Совершенствование государственного управления (А. Якименко, "Финансовая газета", N 46, ноябрь 2010 г.)

Совершенствование государственного управления

В настоящее время используемые управленческие механизмы не всегда позволяют сформировать пакет эффективных мер государственного регулирования, спланировать и проконтролировать их реализацию в стратегическом и оперативном горизонтах. Среди возможных причин этого можно назвать следующее: несовершенство законодательства, недостаток финансовых ресурсов, проблемы в организации совместной работы различных органов власти. Однако, по нашему мнению, ключевой проблемой является непрозрачность и неподотчетность действий органов власти, прежде всего для собственного контроля и саморегулирования.

Используемые технологии управления часто не позволяют четко поставить задачу, а затем проконтролировать ее исполнение. В такой ситуации трудно применить санкции, так как всегда находятся веские причины неисполнения задачи или поручения: несколько ответственных лиц, отсутствие полномочий у исполнителя и др. Как следствие, действительные причины, по которым результат не получен, остаются нераскрытыми, и их негативное влияние продолжается.

Таким образом, важнейшей задачей в области совершенствования государственного управления является внедрение управленческих инструментов, которые бы позволяли формировать прозрачную картину деятельности органов власти, давали представление органам государственного контроля не только о состоянии социально-экономической ситуации, но и о действиях органов власти, направленных на ее регулирование. Необходимо менять идеологию системы управления, перенося акцент со статистического наблюдения на планирование мер государственного регулирования.

Разумеется, и перед информатизацией государственного управления должны быть поставлены адекватные задачи: переход от систем учета, мониторинга и накопления информационных баз показателей социально-экономического развития к информационным системам планирования целей, задач, показателей развития и действий.

Сегодня основным трендом в информатизации процессов деятельности органов власти является развитие систем бюджетного планирования и учета, а также систем мониторинга результативности деятельности органов власти. При этом повсеместно декларируется факт перехода на модель управления по результатам. Действительно, бюджетное планирование ведется на основании сформированных каждым органом власти перечней показателей результативности, а результаты исполнения бюджета сопоставляются с данными мониторинга достигнутых социально-экономических результатов. Вроде бы все логично и понятно: вложили N миллионов рублей - получили М полезного эффекта. А если не получили? Если мероприятия целевых программ и соответственно значительная часть финансирования были направлены не на приоритетные задачи развития или мероприятия начали выполнять с существенным опозданием, как это часто бывает? Таких вопросов возникает очень много. И чем глубже проводится анализ, особенно там, где модель воздействия на показатели социально-экономической жизни общества нетривиальна, тем сильнее сомнения в том, что существующая идеология управления и информатизация соответствуют понятию "управление по результатам".

Поставленные вопросы и общая ситуация с информатизацией в органах власти требуют поиска основной идеи развития информационных систем для них и некой эталонной или, как принято говорить, референтной модели процессов управления, а также соответствующей архитектуры информационного решения для полноценной реализации концепции управления по результатам.

Несколько слов об основной идее. Ее нам подсказывают и теория, и опыт компаний коммерческого сектора, которые гораздо дальше продвинулись в информатизации собственных процессов деятельности, в том числе чисто административных. На раннем этапе коммерческие компании, точно так же как и органы власти, шли по пути локального развития технологий управления и информатизации локальных задач. Так, в компаниях стали массово появляться сначала локальные решения по поддержке бухгалтерского учета и аналитического учета затрат, затем учетные системы стали расширяться, увеличивая объем и масштаб собираемых данных. Дальнейшее развитие получили системы поддержки основных процессов деятельности и различные аналитические надстройки.

Однако переломным моментом в информатизации деятельности компаний коммерческого сектора явилось понимание их руководством необходимости создания информационных систем, неразрывно поддерживающих весь цикл управления: от планирования к учету, контролю, последующему анализу и регулированию по всем основным процессам ее деятельности. Это сразу же создало ряд важнейших управленческих эффектов, основным из которых является возможность увидеть причинно-следственную связь между запланированными целевыми показателями, предложенными для их достижения инициативами, ресурсами на реализацию инициатив, потребностями в финансировании и в конечном счете достигнутыми непосредственными и конечными результатами работы. При локальной информатизации невозможно было установить такую причинно-следственную связь, поэтому возникали существенные ограничения в способности управлять ходом и результативностью процессов деятельности компании.

Перенося идею информатизации всего цикла управления в практику работы органов власти, мы приходим к выводу о необходимости замыкания в один контур ключевых межведомственных и внутриведомственных процессов: планирование целей и задач (процесс целеполагания); планирование социально-экономических показателей; планирование действий органов власти (государственных услуг, мер и мероприятий в составе долгосрочных целевых программ органов власти); планирование бюджета; оперативный контроль непосредственных результатов и показателей исполнения бюджета; мониторинг и анализ конечных результатов социально-экономического развития.

Важным качеством решения, обеспечивающего информационную поддержку всего цикла управления, является наличие сквозной цепочки данных, от целей до бюджетных величин. Создать такую цепочку, действуя локально, довольно трудно. Во многом это объясняется различной идеологией создания локальных решений. Например, большинство компаний - разработчиков информационных систем поддержки бюджетного планирования и учета пытаются строить остальные элементы исключительно от финансового ядра, формируя тем самым весьма упрощенные решения в части поддержки процессов обоснования бюджета, которое, на наш взгляд, на две трети определяет качество самого бюджета. Разработчики систем мониторинга пытаются реализовать управление целевыми программами в виде мониторинга непосредственных результатов уже созданных программ, забывая о том, что социально-экономический эффект от программы в основном определяется качеством ее проработки на этапе планирования и обоснования. Примеров в этой области можно привести много, но объединяет их одно: односторонний взгляд на государственное управление через призму финансов, мониторинга, электронного документооборота и т.п.

В современных условиях важно сочетать информационную интегрированность решений с единством идеологии их построения и наличием одновременно нескольких столпов в их основе: межотраслевое и отраслевое планирование деятельности - управление ресурсами в ходе выполняемой органами власти деятельности - управление финансами - комплексный анализ и регулирование. Такие решения позволяют получить управленческие эффекты, начиная от качественно нового уровня обоснования деятельности органов власти (а значит, и бюджета) и заканчивая возможностью управлять стоимостью каждой цели и задачи.

В заключение хотелось бы отметить, что переход к описанным технологиям информатизации органов власти - это вопрос времени. Общение со многими представителями органов государственной власти показывает, что потребность в идеологически интегрированных комплексных решениях для поддержки их деятельности будет неуклонно расти.

А. Якименко,

к.э.н., эксперт BDO в России

"Финансовая газета", N 46, ноябрь 2010 г.