Управление внешней задолженностью: рекомендации МВФ и опыт России (И.Е. Качурин, "Валютное регулирование. Валютный контроль", N 10, октябрь 2010 г.)

Управление внешней задолженностью: рекомендации МВФ и опыт России

Проблема роста внешней задолженности стала особенно актуальной по мере развертывания мирового финансового кризиса и необходимости проведения антикризисных мер на уровне национальных экономик. Правительства большинства стран вынуждены были выделять огромные средства для предотвращения банкротств крупнейших финансовых институтов, обеспечения стабильности национальных финансовых систем. Основным источником подобных вливаний являются бюджетные средства. В кризисных условиях страны, как развитые, так и с развивающимися рынками, сталкиваются с дефицитом бюджетов, размеры которых увеличиваются в связи с привлечением внешних заемных средств. В этих условиях эффективность управления внешней задолженностью является фактором как обеспечения устойчивости национальной финансовой системы, так и фактором преодоления рецессии.

Портфель государственных долговых обязательств, как правило, является крупнейшим долговым портфелем в стране. Структура государственного долга во многих случаях отличается сложностью и рискованностью, что может представлять серьезную угрозу для финансовой стабильности страны. История ряда стран служит иллюстрацией того, как необоснованная структура долга в плане сроков погашения, валют или процентных ставок либо значительные необеспеченные резервами условные обязательства правительства могут стать важными факторами, ведущими к распространению валютных кризисов. Так, например, серьезные долговые проблемы нередко возникали из-за того, что правительства уделяли чрезмерно большое внимание потенциальной экономии расходов при осуществлении заимствований и привлекали крупные краткосрочные займы или займы с плавающей процентной ставкой. В результате государственные бюджеты подвергались значительному риску неблагоприятного изменения условий на финансовых рынках, когда наступали сроки погашения долга или возникала потребность в его рефинансировании.

Чрезмерная зависимость от долга, выраженного в иностранной валюте, также зачастую становилась фактором, серьезно ухудшающим кредитоспособность страны, оказывающим давление на обменный курс и вызывающим напряженность в денежно-кредитной сфере.

Недавние кризисы конца ХХ в. и мировой финансовый кризис 2008 г., начавшийся в США, четко обозначали проблемы необходимости совершенствования методов управления долгом и потребность в эффективно работающих и развитых национальных рынках капитала. Хотя неэффективная политика в области государственного долга не всегда была единственной или даже главной причиной возникновения кризисов, игнорирование или недостаточное внимание риску, присущему портфелю долговых обязательств правительства, нередко способствовали значительному обострению кризисных явлений*(1).

Надежное управление государственным долгом должно, как правило, сопровождаться эффективными мерами по ограничению уровня риска, присущего портфелю государственных долговых обязательств, поскольку это имеет существенное значение для снижения степени уязвимости страны при распространении кризисных явлений и финансовых рисков, а также для ослабления угрозы нестабильности для частного сектора. Особую остроту имеет проблема эффективности долгового менеджмента для сравнительно небольших стран или стран с "формирующимися рынками", которые, в силу относительно меньшей степени диверсификации экономики, небольшой базы внутренних сбережений и неразвитости финансовой системы, нередко более уязвимы при международных финансовых потрясениях.

Причины рискованности структуры долга, однако, нередко кроются в необоснованной экономической, бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и валютной политиках. Однако надежная практика управления долгом - не единственное средство решения всех проблем, связанных с внешним долгом. Консервативная заемная и долговая политика не является универсальным средством и не может заменить надежное бюджетно-налоговое планирование и денежно-кредитное регулирование экономики. Управление суверенными долговыми обязательствами, каким бы надежным оно ни было, не в состоянии предотвратить кризис при слабых основах макроэкономической политики.

