Организация и осуществление ведомственного контроля в системе ФСИН (С. Валова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.)

Организация и осуществление ведомственного контроля в системе ФСИН

Статьей 269 БК РФ на главных распорядителей бюджетных средств возложена обязанность по организации и проведению финансового контроля в подведомственных им учреждениях в целях обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. В предлагаемой читателям статье рассмотрен ведомственный контроль в Федеральной службе исполнения наказаний.

Общие положения

Проведение ведомственного контроля в системе ФСИН регламентировано Положением о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказания, утвержденным Приказом ФСИН РФ от 11.08.2005 N 712 (далее - Положение). В данном документе подробно изложены:

- задачи ведомственного финансового контроля ФСИН;

- виды, сроки, задачи и цели проведения ревизий и проверок;

- обязанности, права и ответственность ревизоров;

- организация, подготовка, порядок проведения проверки;

- составление акта проверки и дальнейшая реализация ее материалов.

Кроме того в разд. 1 Положения даны термины и определения, касающиеся финансового контроля. Так, в частности, данным положением разграничены определения ревизии и проверки.

В понятие "проверка" заложено единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации. Ревизия - это система обязательных контрольных действий, касающихся:

- документальной и фактической проверки законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций;

- правильности отражения хозяйственных и финансовых операций в бухгалтерском учете и отчетности;

- законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.

Таким образом, при проведении ревизии контрольным мероприятием охватывается более широкий круг вопросов, которые следует выполнить в течение установленного срока.

Основные задачи ведомственного контроля ФСИН

Основные задачи ведомственного контроля ФСИН регламентированы разд. 2 Положения. Ими являются:

- контроль за соблюдением подразделениями ФСИН действующего законодательства РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, изданных в пределах их компетенции, а также приказов и указаний Минюста и ФСИН;

- контроль за соблюдением государственной дисциплины при использовании бюджетного финансирования, материальных и трудовых ресурсов, правильным и своевременным обеспечением персонала УИС положенными видами довольствия и заработной платой, пенсионным обеспечением и социальным обслуживанием уволенных сотрудников ФСИН и членов их семей, законностью финансовых и хозяйственных операций, наличием и движением имущества, обеспечением сохранности материальных и денежных средств;

- контроль за состоянием финансового и бухгалтерского учета, формированием достоверной и полной информации о финансовых результатах деятельности подразделений ФСИН, необходимой для оперативного руководства и управления, организацией работы по профилактике финансовых нарушений;

- оказание методологической и иной помощи по реализации нормативных документов, регламентирующих финансово-хозяйственную деятельность и контрольно-ревизионную работу в подразделениях ФСИН;

- систематическое обобщение и анализ материалов ревизий (проверок), в том числе с целью подготовки аналитических и служебных записок руководству ФСИН;

- разработка мер по совершенствованию ведомственного и внутреннего финансового контроля за соблюдением финансовой дисциплины по экономному расходованию, сохранности государственных средств и имущества, профилактике недостач, растрат и хищений денежных средств и товарно-материальных ценностей, переплат и недоплат денежного довольствия, заработной платы, пенсий и пособий, улучшению организации учета и отчетности, использованию внутрихозяйственных резервов.

Все перечисленные задачи ведомственного контроля должны быть решены посредством проведения запланированных контрольных мероприятий.

О видах, периодичности и сроках ревизий и проверок

Виды ревизий проверок. В соответствии с регламентациями, изложенными в разделе 3 Положения, ревизии и проверки могут быть:

- обязательными;

- комплексными;

- по поручению специально уполномоченных на то государственных органов;

- внеплановыми;

- по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

Они проводятся ревизионными службами на основании предписаний либо иных распорядительных документов, подписанных директором ФСИН (или лицом, исполняющим его обязанности), руководителем подразделения ФСИН в соответствии с требованиями делопроизводства ФСИН.

