Порядок подготовки проектов Законов города Москвы, вносимых в Московскую городскую Думу Мэром Москвы (А.Е. Карсанин, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2010 г.)

Порядок подготовки проектов Законов города Москвы,
вносимых в Московскую городскую Думу Мэром Москвы

Статья отображает результаты аналитического исследования процесса реализации высшим должностным лицом субъекта Федерации права законодательной инициативе в законодательном (представительном) органе субъекта. На примере г. Москвы автор - начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти (Правительство Москвы) А.Е. Карсанин - анализирует порядок подготовки проектов законов, вносимых главой субъекта Федерации в региональный парламент и формулирует конкретные предложения по совершенствованию этого процесса.

Современную политическую стратегию Российской Федерации можно охарактеризовать целенаправленным укреплением демократических начал в интересах формирования гражданского общества и оздоровлением инвестиционного климата в стране. Исходя из этого формирование современной законодательной базы, в том числе регионального законодательства, является одним из важнейших факторов обеспечения повышения эффективности институтов и механизмов государственного управления.

Город Москва, являясь столицей Российской Федерации, административным и политическим центром государства, одновременно наделен статусом субъекта Федерации и имеет свое собственное законодательство, формируемое при участии широкого круга ведущих научных и общественных деятелей. В свою очередь, глава города - мэр Москвы является, по сути, ведущим субъектом права законодательной инициативы, внося до 80% принимаемых в городе законов.

Таким образом, анализ процесса подготовки законов г. Москвы, вносимых мэром Москвы в Московскую городскую Думу представляет несомненный интерес с точки зрения дальнейшего повышения качества законодательной деятельности, а также в качестве возможного ориентира организации законодательной деятельности других субъектов Федерации.

Статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(1) [1] высшее должностное лицо субъекта является одним из обязательных субъектов права законодательной инициативы в регионе.

Устав города Москвы*(2), реализуя положения вышеназванного федерального закона об обязательном участии главы исполнительной власти субъекта федерации в региональном законодательном процессе, закрепляет за мэром право законодательной инициативы, осуществляемое посредством внесения в Думу проектов законов г. Москвы, проектов постановлений Думы.

Несмотря на то, что подходы к определению такого понятия как право законодательной инициативы в научной среде неоднозначно*(3), представляется целесообразным определить его как гарантируемую государством возможность особо уполномоченных органов, должностных лиц либо граждан возможность вносить в установленном порядке в законодательный (представительный) орган законы (законодательные предложения), подлежащие обязательному рассмотрению на заседаниях законодательного органа.

В целях реализации мэром права законодательной инициативы в Думе принят Закон г. Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы"*(4). Кроме того, порядок подготовки проектов законов г. Москвы урегулирован в Регламенте Правительства Москвы*(5), а также ряде других нормативных правовых актов г. Москвы*(6).

Анализ указанных нормативных правовых актов г. Москвы дает возможность разделить законодательную работу, проводимую Правительством Москвы в рамках обеспечения права законодательной инициативы мэра, на несколько взаимосвязанных этапов:

1) планирование законопроектной работы;

2) разработка и оформление проекта закона;

3) официальное внесение проекта закона в Думу.

Первый этап - планирование, включающее в себя решение таких задач, как: постановка вопроса о разработке проекта закона, принятие решения о начале работы над ним, определение сроков и способа работы над законопроектом.

Системное плановое формирование московского законодательства осуществляется с 1994 г. Так, в соответствии с нормативными правовыми актами г. Москвы законотворческая деятельность органов исполнительной власти осуществляется на основе плана их первоочередных законопроектных работ (далее - План законопроектных работ)*(7), который включает в себя перечень планируемых к разработке проектов федеральных и московских законов, сроки их разработки, ответственных исполнителей и соисполнителей, а также иную необходимую информацию.

Предложения о разработке законопроектов готовятся органами исполнительной власти г. Москвы и структурными подразделениями Аппарата мэра и Правительства Москвы в соответствии с их отраслевой компетенцией и согласно Регламенту Правительства Москвы направляются заместителю мэра в Правительстве Москвы, полномочному представителю мэра в Думе.