Безусловно, у каждой страны свои потребности в укреплении потенциала в области управления государственным долгом. Динамика решения поставленных в этой области задач определяется ограничениями, налагаемыми уровнем развития внутреннего рынка капитала, возможностями доступа на внешние финансовые рынки, особенностями валютного режима, качеством проводимой макроэкономической политики и мер нормативного регулирования, доступностью необходимых технологических, кадровых и финансовых ресурсов. Соответственно, правительствам различных стран приходится принимать сугубо индивидуальные решения в процессе формулирования целей и формировании стратегии управления долгом, определении предпочтений в отношении допустимой степени риска, выборе модели организационной структуры и методов управления государственным долгом, поиске путей обеспечения надежного управления суверенными долговыми обязательствами.

Рекомендации МВФ и МБРР в сфере управления госдолгом

В настоящее время происходит все большее сближение мнений относительно того, что понимается под надежной практикой управления внешним государственным долгом, содействующей максимальному снижению уязвимости при различных потрясениях - как порожденных, например, внутренними проблемами банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса. В этой связи примечательным является тот факт, что по инициативе МВФ и МБРР были разработаны и в марте 2001 г. утверждены "Рекомендации по управлению государственным долгом"*(2). Документ был подготовлен в целях оказания содействия правительствам, осуществляющим разработку мер, необходимых для повышения качества управления долговым портфелем и формирования эффективной национальной системы управления госдолгом. Он стал, по существу, уникальным сводом накопленных международной практикой важнейших подходов к разработке и реализации эффективной стратегии управления внешней задолженностью.

В документе была сделана попытка сформулировать основные принципы реализации долгового менеджмента, применимые в условиях широкого круга стран, находящихся на различных этапах экономического развития и имеющих различные организационно-правовые и институциональные структуры по управлению государственным долгом. Рекомендации затрагивают широкий диапазон финансовых требований к правительству и не "провозглашаются" в качестве набора обязательных к исполнению практических методов, применимых ко всем странам в любых условиях. Разработчики документа определили лишь сферы, для которых было достигнуто единство мнений относительно методов, относящихся к надежной практике управления государственным долгом. Указанные методы должны реализовываться в зависимости от специфики условий той или иной страны.

Согласно приводимому в Рекомендациях определению, основная цель управления государственным долгом должна заключаться в обеспечении потребностей правительства в необходимом объеме финансирования при минимизации в средне- и долгосрочной перспективе сопряженных с этим затрат и поддержании разумной степени риска, а также достижении других поставленных правительством целей, например по созданию и развитию эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Осмотрительное управление рисками, направленное на избежание формирования чрезмерно опасной структуры долга и принятия рискованных долговых стратегий признается чрезвычайно важным ввиду серьезнейших макроэкономических последствий дефолта по государственному долгу и масштаба сопутствующих ему издержек. К последним относятся прежде всего банкротство предприятий и банков, долгосрочная утрата кредитоспособности правительства и его способности осуществлять заимствования на приемлемых условиях на внутреннем и внешнем рынках, существенное ухудшение состояния госбюджета и, как следствие, рост налогового бремени и политических рисков.

Управляющие долгом должны стремиться к минимизации в средне- и долгосрочной перспективе предполагаемых затрат на обслуживание долга и издержек, связанных с хранением ликвидных активов, принимая во внимание при этом приемлемый уровень риска. В Рекомендациях подчеркивается, что снижение затрат при игнорировании фактора риска не должно рассматриваться в качестве цели управления долгом. Операции, в результате которых расходы по обслуживанию долга могут снизиться, нередко влекут за собой значительные риски для правительства и могут ограничить его способность погашать задолженность. В экономически развитых странах, рынки государственных ценных бумаг которых отличаются, как правило, емкостью и ликвидностью, основное внимание управляющих долгом уделяется рыночному риску, для измерения которых используются сложные эконометрические модели. В странах с "формирующимися рынками", доступ которых к иностранным рынкам капитала нередко ограничен (или вообще отсутствует), а внутренние рынки долговых инструментов которых относительно неразвиты, более пристальное внимание должно уделяться риску пролонгации (рефинансирования) долга. При этом в число основных задач правительства в области госдолга входит принятие мер, направленных на содействие становлению и развитию внутреннего рынка долговых инструментов. Эта задача особенно актуальна для стран, единственной реальной альтернативой монетарному финансированию долга которых - в силу неразвитости внутренних рынков - остается наращивание краткосрочного долга, а также привлечение займов по плавающей процентной ставке или в иностранной валюте.

