Частное мнение в отношении изменений, внесенных в приказ Министра обороны Российской Федерации 2000 года N 80 (С.В. Терешкович, "Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.)

Частное мнение в отношении изменений, внесенных в приказ Министра обороны Российской Федерации 2000 года N 80

На страницах журнала публиковались ряд статей, посвященных изменениям, внесенным в пп. 25 и 41 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80 (далее - Инструкция), приказом Министра обороны Российской Федерации 2009 г. N 1101. В настоящем номере на эту тему публикуется статья Р.А. Трощенко. Автор настоящей публикации, памятуя о том, что в дискуссии рождается истина, хотел бы представить на суд читателей свое мнение по обсуждаемым вопросам.

1. В соответствии со ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с данным Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения данного Кодекса.

Из вышесказанного следует необходимость проведения анализа полномочий Министерства обороны Российской Федерации по принятию соответствующего правового акта (приказ Министра обороны Российской Федерации 2009 г. N 1101).

2. Статьей 12 ЖК РФ установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (к которым относятся в широком понимании и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, в том числе Министерство обороны Российской Федерации) в области жилищных отношений относятся, в частности:

- определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

- определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;

- определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации.

Кто конкретно может реализовать указанные выше полномочия, можно уяснить из нормативных актов, определяющих компетенцию конкретных органов государственной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, Министерство обороны Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций, т.е. в соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации осуществляет права собственника имущества.

В соответствии с п. 7 вышеназванного Положения Министерство обороны Российской Федерации:

- осуществляет расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах Российской Федерации;

- осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, предоставляет военнослужащим жилые помещения, в том числе служебные помещения и помещения в общежитиях, а в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, - денежные средства на приобретение жилых помещений.

Таким образом:

а) Министерство обороны Российской Федерации вправе предоставлять военнослужащим жилые помещения как по договорам социального найма, так и по договорам найма специализированного жилого помещения и соответственно определять, какие подведомственные Министерству обороны Российской Федерации органы будут непосредственно осуществлять эти полномочия (повторим - полномочия по предоставлению жилых помещений). Министерство обороны Российской Федерации к таким органам отнесло жилищные комиссии воинских частей и квартирно-эксплуатационные органы. А в настоящее время непосредственно в Министерстве обороны Российской Федерации создано специальное подразделение - Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации;

б) нормативными правовыми актами не предусмотрены полномочия Министерства обороны Российской Федерации по определению порядка предоставления жилых помещений как по договорам социального найма, так и специализированных жилых помещений (попросту говоря, нигде не предусмотрено, что Министерство обороны Российской Федерации определяет порядок предоставления таких помещений).

3. В соответствии с чч. 3, 4 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным (кроме указанных в ч. 2 ст. 49 ЖК РФ) определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным названным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Из приведенной нормы следует, что:

а) категориям граждан, установленных федеральным законом, в том числе Федеральным законом "О статусе военнослужащих", жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются при условии признания их нуждающимися в жилых помещениях по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации основаниям, т.е. в связи с отсутствием оснований, установленных для военнослужащих федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, в п. 25 Инструкции (в новой редакции) абсолютно обоснованно сделана ссылка на основания, предусмотренные ст. 51 ЖК РФ;

б) жилые помещения в общем случае предоставляются в порядке, установленном ЖК РФ. В другом порядке - только, если он предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, Министр обороны в отсутствие порядка, установленного федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, должен был предусмотреть в своем акте порядок предоставления жилых помещений военнослужащим, аналогичный порядку предоставления жилых помещений гражданам, установленному ЖК РФ.

Однако, по нашему мнению, у Министра обороны Российской Федерации отсутствуют полномочия по уточнению, расширению установленного ЖК Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений.

Автору представляется, что Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании Инструкции допускает ошибку при толковании полномочий Министерства обороны Российской Федерации по установлению порядка предоставления жилых помещений. Как правило, дается следующее обоснование (на примере решения от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ 08-5):

"Согласно п. 5 ст. 5 ЖК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом в соответствии с п. 6 ст. 12 ЖК РФ определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, также относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082, Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции.

Таким образом, Министерство обороны Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в том числе порядок предоставления жилья, относящегося к жилищному фонду Российской Федерации, закрепленному за этим федеральным органом исполнительной власти".

Однако Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, давая указанное толкование, почему-то проигнорировала наличие в ЖК РФ специальной нормы ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, в соответствии с которой "жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации".

