Реформа МВД, или что стоит за сменой вывески (И. Приволин, "Консультант", N 19, октябрь 2010 г.)

Реформа МВД, или что стоит за сменой вывески

На преобразования в системе МВД сейчас возлагаются слишком большие надежды. Причем дело это стало практически народным - соответствующий законопроект "О полиции" был представлен в сети Интернет для всеобщего обсуждения. Отзывов на него поступило ни много ни мало 16 тысяч. Станет ли "новоиспеченный" полицейский действительно защитником, в том числе и бизнеса? Ответ на этот вопрос волнует многих предпринимателей. Свои претензии к будущему закону в части его применения в экономической сфере озвучили представители Российского союза промышленников и предпринимателей. Их оказалось более чем достаточно.

В целом замечания представителей Российского союза промышленников и предпринимателей (далее - РСПП) к законопроекту базируются на тех же основных "китах", которые подмечают и остальные эксперты. Так, согласно заключению, данному "промышленниками", документ изобилует размытыми формулировками, допускающими расширительное толкование его норм; вместо реализации партнерской модели взаимоотношений полиции и общества, вновь закрепляет за "людьми в форме" доминирующую роль; не исключает дублирования функций полиции и иных государственных органов.

Тем самым будущий закон лишь наделяет новоиспеченного полицейского чрезмерными полномочиями и коррупционными лазейками, что не слишком разнится с ситуацией, сложившейся на сегодняшний день, если не сказать больше. И это в свете того, что гарантии и права организаций во взаимоотношениях с полицией законопроектом лишь сужаются.

Как отмечают эксперты РСПП, документом устанавливается обязанность людей в форме защищать от преступных и иных противоправных посягательств имущество граждан (п. 1 ст. 12). А вот активы компаний такой чести не удостоились.

Между тем размер ущерба от противоправных действий, с которыми может столкнуться организация, подчеркивают представители бизнес-сообщества, зачастую больше, а последствия - масштабнее.

Тем не менее законотворцами, коими выступили члены экспертного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД), не учтен сей факт и при установлении требований к сотрудникам полиции в случае реализации ими права на беспрепятственный вход (проникновение) в жилые и иные помещения.

Так, если речь идет об ограничении неприкосновенного права на жилище граждан, то бывший милиционер обязан:

- перед тем как войти в жилое помещение, уведомить находящихся там людей об имеющихся на то основаниях;

- при проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан использовать безопасные способы и средства, с уважением относиться к чести и достоинству, жизни, здоровью граждан, не допускать без необходимости причинения имущественного ущерба;

- не разглашать ставшие известными ему в связи с вхождением в жилое помещение факты частной жизни находящихся там людей;

- сообщить непосредственному начальнику и представить рапорт о факте вхождения (проникновения) в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан. В то же время соблюдать те же "рамки приличия", если речь идет о помещении организации, законопроект от полицейского не требует (ст. 15).

Примечательно, что статус самих бывших милиционеров документом никак не определен. Нет указаний на то, что они относятся к сотрудникам правоохранительных органов, равно как и к государственным служащим в принципе. Тем самым остается неясным, будут ли на них распространяться положения закона "О правоохранительной службе", принятие которого было предусмотрено еще в 2004 году, Закона "О государственной гражданской службе" и т.п.

Доминант-аккорд

С настороженностью отмечают представители бизнес-сообщества и тот факт, что представленный проект закона "О полиции" практически не ограничивает полномочия полицейских по проверке документов. Причем это касается как граждан, так и организаций.

В частности, при наличии подозрений в совершении гражданином преступления (административного правонарушения и пр.) бывший милиционер вправе проверить у него не только документы, удостоверяющие личность, но и иные бумаги, то есть, по сути, любые документы. Что же касается компаний, то за сотрудниками полиции закрепляется право и вовсе "беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами, статистическими данными и иными сведениями" - просто в ходе выполнения своих обязанностей. Исключение из данного правила предусмотрено лишь для случаев, когда федеральным законом установлен специальный порядок получения информации. Но вполне можно предположить, что рядовые предприниматели в перечне этих ситуаций вряд ли будут упомянуты.

При этом сами сотрудники полиции, безусловно, обязаны предъявлять служебное удостоверение, обращаясь к гражданам или прибегая к мерам, ограничивающим их права и свободы, но только тогда, когда это "уместно". Аналогичным образом на разъяснения причин, вызвавших те или иные действия полиции в отношении него, гражданин, в том числе предприниматель, вправе рассчитывать опять же лишь при условии, что это "уместно".