Управление долгом должно распространяться на все долговые обязательства, находящиеся под контролем правительства. Эти обязательства обычно включают в себя как обращающийся (выраженный в рыночных долговых обязательствах - ценных бумагах), так и нерыночный долг, образованный в результате привлечения банковских кредитов и финансирования из официальных источников на двухсторонней и многосторонней основе. В настоящее время привлечение государственных займов в национальной и иностранной валютах, как правило, координируется.

Управление госдолгом сегодня нередко охватывает и контроль (управление) за ликвидными финансовыми активами (денежными средствами правительства), а также за потенциальными рисками, связанными с условными долговыми обязательствами (например, государственными гарантиями). Правительства должны, по мере возможности, стремиться осуществлять мониторинг и анализ потенциальных рисков, связанных с гарантированием обязательств нижестоящих органов государственного управления и государственных предприятий, контролировать заимствования государственного и частного секторов, координировать графики привлечения займов правительством и нижестоящими органами государственного управления, в целях обеспечения необходимых интервалов между соответственными облигационными выпусками.

В Рекомендациях отмечается, что в ряде стран в последние годы произошло расширение диапазона операций по управлению государственным долгом: в сферу полномочий правительства стало входить и управление долгом государственного сектора.

У управляющих долгом, разработчиков бюджетно-налоговой политики и руководителей Центрального банка должно быть четкое понимание целей управления долгом, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, поскольку между применяемыми ими инструментами реализации политики существует тесная взаимозависимость. В целях исключения возможных трений между указанными направлениями политики необходима эффективная координация действий в указанных областях, осуществляемая в контексте четко определенных макроэкономических установок. Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на издержки и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании государственного долга*(3). Органы денежно-кредитного регулирования должны информировать бюджетно-налоговые органы о влиянии уровня госдолга на достижение целей монетарной политики и т.д.

Между управляющими госдолгом должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях правительства в ликвидных средствах.

Учитывая, что денежно-кредитная политика нередко реализуется с использованием государственных долговых инструментов, осуществление соответствующих процедур может оказать непосредственное влияние на состояние рынков государственных ценных бумаг. В этой связи управляющие долгом и монетарные власти должны координировать проведение рыночных операций в целях недопущения одновременного их участия на одном и том же сегменте рынка.

С точки зрения эффективности системы управления задолженностью важнейшее значение придается Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО), которые обеспечивают прозрачность операций по управлению долгом*(4). Доводы экспертов в пользу необходимости такого обеспечения основаны на двух предпосылках: во-первых, эффективность указанных операций может быть существенно повышена только в том случае, если общественность (прежде всего финансовые рынки) будет осведомлена о целях и инструментах долговой политики, а заверения властей в твердой приверженности достижению этих целей будут внушать участникам всяческое доверие; во-вторых, прозрачность может способствовать повышению качества процесса управления долгом благодаря усилению подотчетности центрального банка, Министерства финансов и других государственных учреждений, участвующих в этом процессе.

Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или же отдельным органом по управлению долгом по выработке рекомендаций в отношении политики управления долгом, осуществлению первичных выпусков долговых инструментов, операциям на вторичных рынках, организации расчетов и др. Прозрачность сферы полномочий и четкость правил и процедур операций Центрального банка Министерства финансов помогают избегать или оперативно разрешать конфликты между органами денежно-кредитного регулирования и управления долгом.

