Особенности тарифного регулирования на автомобильном транспорте, отраженные в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (О.Ю. Матанцева, "Право и экономика", N 10, октябрь 2010 г.)

Особенности тарифного регулирования на автомобильном транспорте, отраженные в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Проблема формирования тарифов при перевозках автомобильным транспортом пассажиров, багажа и грузов очень актуальна в настоящее время. Это связано с полным отсутствием регулирования тарифов на грузовые перевозки, что позволяет субъектам автотранспортной деятельности нарушать законодательство о конкуренции, используя, исходя из ситуации, либо монопольно высокие, либо монопольно низкие цены на оказываемые услуги.

В то же время регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа на регулярных маршрутах, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ, не обеспечивает безубыточной деятельности субъектам автотранспортной деятельности, осуществляющим такие перевозки.

Назрела необходимость законодательного регулирования тарифной политики на автомобильном транспорте, что можно реализовать в разрабатываемом проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Основополагающим нормативным правовым документом, устанавливающим правила взимания провозной платы, является Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст. 790 которого определяет, что размер провозной платы за перевозку грузов, пассажиров и багажа устанавливается соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми документами.

Согласно п. 2 ст. 790 ГК РФ плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утвержденных в порядке, установленными уставами и кодексами.

Однако Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав АТ и ГТ), который регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом общего пользования, не содержит порядка утверждения тарифов за эти услуги.

Следовательно, возникает правовой вакуум: ГК РФ устанавливает требование наличия порядка утверждения тарифов в Уставе АТ и ГТ, а в Уставе АТ и ГТ такой порядок отсутствует. Следовательно, необходимо внести дополнения в Устав АТ и ГТ и установить в разрабатываемом проекте Федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации" порядок разработки и утверждения тарифов.

Законодательные акты и нормативные документы, связанные с регулированием тарифной политики на автомобильном транспорте

В настоящее время существует ряд законодательных актов и нормативных документов, связанных с регулированием тарифной политики на автомобильном транспорте.

Пунктом 55 ст. 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и осуществления контроля за их применением.

Документом, регулирующим вопрос о тарифах, является постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (далее - Постановление N 239).

Постановлением N 239 установлен перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, в этом перечне находятся перевозки пассажиров и багажа всеми видами транспорта в городском и пригородном сообщении.

Однако Постановлением N 239 не определено, на основании каких нормативных правовых документов осуществляется это государственное регулирование, т.е. механизм регулирования отсутствует. Здесь также возникает правовой пробел.

Постановлением N 239 устанавливается перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, в том числе при перевозках пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным, межобластным и межреспубликанским (в пределах РФ) маршрутам, включая такси.

В данном случае также нет указания на нормативно-правовой документ, устанавливающий механизм (правила) осуществления государственного регулирования тарифов, следовательно, имеется очередной правовой пробел.

Поскольку Постановление N 239 декларирует государственное регулирование цен (тарифов), необходимо, чтобы механизм формирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа устанавливался федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере транспорта.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 17 в качестве полномочий органов местного самоуправления решение вопросов местного значения определено как установление тарифов на услуги, предоставляемые предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Следовательно, разрабатываемым Федеральным законом "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Уставом АТ и ГТ могут быть установлены полномочия органов местного самоуправления по разработке тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными транспортными предприятиями.

Поскольку в каждом муниципальном образовании, находящемся на территории субъекта РФ, не может быть разных тарифов на городские и пригородные перевозки, необходимо, чтобы тарифы утверждались субъектом РФ. Решение этой проблемы требует внесения изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

О внесении дополнений в разрабатываемый проект федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В разрабатываемый проект федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" необходимо включить следующие дополнения:

Внести в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского электрического транспорта" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 46, ст. 5555) следующие изменения:

1. Дополнить статьей 7.1 следующего содержания:

"Статья 7.1. "Оплата перевозок пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом общего пользования"

1. Тарифы за услуги по перевозкам пассажиров и багажа при регулярных перевозках автомобильным транспортом общего пользования разрабатываются на основе правил формирования этих тарифов, утвержденных органом исполнительной власти РФ, уполномоченным в сфере транспорта:

а) для регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок внутримуниципального сообщения - органом местного самоуправления;

б) для регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок в межмуниципальном сообщении - органом исполнительной власти субъекта РФ;

в) для регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок в межрегиональном сообщении - органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого начинается маршрут.

