О некоторых вопросах, возникающих при разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами (А.Ю. Петров, "Законодательство", N 9, сентябрь 2010 г.)

О некоторых вопросах, возникающих при разграничении
государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами

Часть первая Гражданского кодекса РФ введена в действие с 1 января 1995 г. (за исключением отдельных положений, для которых были предусмотрены иные сроки введения в действие). С этого момента установлено, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом также определяются виды имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Права всех собственников защищаются равным образом (ст. 212 ГК РФ).

Между указанными субъектами права собственности происходит перераспределение объектов собственности. И, следует отметить, такое перераспределение происходит не всегда гладко.

Судебные споры возникают как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Реже судебные споры по объектам собственности возникают между несколькими субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями.

Почему это происходит? Всегда ли виной тому несовершенство нашего законодательства, позволяющее двояко толковать правовые нормы? И всегда ли возникновение судебных споров между субъектами государственной собственности можно рассматривать как отрицательное явление?

Безусловно, несовершенство законодательства имеет место. Но совершенного законодательства "на все времена" не бывает, ведь законы отражают нашу жизнь, которая не стоит на месте.

Кто-то скажет, что, например, Конституция США действует в неизменном виде уже много лет - с 1787 г. Действительно, это так, но в ней закреплены лишь общие нормы и принципы, которые незыблемы и в Конституции РФ. Кроме того, в Конституцию США неоднократно вносились поправки.

Нельзя не согласиться с мнением Б.Я. Полонского о том, что мы находимся в так называемом переходном состоянии от административной системы к рыночным отношениям, из-за чего законодательство нуждается в постоянной коррекции*(1).

В целом можно признать, что наличие судебных споров между субъектами права государственной собственности - явление нормальное, в гражданском праве правовая неопределенность может существовать.

Так, в производстве Высшего Арбитражного Суда РФ в 2006 г. находились дела по искам Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущество) к Республике Саха (Якутия) об оспаривании права собственности Республики Саха (Якутия) на крупные предприятия, в частности на имущество ОАО "Сахателеком", ОАО ХК "Якутуголь", ОАО "Арктическое морское пароходство".

Так, Росимущество подало в ВАС РФ исковое заявление от 5 июня 2006 г. N 04-1444 о признании права собственности Российской Федерации на имущественный комплекс ПНО "Якуталмаз". В нем сказано, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" и Соглашение от 31 марта 1992 г. "О взаимоотношениях между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) по экономическим вопросам" противоречат действующему (в тот период) законодательству и Конституции РФ.

Однако данное утверждение Росимущество представляется не совсем аргументированным. Прежде всего потому, что положения Федеративного договора от 31 марта 1992 г. были включены в Конституцию РФ.

Кроме того, в исковом заявлении отсутствовала ссылка на Соглашение от 25 ноября 1992 г. "О разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)", ратифицированное Законом Республики Саха (Якутия) от 24 марта 1993 г. N 1388-II "О ратификации Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)". Указанное Соглашение подписано Президентом РФ и Президентом Республики Саха (Якутия), в нем утверждены принципы разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

Соглашением от 25 ноября 1992 г. государственная собственность, находящаяся на территории Республики Саха (Якутия) на момент его подписания, была разграничена на федеральную собственность, совместную собственность Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) и государственную собственность Республики Саха (Якутия). К государственной собственности Республики Саха (Якутия) были отнесены промышленные предприятия, включая ПНО "Якуталмаз". Законность Соглашения от 25 ноября 1992 г. сомнению не подвергалась.

Это обстоятельство, как и то, что Республика Саха (Якутия) добросовестно и открыто использовала имущество ПНО "Якуталмаз" на протяжении 14 лет, управляла им совместно с другими акционерами, благодаря чему АК АЛРОСА (ЗАО) вошло в число крупнейших и экономически эффективных промышленных предприятий России, безусловно, было учтено ВАС РФ при решении вопроса об утверждении мирового соглашения. В настоящее время АК АЛРОСА (ЗАО) продолжает успешно работать на благо нашего государства.

Приведем еще один пример судебного спора между Российской Федерацией и ее субъектом. По исковому заявлению Российской Федерации к Республике Саха (Якутия) о признании недействительным распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 декабря 2002 г. N 1512-р "Об условиях приватизации государственного унитарного предприятия "Якутуголь" было возбуждено исковое производство в ВАС РФ.

Истец в лице Росимущество указал, что Правительство Республики Саха (Якутия) издало распоряжение от 18 декабря 2002 г. N 1512 с нарушением законодательства, в частности Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в Приложении N 1 к которому сказано, что объекты и предприятия добывающей промышленности относятся исключительно к федеральной собственности без права их передачи субъектам Российской Федерации.