Авторы документа полагают, что целесообразно четко устанавливать и публично раскрывать цели управления долгом, разъясняя, какие показатели приняты для измерения стоимости и риска, и обнародовать другую информацию о существенно важных аспектах операций по управлению долгом*(5). Эксперты отмечают: накопленный опыт позволяет обоснованно утверждать, что прозрачность операций по управлению долгом и структуры долгового портфеля помогают снизить затраты на эмиссию долговых обязательств, способствуют устранению неопределенности среди инвесторов, а в средне- и долгосрочной перспективе - позволяют снизить стоимость обслуживания государственного долга.

Важным моментом являются четкие правила и процедуры первичного выпуска государственных ценных бумаг, в том числе порядок проведения долговых аукционов, правила участия в них, порядок предоставления заявок, режим налогообложения и т.д. должны быть ясны и понятны всем участникам. Рекомендуется обнародовать правила, регулирующие вопросы лицензирования первичных дилеров (в случае наличия такого института) и других уполномоченных посредников по операциям с государственными ценными бумагами (включая критерии их отбора, права и обязанности), вопросы участия Центрального банка как агента правительства по управлению государственным долгом; регулярно раскрывать информацию об объеме, динамике и структуре госдолга.

Практика показывает, что в современных условиях рынки заемного капитала быстро реагируют на любую информацию в этой области, причем это происходит вне зависимости от того, официально опубликована такая информация или нет. Участники рынка будут так или иначе догадываться о содержании нераскрытой информации, и правительство-заемщик вряд ли сможет извлечь какую-либо долгосрочную выгоду от сокрытия существенно важных сведений (например, об объемах и сроках выпуска новых долговых обязательств). Поэтому программы предполагаемых выпусков целесообразно регулярно публиковать. При этом управляющие долгом должны стараться максимально придерживаться ранее объявленного общего графика эмиссии, оставляя за собой возможность определять точные суммы и сроки выпускаемых долговых инструментов за определенный срок до даты сделки.

Таким образом, прозрачность в области операций с государственными долговыми обязательствами и надежную практику управления суверенным долгом эксперты однозначно трактуют как непосредственно взаимосвязанные факторы. Между тем в Наставлениях отмечается, что в ряде случаев степень такой прозрачности целесообразно ограничить. Так, например, в преддверии проведения операций по выкупу части долга, так называемой операции "buy-back" правительства могут воздерживаться от обнародования соответствующей информации в целях недопущения неблагоприятных изменений цен на суверенные долговые обязательства.

Деятельность по управлению госдолгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами. Результаты аудиторской проверки необходимо обнародовать: национальный ревизионный орган должен своевременно и регулярно готовить доклады о финансовой безупречности счетов и операций правительства и управляющих долгом.

Необходимо ясно определить организационные рамки управления долгом и обеспечить четкость формулировок сфер предоставленных полномочий и выполняемых функций. Полномочия управляющих долгом на привлечение займов и выпуск новых долговых обязательств должны быть законодательно закреплены. Это позволит контрагентам правительства по сделкам быть уверенными в том, что управляющим госдолгом в установленном законом порядке делегированы полномочия выступать от имени правительства и что правительство поддержит любые операции, проведенные управляющими от его имени.

Во многих странах, отмечается в Наставлениях, управляющими долгом готовятся годовые отчеты, в которых приводится обзор деятельности за предыдущий год и информация о планах по привлечению займов на предстоящий год, составленная на базе бюджетных данных. Такие отчеты способствуют усилению подотчетности управляющих госдолгом и являются объектом пристального внимания со стороны участников финансовых рынков.

Специалисты предостерегают, что риск, являющийся следствием неадекватного операционного контроля и нарушений установленных правил, может привести к значительным убыткам и подорвать репутацию управляющих долгом. В этой связи управление операционным риском должно осуществляться на основе четко сформулированных положений, определяющих круг обязанностей занятого в сфере государственного долга персонала, ясных правил мониторинга и контроля за осуществляемыми операциями, а также эффективных механизмов отчетности.

