. В частности, мониторинг проекта плана проверок, представленного Федеральной таможенной службой, показал, что 90%(!) мероприятий не соответствуют требованиям закона, а их проведение может повлечь серьезные нарушения прав участников ВЭД. Таможенники намеревались проверять в плановом порядке организации, деятельность которых неоднократно подвергалась контрольным мероприятиям в течение трех последних лет*(1). Выяснилось также, что одного и того же предпринимателя на предмет исполнения одних и тех же обязательных требований в 2010 году собирались проверить сразу несколько таможенных управлений и таможен. Некоторых участников ВЭД таможенники планировали проверить несколько раз в течение года. Кроме того, указанные таможенниками сроки проведения проверочных мероприятий более чем в два раза превышали установленный законом предельный срок. Проект плана проверок Генеральная прокуратура вернула ФТС России для доработки и устранения нарушений.

Под присмотром прокуратуры

Обновленная редакция Закона N 294-ФЗ предусматривает, что при рассмотрении плана проверок прокуратура может предложить руководителям уполномоченных органов провести совместные плановые проверки. Сделать такие предложения прокуроры вправе до 1 октября. Еще месяц отводится уполномоченным органам, чтобы рассмотреть, учесть эти предложения и вернуть прокуратуре скорректированные планы до 1 ноября. Органы прокуратуры, обобщив все поступившие ежегодные планы, до 1 декабря года направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. После того как такой план сформирован, до 31 декабря в соответствии с указанием законодателя он размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры www.genproc.gov.ru. Кроме того, на сайтах прокуратур субъектов РФ также размещаются соответствующие части единого сводного плана в пределах субъекта РФ либо в рамках компетенции прокуратуры (транспортные и другие специализированные прокуратуры).

В Законе N 294-ФЗ появилась также норма, согласно которой порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством РФ (ст. 6.3). 30 июня 2010 года постановлением Правительства РФ N 489 были утверждены Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - Правила). Рассмотрим содержание данного документа.

Новые правила

Правилами установлены:

- порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- порядок согласования этих планов;

- порядок представления планов в органы прокуратуры;

- типовая форма ежегодного плана.

Предусматривается, что ежегодные планы разрабатывают следующие органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля:

- федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. При этом ежегодный план уполномоченного федерального органа должен включать сведения утвержденных ежегодных планов территориальных органов;

- органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов РФ в части осуществления полномочий РФ, переданных ее субъектам, а также в части осуществления полномочий субъектов РФ;

- органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности на территориях муниципальных образований.

Ежегодные планы размещаются на официальных сайтах указанных органов, в интернете, кроме сведений планов, распространение которых законодательно ограничено или запрещено.

При разработке ежегодных планов уполномоченные органы должны включать плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в проект ежегодного плана по основаниям и на условиях, которые установлены чч. 8-9.1 ст. 9 Закона N 294-ФЗ, а также федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения плановых проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора).

Согласно ч. 8 ст. 9 Закона N 294-ФЗ, основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

- государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в установленном порядке уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Часть 9 устанавливает исключения из общего правила: в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в таких сферах, как здравоохранение, образование и в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться чаще*(2) - два и более раз в три года. Часть 9.1 *(3) устанавливает аналогичное исключение: плановые проверки соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности могут проводиться два и более раза в три года*(4).

При составлении планов контролерам предписывается руководствоваться установленными Правилами критериями отбора первоочередных кандидатов на проверку, а не принципом "прошло три года после последней плановой проверки". Так, проверяющие, прежде чем включить в план контрольных мероприятий то или иное юридическое лицо или предпринимателя, должны обратиться к результатам внеплановых проверок, проведенных за последние три года, проанализировать состояние соблюдения лицом обязательных требований и оценивать потенциальный риск причинения вреда, связанного с осуществляемой деятельностью организации или предпринимателя. Введение подобных критериев отбора, очевидно, должно повысить эффективности деятельности самих контролеров.

Совместные ревизии

Если намечаются совместные плановые проверки, такие мероприятия должны предварительно согласовываться в обязательном порядке всеми заинтересованными лицами. Проект ежегодного плана составляется по установленной форме (приложение к Правилам) и до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, направляется в орган прокуратуры (по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых планируется проведение проверок). В дальнейшем проект ежегодного плана дорабатывается с учетом предложений органа прокуратуры о совместных проверках и утверждается. После этого ежегодный план на бумажном носителе (с приложением электронной копии документа) направляется в соответствующую прокуратуру.

Правилами установлено, что изменяться ежегодный план может, только если невозможно провести плановую проверку, например в связи с ликвидацией или реорганизацией юридического лица, прекращением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности, подлежащей плановой проверке, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы. Порядок изменения плана проверок установлен такой же, как и при его разработке. Сведения об изменениях прокуратура должна получить на бумажном носителе с приложением электронной копии в 10-дневный срок со дня внесения соответствующих изменений. Информация об изменении плана также должна публиковаться в интернете на официальных сайтах уполномоченных органов.

В связи с вступлением в силу Правил утратило силу постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Е.В. Покидова,

независимый юрист

"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Согласно требованиям Закона N 294-ФЗ, плановые проверки не должны проводиться чаще одного раза в три года.

*(2) Перечень соответствующих видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

*(3) Введена Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ.

*(4) Периодичность проведения плановых проверок в части соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности устанавливается Правительством РФ.