При рассмотрении норм ч. 5 ст. 5, ч. 6 ст. 12 и ч. 3 ст. 49 ЖК РФ в системной связи, на наш взгляд, и следует вывод, что у Министерства обороны Российской Федерации нет полномочий по установлению порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации.

После толкования, данного в решении от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ08-5, по мнению автора, Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации допускается аналогичная ошибка, приобретшая системный характер, и при рассмотрении других дел, связанных с оценкой полномочий Министерства обороны Российской Федерации в сфере жилищных правоотношений. На влиянии же выводов, сделанных Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации на судебную и правоприменительную практику, полагаю, нет нужды останавливаться: фактически как военными судами, так и органами военного управления они применяются непосредственно.

4. В отношении оснований признания военнослужащих нуждающимися в служебных жилых помещениях (абз. 1 п. 25 Инструкции) автор абсолютно согласен с мнением Р.А. Трощенко, что ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", на которую сделана ссылка в рассматриваемом пункте Инструкции, эти основания не определены, что фактически делает указанную норму декларативной, не обеспеченной механизмом применения. В то же время представляется, что в отсутствие установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" оснований признания военнослужащих нуждающимися в специализированных жилых помещениях в силу ст. 5 ЖК РФ подлежат применению соответствующие нормы данного Кодекса. Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 99 ЖК РФ специализированные жилые помещения предоставляются по установленным данным Кодексом основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. При этом не усматривается возможности с учетом наличия норм ч. 2 ст. 99, ст.ст. 93, 94, 95 ЖК РФ применить к рассматриваемым правоотношениям по аналогии закона ст. 51 данного Кодекса (основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма).

5. В соответствии со ст. 50 ЖК РФ учетной нормой площади жилого помещения (далее - учетная норма) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Размер такой нормы не может превышать размер нормы предоставления, установленной данным органом.

Федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ категориям граждан, данным категориям граждан могут быть установлены иные учетные нормы.

Таким образом, так как иные учетные нормы для военнослужащих не установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Министр обороны Российской Федерации в своем акте в полном соответствии со ст. 50 ЖК РФ должен был указать и указал о применении учетных норм, установленных органами местного самоуправления.

6. В отношении изменений, внесенных в п. 41 Инструкции.

По мнению автора, все нормы п. 41 должны рассматриваться в системной связи. Нельзя рассматривать норму абзаца третьего этого пункта в отрыве от первых двух абзацев. В связи с изложенным следует констатировать, что речь в абзаце третьем идет о предоставлении другого (взамен занимаемого) жилого помещения совершеннолетним членам семьи военнослужащего, не убывшим вместе с ним к новому месту прохождения военнослужащим военной службы.

При этом, безусловно, следует отметить неудачную конструкцию указанного пункта, требующую дополнительного толкования.

Во-первых, следовало уточнить, что в норме, установленной абзацем первым, рассматриваются лишь удерживаемые жилые помещения по договору социального найма. В связи с предназначением служебных и других специализированных жилых помещений (как по ЖК РСФСР, так и по ЖК РФ) членам семьи военнослужащего отдельно от него взамен занимаемого другое специализированное жилое помещение предоставлено быть не может.

Во-вторых, что означает "предоставление жилого помещения взамен занимаемого"? Это не выселение из жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения, так как указанный случай не предусмотрен ст. 85 ЖК РФ (не был предусмотрен ст. 91 ЖК РСФСР). Это не обмен жилых помещений, так как обмен производится с нанимателем другого жилого помещения.

Статьей 81 ЖК РФ установлено право нанимателя жилого помещения по договору социального найма, общая площадь которого на одного члена семьи превышает норму предоставления, с согласия проживающих совместно с ним членов его семьи, в том числе временно отсутствующих членов его семьи, обратиться к наймодателю с просьбой о предоставлении ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого жилого помещения. Наймодатель на основании заявления нанимателя жилого помещения о замене жилого помещения обязан предоставить нанимателю по согласованию с ним другое жилое помещение в течение трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления. Заметим, что эта норма устанавливает право на замену жилого помещения нанимателю, а не членам его семьи, при условии, что общая площадь занимаемого жилого помещения на одного члена семьи превышает норму предоставления, т.е. указанное право под рассматриваемый случай не подходит. В то же время ч. 2 ст. 81 ЖК РФ предусмотрено, что федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены, помимо установленных ч. 1 ст. 81, иные основания замены гражданам жилых помещений. Исходя из указанной нормы и рассмотренных ранее полномочий Министерства обороны Российской Федерации следует прийти к выводу, что данное Министерство вправе установить своим актом случай замены жилого помещения из закрепленного за подведомственными военными организациями жилищного фонда. Рассматриваемый случай является именно заменой жилого помещения - не предоставлением жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий.