Тарифы, перечисленные в п. а) и б), утверждаются органом исполнительной власти субъекта РФ.

Тарифы, перечисленные в п. в), утверждаются совместным решением органов исполнительной власти субъектов РФ, по территории которых проходит маршрут.

2. Тарифы за услуги по перевозкам грузов и пассажиров автомобильным транспортом общего пользования (за исключением регулярных перевозок пассажиров и перевозок на такси) и размер платы за использование условий публичного договора фрахтования устанавливается субъектом автотранспортной деятельности с использованием правил формирования этих тарифов, утвержденных органом исполнительной власти РФ, уполномоченным в сфере транспорта.

Проектом федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" также вносятся дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции от 27 июля 2010 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822) следующие изменения:

1. Добавить подпункт 4.2) в пункт 1 cтатьи 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения" следующего содержания:

4.2) разработка тарифов на перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок внутримуниципального сообщения на основе Правил, установленных федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере транспорта, согласование и подготовка этих тарифов для утверждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Исходя из действующего законодательства, выбор исполнителя для оказания услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основе Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Однако в Законе N 94-ФЗ имеется правовой пробел в части установления цены контракта на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Хотя в этом Федеральном законе определено, что при размещении заказа заказчик обязан указать начальную (максимальную) цену государственного или муниципального контракта, тем не менее не предусмотрена разработка нормативного правового акта, утверждающего методику или порядок определения начальной цены государственных или муниципальных контрактов.

Фактически (исходя из письма Министерства экономического развития РФ от 15 декабря 2009 г. N Д22-1558) формирование объема и предельной стоимости закупаемых товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд происходит при формировании государственными или муниципальными заказчиками бюджетных заявок на соответствующий год (плановый период) в процессе бюджетного планирования.

В то же время определение величины необходимых бюджетных расходов на обеспечение создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения подразумевается в ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ. Методика или порядок (правила) расчета величины этих расходов сегодня отсутствует. Следовательно, необходимо разработать нормативный документ, определяющий технологию формирования тарифа за перевозку и определения на его основе величины необходимых бюджетных расходов.

О разработке нормативного документа, определяющего технологию формирования тарифа за перевозку и определения величины необходимых бюджетных расходов

Начальная (максимальная) цена государственного (со стороны субъекта РФ) или муниципального контракта (со стороны муниципального образования) должна определяться исходя из стоимости эксплуатации автотранспортного средства конкретного типа в расчете на один километр пробега и планируемого пробега автотранспортного средства по маршруту.

Причем при заключении контракта должны быть определены количество пассажиров, относящихся к отдельным категориям граждан, имеющим право на оказание государственной социальной поддержки на территории РФ, субъекта РФ или муниципального образования, и система возмещения расходов на их перевозки.

В соответствии с п. 5 ст. 790 ГК РФ "В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета".

В соответствии со ст. 16 ГК РФ "Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) с 1 октября 2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно ст. 44 и 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ в ст. 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Государством на субъект РФ возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту РФ в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств РФ.