Кроме того, оспариваемое распоряжение основано на Соглашении от 28 июня 1995 г. N 9 "О сотрудничестве в области топливно-энергетического комплекса", заключенном между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) и предусматривающем создание на базе государственного предприятия "Якутуголь" акционерного общества "Якутуголь" с распределением доли акций в следующем соотношении: 40 - собственность коллектива, 30 - собственность Российской Федерации, 30 - собственность Республики Саха (Якутия).

Истец указал, что условия данного Соглашения не выполнены, решение о приватизации ГУП "Якутуголь" принято единолично субъектом Российской Федерации без участия Российской Федерации.

В то же время истец отметил, что названное Соглашение не подлежит применению, поскольку не соответствует нормам Конституции РФ.

Следовательно, по логике истца оспариваемое распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 декабря 2002 г. N 1512-р "Об условиях приватизации государственного унитарного предприятия "Якутуголь" не соответствует только одному нормативному правовому акту, а именно Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.

Позиция ответчика заключалась в том, что, во-первых, пропущен установленный ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ трехмесячный срок на обжалование ненормативного правового акта - оспариваемого распоряжения ответчика. Во-вторых, ответчик полагал, что вывод истца о том, что право собственности Российской Федерации в отношении ГУП "Якутуголь" возникло в силу прямого указания закона, несостоятелен. Так как ГУП "Якутуголь" - это предприятие топливно-энергетического комплекса, поэтому не относится к объектам исключительно федеральной собственности, в том числе и потому, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 15-П п. 2 и 3 раздела IV Приложения N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики признаны не соответствующими Конституции РФ.

В мотивировочной части решения по данному делу суд указал, что оспариваемый ненормативный акт противоречит закону, нарушает права и законные интересы Российской Федерации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Издав данное распоряжение, ответчик распорядился частью имущественного комплекса, ему не принадлежащего (ГУП "Якутуголь"), что противоречит нормам ст. 209 ГК РФ и ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Согласно п. 4 ст. 42 указанного Закона сделки приватизации государственного или муниципального имущества, совершенные лицами, не уполномоченными на их совершение, признаются ничтожными.

Суд отметил, что указанный ненормативный правовой акт принят Правительством Республики Саха (Якутия) с превышением полномочий и нарушает имущественные права и законные интересы Российской Федерации.

Судом принято решение о признании недействительным распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 декабря 2002 г. N 1512-р.

На наш взгляд, назрела необходимость в принятии закона, который позволит настолько четко определить перечень объектов, которые должны находиться в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, чтобы избежать двоякого толкования. Совершенно очевидно, что, например, Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 такой возможности не дает.

Многие юристы считают, что такое четкое, не поддающееся двоякому толкованию распределение всей государственной собственности по его субъектам права невозможно. Действительно, сделать это по всем объектам государственной собственности затруднительно, да и не нужно в принципе. Но по наиболее важным, стратегическим объектам не только возможно, но и необходимо. Для этого нужно принять на федеральном уровне соответствующий закон, определяющий само понятие стратегического объекта государственной собственности, его характеристики.

Например, предприятия водоснабжения, энергоснабжения, газоснабжения должны быть признаны стратегическими, и их принадлежность конкретному субъекту права государственной собственности должна быть четко определена в новом федеральном законе. При этом нужно исходить из эффективности, целесообразности нахождения таких объектов в собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Крупные бюджетообразующие республиканские предприятия также имеют стратегическое значение для субъекта Российской Федерации. Ориентироваться необходимо в первую очередь на интересы населения.

Необходимо учитывать и существующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, предметы их ведения.

Нельзя не согласиться с мнением А.В. Винницкого о том, что современная концепция публичной собственности (прежде всего с точки зрения требований к составу имущества) должна основываться на неразрывной связи объектов, которые могут находиться в государственной и муниципальной собственности (как оборотоспособные, так и ограниченные в обороте и изъятые из него), с предметами ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также полномочиями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления*(2).

Это позволит избежать долгих судебных споров между субъектами права государственной и муниципальной собственности по стратегическим объектам.

Потому что одно дело, когда предметом судебного спора является просто здание или баржа, и совсем другое - когда на карту поставлены объекты жизнеобеспечения населения. Споров по таким объектам, которые по своему назначению являются стратегическими, быть не должно.

Что касается других объектов собственности, не относящихся к стратегическим, а равно к объектам жизнеобеспечения населения, то наличие судебных споров об их принадлежности является, на наш взгляд, нормальным явлением, соответствующим таким принципам гражданского права, как равенство участников регулируемых гражданским правом отношений, гарантия судебной защиты. Правовая неопределенность в таком случае - обычное явление.