В-третьих, не совсем корректно определен круг субъектов, которым предоставляется жилое помещение в порядке замены. Напомним, что в норме указаны имеющие право на часть жилого помещения совершеннолетние члены семьи военнослужащего, а также иные лица, проживающие совместно с ним. Несомненно, что право на пользование жилым помещением по договору социального найма (в формулировке п. 41 "право на часть жилого помещения") имеют члены семьи нанимателя этого жилого помещения, к которым относятся лица, определенные в соответствии со ст. 69 ЖК РФ. Напомним, что в п. 22 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 было указано, что по установленным законом основаниям жилые помещения предоставляются военнослужащим и проживающим совместно с ними членам их семей. При решении вопроса о том, кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на обеспечение жильем, следует руководствоваться нормами ЖК РФ.

Таким образом, следовало уточнить, что право на замену жилого помещения имеют члены семьи военнослужащего как нанимателя жилого помещения. Возникает другой вопрос: это право имеют только оставшиеся проживать в удерживаемой военнослужащим квартире совершеннолетние члены семьи или достаточно, чтобы один из них был совершеннолетним, для того, чтобы впоследствии заключить с ним договор социального найма на жилое помещение, предоставляемое в порядке замены? Например, в удерживаемой военнослужащим квартире проживают совершеннолетняя дочь, ее муж и их сын. Представляется, что, вероятно, при создании нормы законодатель имел в виду все же второй вариант. Кроме того, следует учитывать, что лица, проживающие с совершеннолетним членом семьи, с которым заключается договор социального найма на жилое помещение, предоставляемое в порядке замены, должны относиться уже к его членам семьи в понятии ст. 69 ЖК РФ.

В-четвертых, предусмотрено, что жилое помещение в порядке замены предоставляется в части, причитающейся от общей площади жилого помещения. Из буквального толкования указанной нормы следует, что общая площадь жилого помещения делится на количество проживающих в нем, включая убывшего к новому месту службы военнослужащего и последовавших с ним членов семьи. Получившийся размер части общей площади умножается на оставшихся членов семьи, вследствие чего получается общая площадь жилого помещения, предоставляемого в порядке замены.

При этом, указанную норму следует применять с учетом ограничения, установленного в абз. 3 п. 41 Инструкции, в соответствии с которым размер предоставляемого в порядке замены жилого помещения должен быть не менее учетной нормы площади жилого помещения, установленной органами местного самоуправления (органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), но не более нормы предоставления площади жилого помещения, установленной ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", с учетом льгот, установленных законодательством. Следовательно, если на каждого члена семьи военнослужащего в удерживаемом жилом помещении приходится общая площадь менее учетной нормы, замены жилого помещения быть не может. Повторюсь, что при замене жилого помещения не производится улучшение жилищных условий, жилое помещение предоставляется площадью соответствующей приходившейся на каждого члена семьи в занимаемой квартире.

Если необходимо предоставить жилое помещение в порядке замены трем членам семьи военнослужащего, на которых в заменяемой квартире приходилось по 13 квадратных метров, им может быть предоставлено жилое помещение общей площадью 39 квадратных метров. Так как в абз. 3 п. 41 Инструкции сделана ссылка на ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", представляется возможным применить п. 2 указанной статьи в части допустимости превышения размера предоставляемой площади жилого помещения с учетом конструктивных и технических параметров многоквартирных домов, но не более чем на 9 квадратных метров. Итого, максимум 48 квадратных метров. Если приходится, например, по 19 квадратных метров, то предоставить можно 54 квадратных метра (в пределах размера, предусмотренного ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", 18 квадратных метров на одного человека), с учетом конструктивных особенностей - до 63 квадратных метров.

Насчет наличия в п. 41 Инструкции коррупциогенных факторов подробно останавливаться не буду. Здесь и наличие формулировки "может быть предоставлено", и не поставленная в жесткие условия свобода усмотрения должностных лиц. Обо всем этом уже говорилось на страницах нашего журнала.

В заключение подчеркну, что нисколько не претендую на истину в последней инстанции. Буду рад, если статья послужит "искрой", вызвавшей конструктивную критику.

С.В. Терешкович,

юрист

"Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.