Исходя из изложенного, в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" необходимо установить, что:

3. Возмещение затрат или недополученных доходов субъектам автотранспортной деятельности при перевозках автомобильным транспортом общего пользования, возникающих в результате применения льгот и преимуществ по тарифам и фрахтовым платежам, установленных законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

4. Порядок возмещения затрат или недополученных доходов, указанных в п. 3 настоящей статьи, за счет средств Федерального бюджета устанавливается Правительством РФ. Порядок возмещения затрат или недополученных доходов, указанных в п. 3 настоящей статьи, за счет средств бюджетов субъектов РФ или муниципальных образований устанавливается на основе обязательств, взятых на себя субъектом РФ и (или) муниципальном образованием на обеспечение равной доступности на пассажирском автомобильном транспорте (кроме такси) для отдельных категорий граждан, имеющих право на оказание мер социальной поддержки на территории РФ, субъекта РФ и муниципального образования, которые отражаются в контракте на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа на регулярных маршрутах автомобильного транспорта общего пользования. В контракте должны быть указаны: количество таких граждан, тариф по которому они пользуются услугами пассажирского транспорта и, следовательно, определены суммы расходов, которые должны быть возмещены субъекту автотранспортной деятельности за перевозки региональных и муниципальных льготников.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах РФ) маршрутам, включая такси.

Исходя из этого, регулирование тарифов на такси должно осуществляться в рамках территории субъекта РФ. В то же время в п. 5 ст. 31 Устава АТ и ГТ установлено, что фрахтовщик обязан выдать фрахтователю квитанцию в форме бланка строгой отчетности или кассовый чек, подтверждающий оплату стоимости пользования легковым такси.

В письме Минфина России от 24 января 2008 г. N 03-01-15/1-14 "О применении организациями и индивидуальными предпринимателями, оказывающими платные услуги по перевозке пассажиров в режиме индивидуального такси, контрольно-кассовой техники (таксомоторов, обеспечивающих учет дальности поездки и ее стоимости" установлено, что организации и индивидуальные предприниматели, оказывающие платные услуги по перевозке пассажиров в режиме индивидуального такси, должны осуществлять денежные расчеты за эти услуги с применением контрольно-кассовой техники (таксометров, обеспечивающих учет дальности поездки и ее стоимости).

Из перечисленных нормативных правовых документов следует, что необходимо устанавливать тариф на перевозку пассажиров в такси, следовательно, необходимо в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внести дополнения в Устав АТ и ГТ, что сделано путем введения дополнительного пункта в соответствующую статью:

3. Тарифы для перевозок пассажиров в режиме индивидуального такси устанавливаются субъектом автотранспортной деятельности с использованием правил формирования этих тарифов, утвержденных органом исполнительной власти РФ, уполномоченным в сфере транспорта, и утверждаются органами исполнительной власти субъекта РФ.

Важной проблемой при разработке и утверждении тарифов является контроль имеющих место нарушений антимонопольного законодательства, включающий контроль за монопольно высокой ценой товара и монопольно низкой ценой товара.

В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" должен быть включен следующий пункт:

контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере автотранспортной деятельности, включая контроль за монопольно высокой ценой на услуги автомобильного транспорта, а также за монопольно низкой ценой на услуги автомобильного транспорта и проведение мероприятий по предупреждению создания дискриминационных условий осуществляется в соответствии с законодательством о конкуренции федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченными в сфере принятия нормативных правовых актов и контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Использованные термины определены в федеральном законодательстве. Монопольно высокой ценой товара, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование (далее - сопоставимый товарный рынок), при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами.

Монопольно низкой ценой товара, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена ниже суммы необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и ниже цены, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке, при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами.

Товар, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, - это объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Дискриминационные условия, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или насколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Таким образом, в проекте федерального закона "Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены основы тарифного регулирования на автомобильном транспорте.

О.Ю. Матанцева,

заместитель генерального директора по научной работе

ОАО "Научно-исследовательский институт

автомобильного транспорта" (ОАО "НИИАТ"),

доктор экономических наук, кандидат технических наук,

старший научный сотрудник,

профессор кафедры экономики автомобильного транспорта

Московского автомобильно-дорожного

государственного технического университета (МАДИ),

доцент филиала кафедры управления на автомобильном транспорте

Института управления на транспорте и логистики

Государственного университета управления,

почетный автотранспортник,

член диссертационного Совета МАДИ (ГТУ),

специалист по экономике автомобильного транспорта,

правовому регулированию экономических проблем

"Право и экономика", N 10, октябрь 2010 г.