В настоящее время рассматривается судебный спор между Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и субъектом Российской Федерации Республикой Саха (Якутия) в лице Правительства Республики Саха (Якутия) о признании права собственности Российской Федерации на определенное движимое и недвижимое имущество, находящееся на балансе Государственного унитарного предприятия "Технический центр телевидения и радиовещания Республики Саха (Якутия)", на общую сумму 71 834 660 руб.

Истец - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом - считает, что нахождение спорного имущества в хозяйственном ведении ГУП "Технический центр телевидения и радиовещания Республики Саха (Якутия)" является незаконным. В обоснование своей позиции он ссылается на п. 6 раздела  IV Приложения N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, в котором определено, что предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры относятся к объектам исключительно федеральной собственности.

Однако согласно п. 11 Приложения N 2 указанного Постановления Верховного Совета РФ предприятия телевидения и радиовещания включены в перечень объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации.

Соглашением от 25 ноября 1992 г. "О разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)" ГПСИ "Россвязьинформ" Якутии, в том числе его подразделения - Якутский республиканский радиотелевизионный передающий центр и Якутский радиоцентр - отнесены к объектам государственной собственности Республики Саха (Якутия).

В статье 5 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" установлено, что на территории Российской Федерации организации связи создаются и осуществляют свою деятельность на основе единства экономического пространства в условиях конкуренции и многообразия форм собственности.

Тем не менее объекты телевидения и радиовещания имеют для государства в целом стратегическое значение. Представляется, что такие объекты должны находиться исключительно в федеральной собственности. Из средств федерального бюджета, возможности которого несоизмеримо больше, чем возможности республиканского бюджета, должно производиться финансирование этих объектов в полном объеме. По нашему мнению, подобные судебные споры между Российской Федерацией и ее субъектом не должны возникать в принципе.

В настоящий период назрела острая необходимость в принятии специального закона, определяющего минимальный размер доли государственного сектора в экономике Республики Саха (Якутия). Это будет способствовать сохранению в республиканской собственности крупных бюджетообразующих предприятий. Кроме этого, специальный закон должен содержать конкретный перечень не подлежащих отчуждению объектов публичной собственности по отраслям. Этот перечень должен стать неизменным.

Правительством Республики Саха (Якутия) утверждался Перечень стратегических государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с долей государства в уставном капитале, решения о реорганизации и ликвидации которых принимаются исключительно Правительством Республики Саха (Якутия), например, постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 ноября 2003 г. N 747 "О закреплении государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и хозяйственных обществ с долей государства в уставном капитале за отраслевыми министерствами, ведомствами Республики Саха (Якутия)". Однако возможность реорганизации и ликвидации стратегических предприятий по решению Правительства Республики Саха (Якутия) нормативными актами не исключается.

Поэтому необходим специальный закон с неизменным перечнем неотчуждаемых стратегических объектов собственности субъекта Российской Федерации. Таким образом, законодательно будет закреплено, какие крупные объекты публичной собственности не подлежат отчуждению (в нашем случае - из собственности субъекта Российской Федерации).

Этот механизм, на наш взгляд, представляется более возможным применить на практике, нежели безусловно интересный вариант, предложенный В.Д. Мазаевым, который писал: "Для решения проблемы распределения полномочий публичного собственника важно выделить наиболее значимые вопросы осуществления права публичной собственности, решение которых следует предоставить народу. Прежде всего, определение судьбы основных объектов публичной собственности. Это полномочие может быть связано с выделением набора важнейших объектов публичной собственности и фиксированием их в конституции или конституционных актах. Например, отчуждение конкретных объектов публичной собственности с соответствующими качественными и количественными характеристиками (например, доля их производства в общественном секторе, реальная стоимость основных и оборотных фондов и т.п.) относится к полномочиям народа, которые осуществляются в форме законодательного акта парламента с учетом всенародного опроса населения страны".

Сегодня очевидно, что доходы от приватизации предприятий носят временный характер. В долгосрочной перспективе это уже потерянный источник доходов.

Федеральным и республиканским органам государственной власти необходимо выработать единую позицию по защите государственных интересов при распоряжении государственной собственностью субъекта Российской Федерации.

Необходимо принять правовые акты, направленные на четкое, конкретное организационно-правовое закрепление имущества, находящегося в государственной собственности Республики Саха (Якутия).

Список литературы

1. Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 5.

2. Полонский Б.Я. В поисках правовой позиции // ЭЖ-Юрист. 2008. N 14.

А.Ю. Петров,

аспирант кафедры правового обеспечения рыночной

экономики РАГС при Президенте РФ

"Законодательство", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Полонский Б.Я. В поисках правовой позиции // ЭЖ-Юрист. 2008. N 14.

*(2) Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 127.