Предложение о разработке проекта закона согласно установленным требованиям должно содержать:

- наименование проекта закона;

- обоснование необходимости разработки проекта закона с указанием целей, задач и предмета правового регулирования, круга лиц, на которых будет распространяться действие закона, их прав и обязанностей, а также последствий его реализации;

- наименование органа исполнительной власти г. Москвы - ответственного исполнителя по разработке проекта закона;

- перечень органов исполнительной власти г. Москвы и организаций, предлагаемых в качестве соисполнителей по разработке проекта закона;

- предполагаемый срок и порядок разработки проекта закона, (направления его на согласование), а также срок внесения его на рассмотрение Думы.

В случае соответствия предложения о разработке проекта закона вышеназванным требованиям оно включается в План первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти г. Москвы.

Одновременно необходимо отметить, что планирование законодательной работы не исключает возможность подготовки и внесения в Думу проектов законов в порядке законодательной инициативы вне Плана законопроектных работ по отдельным поручениям мэра и Правительства Москвы.

Данное положение основывается на необходимости оперативного реагирования Правительства Москвы в случае изменения федерального регулирования какой-либо из сфер, отнесенных к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также в случае выявления недостатков московского законодательства в процессе правового мониторинга. Однако требуется отметить, что внесение законопроектов, разрабатываемых органами исполнительной власти г. Москвы по поручению мэра вне Плана законопроектных работ в городе применяется крайне редко, а в случае разработки самостоятельного проекта закона представляется крайне неэффективным. Например, проект закона "О донорстве крови и ее компонентов в городе Москве" по поручению Правительства должен был быть представлен на утверждение во втором квартале 2009 г.*(8), однако до настоящего времени он даже не разработан.

В связи с этим в целях противодействия затягиванию работы над проектами законов, не включенными в План законопроектных работ, представляется целесообразным закрепить в правовых актах г. Москвы, регулирующих сферу планирования законотворчества, положение об обязательном включении законопроектов, разрабатываемых по оперативным поручениям, в План законопроектных работ в процессе его подготовки и изменения.

Стоит обратить внимание и на период действия Плана законопроектных работ, который в отличие от аналогичного федерального Плана законопроектных работ с 2008 г. принимается сроком на два года, что, по мнению автора, является оптимальным для планирования законопроектной деятельности Правительства Москвы, так как согласно практике качественная подготовка проектов законов занимает в среднем от полутора до двух лет. Однако в настоящее время нормативными правовыми актами г. Москвы, в частности, постановлением Правительства Москвы "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы", установлено, что указанный План принимается лишь на очередной год. Представляется целесообразным исправить данное устаревшее положение.

Одновременно хотелось бы указать на существующую в городе успешную попытку осуществить долгосрочное планирование и координацию законопроектной работы всех субъектов права законодательной инициативы города. Речь идет об утвержденной в 2005 г. Концепции совершенствования законодательства г. Москвы, рассчитанной на три года, но действующей до настоящего времени. Основной целью данной Концепции являлось определение перспективных направлений дальнейшего совершенствования законодательства г. Москвы. На данный период вышеназванная Концепция представляется в значительной степени реализованной, а поставленные в ней задачи в целом достигнутыми.

Оценивая положительную роль данной Концепции в процессе планирования законопроектной деятельности Москвы, требуется отметить необходимость подготовки ответственными органами Правительства Москвы аналогичной концепции совершенствования московского законодательства на период, как минимум до 2015 г. с целью установления ориентиров правового развития г. Москвы как субъекта Федерации в контексте правового развития России. Вместе с тем необходимо отметить сложность данного процесса в связи с отсутствием аналогичного правового документа на федеральном уровне.