Периодичность проведения ревизий (проверок). Периодичность проведения ревизий (проверок), осуществляемых контрольно-ревизионными службами (аппаратами) подразделений ФСИН, устанавливается исходя из специфики и объемов деятельности ревизуемых подразделений. Ревизии (проверки) проводятся не реже одного раза в год, если иное не предусмотрено законодательными и иными правовыми актами. Обревизование особых расходов, а также ревизии финансово-хозяйственной деятельности службы "Л" проводятся не реже одного раза в три года, если иное не предусмотрено законодательными и иными правовыми актами.

Срок проведения ревизии (проверки). Такой срок устанавливается с учетом определенного объема ревизии, характера деятельности ревизуемого подразделения, но не более 40 дней. Продление срока допускается с разрешения руководителя, назначившего ревизию (проверку), а по ревизиям (проверкам), инициируемым органами предварительного следствия, суда и прокуратуры, - с их согласия.

Об этапах проведения контрольных мероприятий

Любое контрольное мероприятие состоит из нескольких основных этапов, ревизии (проверки) ФСИН своих учреждений в этом плане не исключение. В разделе 8 Положения подробно изложена организация, подготовка и порядок их проведения. Покажем этапы на схеме.

Этапы проведения контрольных мероприятий

                             |

I. Планирование контрольных мероприятий

                             |

II. Назначение контрольных мероприятий

                             |

III. Проведение контрольных мероприятий

                             |

IV. Реализация материалов контрольных мероприятий

На каждом этапе проводятся необходимые процедуры контроля, прописанные в Положении. Выделим главное.

Подготовка к проверке. Она начинается с изучения изменений, внесенных в нормативные документы, регламентирующие финансово-хозяйственную деятельность ФСИН. Ревизор знакомится с имеющимися в ревизуемом подразделении ФСИН бухгалтерскими и статистическими отчетами, актами предыдущих ревизий (проверок), заключениями по ним, информацией о выполнении предложений по материалам ревизий (проверок), другими документами, связанными с финансово-хозяйственной и служебной деятельностью ревизуемого подразделения.

При подготовке к проверке в обязательном порядке учитывается вид деятельности объекта финансового контроля, система бюджетного учета объекта финансового контроля, прочие факторы финансовой деятельности учреждения.

Составление программы проверки. Составление программы проверки является одной из процедур подготовки к проверке, но она настолько существенна, что ее можно рассмотреть отдельно. Программа плановой проверки составляется руководителем контрольной группы в соответствии с Планом контрольной деятельности на год. В программе обязательно приводится перечень вопросов, подлежащих анализу в ходе проверки. В их числе:

- соответствие осуществляемой подразделениями деятельности учредительным документам;

- обоснованность расчетов сметных назначений;

- исполнение смет расходов;

- использование бюджетных средств по целевому назначению;

- обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;

- обоснованность образования и расходования государственных внебюджетных средств;

- соблюдение финансовой дисциплины и правильность ведения бухгалтерского учета и составления отчетности;

- обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;

- полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;

- операции с основными средствами и нематериальными активами;

- операции, связанные с инвестициями;

- расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;

- обоснованность затрат по центрам реабилитации и адаптации осужденных;

- расчеты по внебюджетной деятельности;

- обоснованность затрат на деятельность училищ и школ;

- отчисление с заработной платы осужденных в федеральный бюджет;

- формирование финансовых результатов и их распределение.

Проведение проверки. Исходя из темы проверки и ее программы руководитель ревизионной группы определяет объем и состав контрольных действий по каждому вопросу программы, а также методы и способы проведения контрольных процедур.

В ходе проверки в обязательном порядке совершаются контрольные действия в отношении кассовых и расчетных операций, операций по лицевым, расчетным и валютным счетам, операций с материальными ценностями. При этом проверяющие могут выбрать либо сплошной, либо выборочный метод ревизии. Решение о выборе одного из указанных методов принимает руководитель проверки. Во внимание принимаются объем финансовых, бухгалтерских, отчетных и иных документов, относящихся к вопросам проверки, состояние бюджетного учета и установленные сроки проведения ревизии. Как правило, сплошным методом проверяются кассовая дисциплина и расчеты с подотчетными лицами. Остальные вопросы чаще проверяются выборочным методом.