Операционная ответственность за управление долгом, как правило, распределяется между отделом операций и отделом обработки документации, каждое из которых должно иметь четко разграниченные функции и действовать в рамках установленного механизма подотчетности. Такое разделение обязанностей способствует обеспечению независимости лиц, отвечающих за управление рисками и оценку результатов деятельности, от лиц, непосредственно занятых проведением рыночных операций. В тех случаях, когда отдельные функции по управлению долгом (например, по организации и проведению аукционных торгов) выполняются Центральным банком, обязанности и ответственность сторон целесообразно официально закрепить путем подписания соответствующего агентского соглашения между Центральным банком и управляющими государственным долгом.

Управлять суверенной задолженностью должен персонал, сочетающий навыки работы на финансовых рынках (например, управление долговым портфелем, анализ риска) с навыками в области реализации государственной политики. Способности привлекать и удерживать высококвалифицированные кадры разработчики Наставлений придают решающее значение с точки зрения снижения степени операционного риска при любой организационно-правовой структуре управления долгом. Эксперты отмечают, что решить эту задачу во многих странах зачастую не просто, особенно там, где такие кадры пользуются большим спросом в частном секторе или наблюдается их общий дефицит. Инвестиции в подготовку кадров способствуют решению этих проблем, однако в условиях значительной разницы между заработной платой в государственном и частном секторах обеспечение необходимого уровня профессиональной подготовки управляющих государственным долгом нередко затруднительно.

Деятельность по управлению долгом должна опираться на систему представления точной и всеобъемлющей информации, подкрепленную надлежащим механизмом ее защиты. Странам, находящимся на начальном этапе процесса создания эффективной системы управления госдолгом, рекомендуется уделять приоритетное внимание вопросам точного отражения учетных данных и представления отчетности по долгу. Это важно не только для получения адекватных данных о состоянии и движении задолженности и обеспечения своевременности платежей по ее обслуживанию, но и для повышения качества и обеспечения прозрачности государственной финансовой отчетности. В идеале используемая система управленческой информации должна обеспечивать отражение всех более-менее значимых денежных потоков и быть полностью интегрированной с системой учета госдолга.

Сотрудники, занятые управлением долга, должны вести свои личные финансовые дела в соответствии с требованиями, изложенными в специальных инструкциях, используемых в качестве своеобразного кодекса поведения, имеющего целью исключить конфликт личных и государственных интересов. Подобные меры позволят развеять опасения по поводу того, что надежность практики управления долгом может быть подорвана вследствие действий сотрудников, преследующих свои личные финансовые интересы.

Система управления долгом должна предусматривать надежные механизмы защиты от риска серьезных нарушений ее деятельности, вызванных различными стихийными бедствиями, социальными потрясениями или террористическими актами.

На современном этапе выпуск государственных долговых обязательств все чаще осуществляется на базе эффективных и безопасных систем электронного учета, в связи с чем резко возрастает значение процедур сохранения (восстановления) данных о проведенных операциях, в том числе разного рода резервных систем и механизмов контроля, обеспечивающих непрерывность операций по управлению государственным долгом, достоверность учета прав собственности и полную уверенность держателей долговых обязательств в безопасности своих инвестиций.

Риски, присущие структуре государственного долга, должны тщательно контролироваться и оцениваться. Такие риски необходимо устранять в максимально возможной степени путем внесения изменений в структуру долга, однако с учетом связанных с этим издержек.

Выявление рисков, оценка их величины, определение оптимального баланса "затраты/риски" и разработка предпочтительной стратегии управления этими рисками признаются экспертами МВФ и МБРР важнейшими задачами управляющих долгом. В целях эффективного решения этих задач долговым менеджерам необходим доступ к широкому кругу финансовых, макроэкономических и бюджетных прогнозов, возможность свободного использования учетных данных по государственным долговым обязательствам и финансовым активам, включая полную информацию о графике предстоящих платежей по выплате процентов и основной суммы долга, а также о прочих характеристиках государственных долговых обязательств.