Вторым этапом законодательного процесса является разработка и оформление проекта закона, включающие в себя, как правило, разработку концепции законопроекта, подготовку предварительного текста законопроекта и отдельных сопроводительных материалов к нему, согласование законопроекта с заинтересованными органами исполнительной власти г. Москвы, правовую и антикоррупционную экспертизы. Представляется, что данный этап является одним из самых важных, так как от качества работы, проведенной на данном этапе, зависит скорость рассмотрения законопроекта в Думе после его внесения, включая время рассмотрения его на соответствующей комиссии, в Государственно-правовом управлении Думы, на заседаниях и окончательное утверждение.

В случае включении проекта закона в План законопроектных работ либо получения соответствующего поручения мэра либо Правительства Москвы ответственный исполнитель принимает решение о необходимости создания комплексной рабочей группы по подготовке законопроекта с привлечением в нее депутатов Думы, представителей общественных объединений и иных организаций, привлечения специализированной научной организации для его подготовки. При этом необходимо отметить: при разработке проектов законов об отмене законов, о признании законов утратившими силу либо о внесении изменений в законы рабочие группы как правило, не создаются.

Комплексная рабочая группа обеспечивает подготовку проекта закона и следующих необходимых материалов:

- пояснительная записка с социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости принятия закона, прогнозом последствий его принятия, а также с итогами рассмотрения заключений, подготовленных по результатам проведения независимых экспертиз проекта закона и антикоррупционных экспертиз проекта закона, в том числе неучтенными замечаниями с обоснованием их отклонения;

- перечень законов г. Москвы, указов мэра, имеющих нормативный характер, и постановлений Правительства Москвы, постановлений Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием закона г. Москвы;

- перечень законов г. Москвы, указов мэра, имеющих нормативный характер, и постановлений Правительства Москвы, постановлений Думы, принятие которых необходимо в целях реализации закона г. Москвы.

Подготовка финансово-экономического обоснования, также необходимого для внесения законопроекта в Думу, осуществляется непосредственно ответственным исполнителем, но может быть представлено для осуждения на заседании комплексной рабочей группы.

Также необходимо указать, что обязанности по обеспечению регулярного проведения заседаний комплексной рабочей группы, организации ее деятельности, осуществления заблаговременной рассылки материалов членам комплексной рабочей группы, оформление протоколов заседаний комплексной рабочей группы, исполнение иных обязанностей, установленных нормативными правовыми актами г. Москвы, возлагаются на ответственного исполнителя по подготовке проекта закона.

Перед разработкой проектов законов московские органы исполнительной власти, указанные в плане законопроектных работ в качестве ответственных исполнителей и соисполнителей по их разработке, осуществляют подготовку концепций соответствующих проектов законов. При этом необходимо отметить: концепции проектов законов о внесении изменений в законы, отмене и признании законов утратившими силу не разрабатываются.

Согласно Регламенту Правительства Москвы в концепции законопроекта должны быть изложены и обоснованы основные идеи проекта закона, определены цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых будет распространяться действие закона, их новые права и обязанности, место будущего закона в системе московского законодательства, его соответствие положениям Конституции РФ и федеральному законодательству, последствия реализации закона, структура проекта закона с кратким содержанием его глав и статей.

Одновременно необходимо отметить, что нормативными правовыми актами г. Москвы предусмотрена ситуация, когда по решению заместителя мэра в Правительстве Москвы, полномочного представителя мэра в Думе концепции проектов законов, регулирующие наиболее важные вопросы жизнедеятельности города выносятся на рассмотрение Правительства Москвы. В этом случае последующая разработка проекта закона осуществляется только после одобрения концепции Правительством Москвы. Так, разработке проектов законов г. Москвы "О молодежи" и "О недропользовании в городе Москве" предшествовало одобрение их концепций на заседании Правительства Москвы.

Если проект разрабатывается ответственным органом исполнительной власти г. Москвы без привлечения научной организации этапы и порядок разработки определяется им самостоятельно. А в случае, когда создается комплексная рабочая группа, то согласно установленному регламенту на первом ее заседании утверждается график ее работы и порядок обсуждения. В ходе работы над законопроектом комплексная рабочая группа обязана обсудить и принять решение об одобрении или неодобрении проекта концепции закона, первой и окончательной редакции проекта закона.