В тех случаях, когда выборочной проверкой выявлены факты серьезных нарушений и недостатков, злоупотреблений должностных лиц, ревизор производит проверку документов сплошным способом за весь ревизуемый период, а также за период, охваченный предыдущей ревизией, но не менее чем за три месяца, и отражает в акте ревизии (проверки) эти нарушения с указанием, когда и кем проводилась предыдущая ревизия.

По выявленным нарушениям ревизор получает от должностных и других, в том числе материально ответственных, лиц ревизуемого подразделения соответствующие справки, составленные на основании имеющихся документов, а также письменные объяснения, копии или выписки из документов, относящихся к установленным фактам нарушений (счетов, ведомостей, ордеров, писем, приказов и др.).

При выявлении нарушений правильности заполнения всех реквизитов бухгалтерского документа, придающих ему юридическую силу, наличии неоговоренных исправлений и подчисток в тексте и цифровых данных, сомнении в подлинности подписей должностных и материально ответственных лиц ревизор истребует личное подтверждение соответствующего работника или вносит предложение о проведении графологической экспертизы в установленном законом порядке.

В случаях установления ревизором фиктивных документов, подлогов и т.д. их изъятие производится в установленном порядке с отражением в делах акта и копий или описей изъятых документов.

При установлении фактов нарушений финансовой дисциплины, злоупотреблений должностных лиц ревизор устанавливает размер причиненных убытков и недостач, причины нарушений, должностных и иных лиц, по вине которых совершены нарушения, и принимает меры к взысканию убытков в установленном порядке.

При серьезных нарушениях в ведении бухгалтерского учета или утрате оправдательных документов, книг и других регистров учета в ревизуемом подразделении или на его объекте ревизор письменно ставит в известность руководителя ревизуемого подразделения, принимает меры к назначению последним служебного расследования, розыску утраченных финансовых документов, информирует об этом начальника подразделения, назначившего ревизию.

Акт ревизии (проверки)

Оформление результатов проверки изложено в разд. 9 Положения. Основным итоговым документом является акт ревизии (проверки), который составляется в трех экземплярах.

Акт подписывается руководителем ревизионной группы (ревизором), руководителем обревизованного подразделения, главным бухгалтером (начальником финансовой службы).

Обратите внимание! Руководитель, главный бухгалтер (начальник финансовой службы) обревизованного подразделения не вправе отказаться от подписания акта. Обоснованные возражения по акту или по отдельным его вопросам он излагает перед своей подписью, либо прилагает к акту ревизии (абз. 2 разд. 9 Положения).

В акте отражаются только проверенные ревизором и документально обоснованные факты по вопросам, которые перечислены в утвержденном задании на проведение ревизии (проверки) в порядке, определенном инструкцией по ее проведению. При их изложении должна быть соблюдена объективность, ясность и точность описания со ссылкой по каждому факту на нарушение соответствующих нормативных актов с указанием размера нанесенных убытков, должностных лиц, допустивших эти нарушения. Акт не должен содержать оценку (квалификацию) деятельности и действий должностных, а также материально ответственных лиц.

Описание фактов нарушений, выявленных в ходе ревизии, должно содержать следующую обязательную информацию: какие законодательные, другие нормативно-правовые акты или их отдельные положения нарушены, кем, за какой период, когда и в чем выразились нарушения, каков размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений.

В акте ревизии не должны даваться правовая и морально-этическая оценка действий должностных и материально ответственных лиц ревизуемой организации и квалифицироваться их поступки, намерения и цели.

Отражение в акте нарушений и недостатков, выявленных предыдущими ревизиями, допустимо лишь в тех случаях, когда эти нарушения и недостатки не были устранены или носят систематический характер.

При изложении фактов нарушений излагается только главное, что характеризует нарушение конкретных нормативных документов. Однородные недостатки и нарушения группируются в соответствующем разделе акта или в приложении к нему. Факты, изложенные в промежуточных актах, включаются в акт ревизии (проверки) в кратком изложении со ссылкой на приложения. К акту прилагаются аналитические таблицы и копии документов, подтверждающих вскрытые ревизией нарушения, акт проверки кассы и кассовых операций.

В тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть скрыты или необходимо принять срочные меры к их устранению или привлечению должностных и (или) материально ответственных лиц к ответственности, в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, и от этих лиц запрашиваются необходимые письменные объяснения.

Промежуточный акт или справка подписывается участником ревизионной группы, ответственным за проверку конкретного вопроса плана ревизии, и соответствующими должностными и материально ответственными лицами ревизуемой организации. Факты, изложенные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии.

Приложения к акту ревизии (проверки), подтверждающие нарушения, составляются и подписываются ревизором и работниками ревизуемого подразделения (учреждения), а аналитические справки информационного характера составляются и подписываются ответственными работниками ревизуемого подразделения, учреждения, службы.

Основные нарушения в ведении бюджетного учета

Среди нарушений можно выделить наиболее типичные, которые имеют место в большинстве проверяемых учреждений.

Применение неунифицированных форм учетных регистров, отсутствие учетных регистров. Это является нарушением п. 3 Инструкции N 148н*(1), ст. 10 Закона о бухгалтерском учете*(2). Напомним, что в соответствии с данным пунктом Инструкции N 148н для ведения бюджетного учета в учреждениях применяются регистры, содержащие обязательные реквизиты и показатели, приведенные в приложении 3 к этому документу.

Формы регистров бюджетного учета, учитывающие специфику учреждений ФСИН, утверждаются указанным ведомством и подлежат применению во всех подведомственных организациях в обязательном порядке.

Нарушение хронологии операций (журналы операций по истечении каждого отчетного месяца не брошюруются вместе с первичными документами). Это является нарушением п. 5 Инструкции N 148н.

Согласно нормам данного пункта по истечении каждого отчетного месяца первичные учетные документы, относящиеся к соответствующим журналам операций, должны быть подобраны в хронологическом порядке и сброшюрованы. При незначительном количестве документов брошюровку можно производить за несколько месяцев в одну папку (дело). На обложке следует указать: наименование учреждения (органа казначейства, финансового органа); название и порядковый номер папки (дела); отчетный период - год и месяц; начальный и последний номера журналов операций; количество листов в папке (деле).

Исправление ошибок, обнаруженных в регистрах бюджетного учета, с нарушением требований порядка, установленного п. 4 Инструкции N 148н. Согласно п. 3 ст. 10 Закона о бухгалтерском учете исправление ошибок в регистре бухгалтерского учета должно быть обосновано и подтверждено подписью лица, внесшего исправление, с указанием даты исправления. Порядок исправления ошибок в бюджетном учете прописан в п. 4 Инструкции N 148н, он известен читателям и останавливаться на нем мы не будем. Однако следует обратить внимание, что дополнительные бухгалтерские записи по исправлению ошибок, а также исправления способом "красное сторно" должны быть оформлены справкой (ф. 0504833), в которой дается ссылка на номер и дату исправляемого журнала операций, документ, обосновывающий внесение исправлений.

Нарушения в учете основных средств. Учет основных средств регламентирован п. 16-23 Инструкции N 148н. В ходе проверок выявляются следующие виды нарушений:

- учет объектов основных средств осуществляется не на соответствующих счетах синтетического и аналитического учета;

- при поступлении объектов основных средств в организацию им не присваиваются уникальные инвентарные порядковые но мера;

- прием, выдача в эксплуатацию и передача основных средств не оформляются актами, предусмотренными для этих операций;

- акты о приеме-сдаче отремонтированных, реконструированных, модернизированных объектов основных средств оформляются в произвольной форме и без указания затрат, связанных с их ремонтом, реконструкцией;

- в инвентарных карточках учета основных средств, описях инвентарных карточек и карточках количественно-суммового учета материальных ценностей не указываются необходимые реквизиты; описи инвентарных карточек основных средств не ведутся;

- объекты основных средств неверно включаются в амортизационные группы, сроки их полезного использования неправильно определяются, в результате происходит завышение (занижение) начисленной амортизации;

- операции по централизованным поставкам основных средств отражаются в учете корреспонденцией счетов, не соответствующей бюджетному законодательству;

- учет основных средств лицами, ответственными за их хранение, не ведется или ведется с нарушениями.