При оценке величины рыночного риска (понимаемого как потенциальный рост затрат на обслуживание долга, обусловленный действием различных рыночных факторов, по сравнению с ожидаемыми затратами), следует учитывать и потенциальные экономические потери, являющиеся следствием подобного роста затрат и неспособности правительства пролонгировать (рефинансировать) свою задолженность. В целях выявления и регулирования такого риска рекомендуется анализировать финансовые характеристики доходов и иных потоков денежных средств, имеющихся в распоряжении правительства для обслуживания займов, с тем чтобы выбрать тот портфель долговых обязательств, который бы в наибольшей степени соответствовал этим характеристикам. Инструменты хеджирования риска (прежде всего производные финансовые инструменты, если таковые имеются) необходимо активно использовать для приближения стоимостных и рисковых характеристик фактического портфеля долговых обязательств к характеристикам портфеля-ориентира.

В Наставлениях отмечается, что для анализа рыночного риска управляющие долгом проводят регулярные стресс-тесты портфеля государственных долговых инструментов, оценивая способность портфеля "противостоять" различным экономическим и финансовым потрясениям, потенциально угрожающим правительству и стране в целом. Такая оценка нередко проводится путем построения различных финансово-экономических моделей - начиная от самых простых сценариев развития экономической и долговой ситуаций до максимально сложных моделей, требующих применения самых продвинутых методов статистики и экономико-математического моделирования. Эксперты обращают внимание на тот факт, что к использованию таких моделей следует подходить с достаточной осторожностью. Недостаток информации и погрешность расчетов могут существенно ограничивать полезность этих моделей, а полученные результаты непосредственно зависеть от сделанных допущений.

В целом используемые в процессе анализа риска финансово-экономические модели должны позволять управляющим государственным долгом проводить следующие действия:

- прогнозировать будущие расходы по обслуживанию долга в средне- и долгосрочной перспективе, основываясь на допущениях относительно факторов, определяющих способность правительства обслуживать свой долг;

- составлять характеристики долга, отражающие уровень риска по фактическому и прогнозируемому портфелю долговых обязательств и охватывающие такие показатели, как отношение краткосрочного долга к долгосрочному, отношение объема долга в иностранной валюте к объему в национальной и др.;

- рассчитывать риск увеличения будущих расходов на погашение и обслуживание государственного долга в реальном выражении, вызванного потенциальными экономическими и финансовыми потрясениями;

- составлять итоговые сводки издержек и рисков, присущих альтернативным стратегиям управления портфелем государственных долговых обязательств.

Стратегии управления долгом предполагают выбор различных сроков погашения, валют и процентных ставок, по мере достижения которых будет снижаться степень риска. Кроме того, для сокращения риска возможно введение более строгих лимитов на выпуск долговых инструментов.

В случае наличия свободного доступа на хорошо развитые рынки долговых инструментов управляющие долгом имеют возможность следовать одному из двух следующих курсов:

- периодически определять желательную структуру долга, исходя из которой будет осуществляться дальнейший выпуск долговых обязательств;

- устанавливать стратегические целевые ориентиры, определяющие оптимальную структуру долга.

Основное различие между этими подходами состоит лишь в разной степени участия управляющих долгом на финансовых рынках. В Наставлениях делается ссылка на накопленный многими странами опыт, свидетельствующий, что использование "метода целевых ориентиров" может быть действенным инструментом управления госдолгом.

Эксперты обращают особое внимание на тот факт, что источником значительного риска могут, при определенных обстоятельствах, стать долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте, краткосрочный долг и обязательства, обслуживаемые по плавающей процентной ставке. Такие риски необходимо тщательно оценивать и управлять ими с большой осторожностью. Стратегии управления долгом, чрезмерно "полагающиеся" на долг, номинированный в иностранной валюте или индексируемый по иностранной валюте, на краткосрочный долг либо на обязательства с процентной ставкой, общепризнанны как весьма рискованные.