Примечание. "Много эмоций и обсуждений вызвало название закона. Могут быть разные подходы, определенный скептицизм понятен, возникло ощущение, что хотят просто переименовать милицию в полицию и тем самым продемонстрировать реформы. Это, конечно, совсем не так. Цель - создать эффективную правоохранительную систему. Название - вторичный момент".

Президент Дмитрий Медведев

Между тем расшифровки подобного понятия, а также критериев определения "уместности" или "неуместности" законопроект не содержит, тем самым оставляя решение этого вопроса на субъективное мнение сотрудника полиции. При этом стоит вспомнить о том, что статья 19 документа дает возможность полицейскому не предупреждать о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, когда такое предупреждение опять же является неуместным.

Учитывая, как в документе прописана презумпция законности действий "людей в погонах", последствия таких субъективных решений могут затянуться.

Так, согласно пункту 2 статьи 32 документа требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное. С этим самым "порядком" пока остается много неясностей: кем должна подтвердиться или опровергнуться законность? Судом, непосредственным начальником?

Обеспокоены эксперты РСПП и тем обстоятельством, что законопроект не вменяет органам полиции в обязанность компенсировать гражданам или организациям расходы, которые те понесли в результате действий правоохранителей.

Примечание. "Закон "О полиции" расширяет полномочия МВД по получению информации в экономической сфере, а это одно из самых коррупционноемких направлений работы".

Первый зампред думского

комитета по безопасности

Михаил Гришанков.

Так, документом предоставляется бывшим милиционерам право беспрепятственно и на безвозмездной основе пользоваться в служебных целях средствами связи, принадлежащими компаниям и физлицам. Между тем, подчеркивают "промышленники", стоимость услуг связи может быть весьма значительной (мобильная международная связь, спутниковая связь и др.), и организации, равно как и граждане, должны иметь право на компенсацию подобных вынужденных издержек в разумные сроки. Что уж говорить о расходах, понесенных владельцем транспортного средства в связи с предоставлением авто во временное пользование сотруднику полиции в предусмотренных подпунктом 42 пункта 1 статьи 13 законопроекта случаях!

И при всем том в соответствии с положениями пункта 2 статьи 53 законопроекта вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора, что, по мнению представителей РСПП, недопустимо. В частности, указывают они, это противоречит Законам от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

Между тем любая деятельность полиции должна вестись в рамках действующего законодательства, поэтому ограничение прокурорского надзора в названных случаях может привести к нарушению органами полиции прав и свобод гражданина, а также законных интересов организаций.

Что плохо лежит...

Ряд положений законопроекта, по мнению экспертов бизнес-сообщества, напрямую создает предпосылки для коррупции в рядах сотрудников полиции. В частности, условия для этого создает закрепление за полицией не свойственных ей функций, как, например, оказание услуг по охране имущества и объектов на основе гражданских договоров. Фактически, указывают "промышленники", это означает наделение государственного органа правом на осуществление хозяйственной деятельности.

Между тем согласно пункту 1 статьи 1 законопроекта полиция как "составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти" должна полностью финансироваться из бюджета, в том числе для обеспечения собственных нужд, и не заниматься никаким бизнесом.

Кроме того, эксперты РСПП считают целесообразным наложить полный запрет на участие сотрудника полиции в управлении коммерческой организацией. В противном случае это может повлиять на предоставление такой компании преференций и конкурентных преимуществ. На текущий же момент законопроект содержит "табу" на подобную вовлеченность полицейских в деятельность фирм только на платной основе. Между тем даже безвозмездное участие сотрудника полиции в коммерческой организации предполагает принятие им, в том числе, решений по вопросам, связанным с извлечением прибыли.

Коррупциогенным считают представители бизнес-сообщества и пункт 4 статьи 50 законопроекта, которым сотрудникам полиции предоставляется право принимать от граждан и организаций во владение и пользование транспортные средства и иное имущество, необходимые для выполнения возложенных на них обязанностей, в соответствии с гражданским законодательством.

Функциональные атавизмы

Безусловно, эксперты РСПП не могли не отметить, что неожиданно у полицейских появились полномочия в отношении бизнеса, которые ранее были исключены из закона "О милиции". Так, подпункт 11 пункта 2 статьи 13 законопроекта дает полиции право требовать от организаций при наличии признаков подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления проведения проверок и ревизий их финансово-хозяйственной деятельности, либо проводить таковые самостоятельно, в сроки и по основаниям, которые установлены уголовно-процессуальным законодательством. Вполне понятно, что подобные проверки могут быть использованы как механизм оказания давления на бизнес и фактически приводить к "замораживанию" текущей деятельности компании, в связи с чем соответствующие положения закона "О милиции" и были в свое время упразднены.