Необходимо также отметить: решения на заседаниях комплексной рабочей группы принимаются путем открытого голосования простым большинством голосов, а при равенстве голосов голос председателя комплексной рабочей группы является решающим.

При одобрении комплексной рабочей группой разработанного проекта закона ответственным исполнителем принимается решение о направлении выработанной редакции текста закона на согласование в заинтересованные органы исполнительной власти г. Москвы. Проект закона, направляемый на согласование, оформляется в виде приложения к проекту постановления Правительства Москвы об одобрении указанного проекта закона.

Согласование такого проекта постановления производится с должностными лицами, органами исполнительной власти г. Москвы, структурными подразделениями Аппарата мэра и Правительства Москвы, в компетенции которых находятся вопросы, разрешаемые в подготовленном проекте, и которые будут принимать участие в реализации его положений. Кроме того, согласно установленным правилам в целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы исполнитель размещает текст постановления Правительства Москвы об одобрении проекта закона (совместно с текстом проекта закона) на официальном сайте органа исполнительной власти г. Москвы. Одновременно необходимо отметить, что, исходя из существующей практики, при подготовке проработанного проекта закона процесс его согласования занимает от одного до трех месяцев.

Исходя из положений Регламента Правительства Москвы процедура согласования проекта закона аналогична процедуре согласования других нормативных правовых актов г. Москвы. Вместе с тем хотелось бы отметить отсутствие четкой связи компетенции согласующего органа и содержания его замечаний. Например, орган, ответственный за экономическую политику города, при согласовании проекта закона "О содержании домашних животных" оспаривал правильность применения ветеринарно-санитарных правил, а орган, осуществляющий инспектирование качества сельскохозяйственной продукции в городе Москве, при согласовании проекта закона "О правовых актах города Москвы" выражал несогласие с введением института толкования нормативных правовых актов.

В связи с этим, по мнению автора, целесообразно закрепить в нормативных правовых актах Правительства Москвы положение, устанавливающее обязанность органа исполнительной власти г. Москвы проводить экспертизу проекта закона исключительно в рамках закрепленных за ним полномочий. Кроме того, требует проработки вопрос о возложении на Департамент финансов г. Москвы обязанности по подготовке специализированного финансового заключения, определяющего возможность и размер затрат городского бюджета на реализацию соответствующего проекта закона. Установление данной нормы на городском уровне, по аналогии с нормой, установленной в Регламенте Правительства РФ, как представляется, повысит качество реализации законов, так как уже на начальной стадии подготовки законопроекта будет получена информация о возможных последствиях принятия закона.

Одновременно необходимо указать на следующую исключительную особенность процесса согласования проекта закона: до представления проекта постановления об одобрении проекта закона мэру либо на обсуждение Правительства Москвы данный проект проходит две правовые экспертизы:

- в комплексе заместителя мэра в Правительстве Москвы, полномочного представителя мэра в Московской городской Думе, - на правовую экспертизу, включающую в себя, в том числе, проверку соответствия его действующему законодательству, требованиям юридической техники;

- в Правовом управлении Правительства Москвы в целях контроля соответствия его действующему законодательству и требованиям Регламента Правительства Москвы, а также на антикоррупционную экспертизу.

Таким образом, на этапе правовой экспертизы проекта закона возникает явное дублирование функции вышеназванными структурными подразделениями Правительства Москвы. На практике данное дублирование приводит к взаимоисключающим замечаниям вышеназванных структурных подразделений по проектам законов, что влечет несогласованность позиции Правительства Москвы перед внесением законопроекта в Думу.

Кроме того, отдельные законопроекты, разработка которых признана органами исполнительной власти и экспертами актуальной и необходимой в целях регулирования отдельных отношений в городе, прекращается в связи с невозможностью сближения позиций двух вышеназванных правовых подразделений. Так, ответственному исполнителю пришлось отказаться от продолжения разработки проекта закона, регулирующего порядок размещения рекламных и информационных конструкций, в связи с позицией Правового управления Правительства Москвы, заключающейся в отсутствии у г. Москвы полномочий в данной сфере, что представляется весьма спорным.