Проведение обоснованной и взвешенной политики в области официальных валютных резервов имеет большое значение для расширения свободы маневра правительства при выполнении им взятых на себя финансовых обязательств в условиях экономических и финансовых потрясений. В наиболее общем плане уровень валютных резервов должен устанавливаться с учетом возможностей доступа правительства к рынкам капитала, действующего валютного режима, основных макроэкономических показателей страны, издержек, связанных с хранением резервов, и объема краткосрочного долга в иностранной валюте.

Правительство должно стремиться сформировать широкую базу инвесторов для своих внутренних и внешних долговых обязательств, должным образом учитывая при этом соображения о приемлемом балансе "затраты/риски" и соблюдая принцип равного отношения ко всем инвесторам. В качестве меры, содействующей решению этой задачи, эксперты называют диверсификацию долгового портфеля за счет "распределения" обязательств по доходности и видам рыночных долговых инструментов.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в области управления внешней задолженностью мировой практикой был накоплен богатый опыт, следование которому гарантированно облегчит решение множества задач, неизбежно возникающих при создании национальной системы управления государственным долгом. Вполне очевидно, что термин "надежная практика управления госдолгом" - не абстрактное понятие: под такой трактовкой понимается вполне конкретный комплекс практических действий, позволяющих суверенным заемщикам избегать кризиса задолженности и эффективно снижать стоимость обслуживания накопленных долговых обязательств.

Опыт России по управлению внешним долгом

Система управления государственным внешним долгом России базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.

Пик российского государственного долга пришелся на 2009 г. (146,4% ВВП, 479,6 млрд. долл.). На 1 января 2010 г. внешний долг достиг 463,6 млрд. долл. Но безусловно положительным фактором явилось то, что объем государственного долга существенно не вырос в период кризиса. По общепринятым показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга. В период с 2004 по 2008 г. объем государственного долга стремительно сокращался. Это стало возможным благодаря большой предварительной работе российского правительства. Так, в 2006 г. Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долл. из задолженности парижскому Клубу, после чего ее государственный долг составил 53 млрд. долл. (9% ВВП). По состоянию на 1 января 2010 г. внешний долг России составлял 463,6 млрд. долл.

Динамика внешней задолженности России

Дата	Сумма, млрд. долл. США
25 декабря 1991	95
31 декабря 1997	123,5
1 января 2000	158,7
1 января 2001	143,7
1 января 2002	133,5
1 января 2003	152,7
1 января 2004	186,7
1 января 2005	213
1 января 2006	257
1 января 2007	313
1 января 2008	463,9
1 января 2009	479,6
1 января 2010	463,6
Источник: Госкомстат, ЦБР, Минфин

Относительно невелика и долговая нагрузка на российский бюджет. Этому способствовала последовательная политика Правительства России, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом.

Успешная реализация положений Долговой стратегии РФ на среднесрочную перспективу в сочетании с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом позволили России добиться наиболее выгодных условий потенциальных заимствований на рынках капитала.

Несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие возможности устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях. При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от РФ (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т.д.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики России, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на сырьевые товары, прежде всего на энергоносители.

К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга РФ, можно отнести следующие:

- исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;

- несовершенство законодательства в области формирования и обслуживания государственного, в том числе внешнего, долга, препятствующее проведению операций по оптимизации структуры государственного долга;

- ограничение возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;

- неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;

- неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.

Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами - членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд. долл. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего валютного займа - ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), возможно в части рыночных заимствований.

И.Е. Качурин,

аудитор компании ООО "Внешконсульт"

"Валютное регулирование. Валютный контроль", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Бернстайн П. Фундаментальные идеи финансового мира: эволюция. - М.: Альпина Бизнес Букс., 2010. - С. 43.

*(2) Guidelines for Public Debt Management. IMF, World Bank, 2001.

*(3) Борисов Е.Ф. Экономика: Государственные институты. - М.: Юрайт, 2010. - С. 12.

*(4) Там же. - С. 16.

*(5) Guidelines for Public Debt Management. IMF, World Bank, 2001. - Р. 34.