Аналогичным образом, как по волшебству, согласно законопроекту полицейские наделяются специальными правами при осуществлении функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений. В частности, речь идет о запросах и получении от кредитных организаций справок по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, участии в налоговых проверках и доступе к сведениям, составляющим налоговую тайну.

Между тем согласно Закону от 29 декабря 2009 г. N 383 налоговые преступления с 1 января будущего года относятся к ведению Следственного комитета при Прокуратуре РФ, а стало быть не могут являться предметом деятельности полиции.

Границы "достатка"

Не могли представители РСПП не заострить внимание на неопределенности многих формулировок законопроекта в целом. Так, отмечают "промышленники", документ уж слишком "пестрит" оборотами вроде "достаточные основания подозревать", "достаточные основания для задержания", "наличие достаточных данных", "наличие достаточных оснований полагать", "при наличии признаков подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления", "признаки, свидетельствующие о нападении", "при невозможности решения" и др., которые являются субъективными и не позволяют зафиксировать исчерпывающий перечень полномочий сотрудников полиции. В связи с этим и вкупе с пунктом 2 статьи 13 документа, который регламентирует возможность реализации полицией иных прав, предоставленных ей федеральным законом, границы в системе полномочий полиции и вовсе размываются. При этом вполне понятно стираются и ограничения ее деятельности.

Беспокоит союз предпринимателей и отсылка, которую законопроект в некоторых случаях дает на иные федеральные законы.

Права и обязанности сотрудников полиции, считают они, по возможности должны регламентироваться одним законодательным актом. Ведь, как известно, незнание закона не освобождает от ответственности. Между тем когда информация о правах и обязанностях "людей в форме", а соответственно, и о правах и обязанностях граждан, а также организаций, разнесена по разным федеральным законам, и создаются предпосылки для правонарушений, совершенных по незнанию.

РСПП рекомендует

В сухом остатке представители союза предпринимателей поручили Комитету РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров самостоятельно подготовить поправки в проект Федерального закона "О полиции". Вместе с тем ряд рекомендаций, "промышленники" посчитали нужным направить также и в Госдуму, правительство, администрацию президента.

Так, эксперты бизнес-сообщества указывают на необходимость, во-первых, дополнить Закон о полиции главой "Определения основных понятий, использованных в Законе". Во-вторых, подчеркивают они, нужно четко установить правовые формы реализации контрольно-надзорных полномочий по отношении к отдельным лицам и организациям, согласовав с законодательством об иных правоохранительных и надзорных органах.

Так, по мнению "промышленников", в особой проработке нуждаются условия и процедура реализации права полиции "беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами" и т.п. По меньшей мере в данном случае у бывших милиционеров в обязательном порядке на руках должно быть мотивированное постановление руководителя соответствующего органа полиции, санкция прокурора или решение суда.

Ратуют предприниматели и за усиление направленности нового закона о полиции на соблюдение конституционных принципов свободы экономической деятельности, неприкосновенности и равенства всех форм собственности, равенства всех перед законом и судом.

В частности, отмечают они, обязанностью полицейских должна стать защита имущества не только граждан, но и организаций. А вот такую задачу полиции, как оберегать "интересы органов государственной власти", стоит из законопроекта исключить, поскольку защите подлежат интересы общества в целом и каждого гражданина, а не органа власти.

Ну и, конечно же, отмечают представители РСПП, в ходе реформы милиции необходимо исключить любую возможность злоупотреблений полицией своими полномочиями при производстве оперативно-розыскных и следственных действий.

В первую очередь, указывают они, это касается соблюдения законности при осмотре помещений и выемке документов и электронных носителей. В частности, предлагается предусмотреть обязательное информирование прокурора при проникновении сотрудников полиции не только в жилое помещение, но также на территорию, занимаемую организациями.

Ожидается, что законопроект о полиции будет доработан с учетом поступивших в ходе общественной дискуссии замечаний и предложений до 8 октября.

Посмотрим, будут ли на сей раз учтены предложения бизнеса.

И. Приволин,

юрист, кандидат юридических наук, консультант

"Консультант", N 19, октябрь 2010 г.