В связи с вышеизложенным в целях обеспечения согласованной позиции органов исполнительной власти г. Москвы (в том числе правовых подразделений Правительства Москвы) по разрабатываемым законопроектам представляется целесообразным создать по аналогии с федеральным уровнем специализированный координационный орган при Правительстве Москвы - Комиссии г. Москвы по координации законопроектной работы. Одной из основных функции данной Комиссии, как представляется, должно стать рассмотрение разногласий по проектам законов не только между правовыми подразделениями Правительства Москвы, но и другими заинтересованными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения.

Иными функциями данной Комиссии в случае ее создания могут стать: разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию городского законотворческого процесса, утверждение концепций городских законопроектов, заслушивание отчетов органов исполнительной власти г. Москвы о выполнении плана законопроектных работ, утверждение результатов аналитических и научно-правовых исследований, утверждение текстов комментариев законодательства, подготовленных по заказу Правительства Москвы.

Третьим этапом законодательной работы является официальное внесение в Думу проекта закона.

Рассматривая данный этап, необходимо указать: одобренный Правительством Москвы (с обсуждением либо без обсуждения) проект закона в двухнедельный срок после его доработки и оформления в установленном порядке представляется ответственным исполнителем в Управление по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы для официального внесения его в Думу мэром.

Представление в Думу органом исполнительной власти г. Москвы проекта закона, минуя мэра, Правительство Москвы, а также его передача иным субъектам законодательной инициативы не допускается.

Рассматривая данный этап, можно выразить мнение, что он является достаточно урегулированным. Вместе с тем нормативными правовыми актами г. Москвы не установлен срок, в течение которого ответственное за внесение законопроекта Управление направляет его в Думу, что на практике может привести к затягиваю данного процесса.

Таким образом, результатом анализа процесса подготовки проектов законов, вносимых Мэром Москвы в Думу, являются основные следующие предложения:

1) создание Комиссии г. Москвы по координации законопроектной работы, основными функциями которой будут являться: разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию городского законотворческого процесса, утверждение концепций городских законопроектов, заслушивание отчетов органов исполнительной власти г. Москвы о выполнении плана законопроектных работ, разрешение разногласий, возникших при согласовании законопроектов;

2) закрепление за органами исполнительной власти г. Москвы обязанности проводить в отношении поступившего им на согласование законопроекта экспертизу исключительно в пределах установленной им компетенции;

3) возложение на орган исполнительной власти г. Москвы, ответственный за финансовую политику в городе, обязанности по подготовке специализированного финансового заключения, определяющего возможность и размер затрат московского бюджета на реализацию соответствующего проекта закона;

4) необходимость подготовки программы долгосрочного правового планирования - Концепции совершенствования московского законодательства на период до 2015 г. с целью установления ориентиров правового развития г. Москвы.

Библиография

1 Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. - М., 2005.

Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учеб. пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2001.

Дорофеева Л.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1.

Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова.- М., 2000.

Ионова Е.В. Порядок подготовки и внесения региональных законопроектов органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Юридический мир. 2007. N 9.

Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. - М., 2003.

Чухвичев Д.В. Законодательная техника. - М., 2008.

Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. - М., 2004.

А.Е. Карсанин,

начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами

государственной власти (Правительство Москвы)

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(2) Устав г. Москвы, принят Законом г. Москвы от 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4.

*(3) Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. - М., 2003. С. 178; Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. - М., 2005. С. 32.

*(4) Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" // Тверская, 13. 2002. N 5.

*(5) Постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП "О Регламенте Правительства Москвы" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2006. N 17.

*(6) Например, Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2009. N 41; постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. N 27; Указ мэра Москвы от 13 февраля 2006 г. N 11-УМ "О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2006. N 12.

*(7) Распоряжение мэра Москвы от 31 декабря 2008 г. N 362-РМ "О плане первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти города Москвы на 2009-2010 годы".

*(8) Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1282-ПП "О Городской целевой программе "Развитие донорства крови и ее компонентов" на 2009-2010 гг." // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2009. N 3.