Особое внимание при проверках обращается на формирование первоначальной стоимости объекта. В соответствии с п. 11 Инструкции N 148н первоначальной стоимостью объектов всех нефинансовых активов признается сумма фактических вложений в приобретение, сооружение и изготовление объектов нефинансовых активов с учетом сумм НДС, предъявленных учреждению поставщиками и подрядчиками (за исключением случаев, когда их стоимость формируется в рамках деятельности, облагаемой НДС, если иное не предусмотрено налоговым законодательством РФ).

На практике встречаются нарушения, при которых бюджетные учреждения не учитывают при формировании стоимости основных средств транспортные расходы по их доставке, а вследствие этого занижается стоимость транспортных средств, что ведет к неправильному формированию финансового результата учреждения.

Нарушения в учете материальных запасов. Учет материальных запасов регламентирован п. 50-72 Инструкции N 148н.

Среди нарушений можно отметить, например, такие. Передача материальных запасов от одного материально-ответственного лица другому (к примеру, мягкий инвентарь) отражается записью:

Дебет счета 0 105 05 340 "Увеличение стоимости мягкого инвентаря"

Кредит счета 0 105 05 440 "Уменьшение стоимости мягкого инвентаря"

А следует:

Дебет счета 0 105 05 340 "Увеличение стоимости мягкого инвентаря"

Кредит счета 0 105 05 340 "Увеличение стоимости мягкого инвентаря"

Учет спецодежды стоимостью свыше 20 000 руб. осуществляется на счетах основных средств, что является нарушением п. 51 Инструкции N 148н. В соответствии с абз. 7 указанного пункта специальная одежда и специальная обувь относятся к материальным запасам независимо от их стоимости и срока службы.

В нарушение п. 59 Инструкции N 148н не выполняется маркировка поступившего мягкого инвентаря. Напомним, что в данном случае к мягкому инвентарю согласно п. 68 Инструкции N 148н относятся:

- белье (рубашки, сорочки, халаты и т.п.);

- постельное белье и принадлежности (матрацы, подушки, одеяла, простыни, пододеяльники, наволочки, покрывала, мешки спальные и т.п.);

- одежда и обмундирование, включая спецодежду (костюмы, пальто, плащи, полушубки, платья, кофты, юбки, куртки, брюки и т.п.);

- обувь, включая специальную (ботинки, сапоги, сандалии, валенки и т.п.);

- спортивная одежда и обувь (костюмы, ботинки и т.п.);

- прочий мягкий инвентарь.

Далее следует отметить, что вследствие ликвидации, разукомплектации нефинансовых активов в соответствии с п. 60 Инструкции N 148н материальные запасы (ветошь, запчасти и др.), остающиеся в распоряжении учреждения по результатам проведения данных работ, подлежат постановке на учет. Это в большинстве случаев бюджетными организациями не выполняется. В учете данные операции должны быть оформлены следующим образом:

Дебет счетов 0 105 04 340 "Увеличение стоимости строительных материалов", 0 105 06 340 "Увеличение стоимости прочих материальных запасов"

Кредит счета 0 401 01 180 "Прочие доходы"

Дебет счетов 0 105 02 340 "Увеличение стоимости продуктов питания", 0 105 03 340 "Увеличение стоимости горюче-смазочных материалов", 0 105 04 340 "Увеличение стоимости строительных материалов", 0 105 05 340 "Увеличение стоимости мягкого инвентаря", 0 105 06 340 "Увеличение стоимости прочих материальных запасов"

Кредит счета 0 401 01 172 "Доходы от реализации активов"

Нарушения в списании топлива и горюче-смазочных материалов являются самыми распространенными по результатам проверок.

Во-первых, очень часто можно встретить факты списания ГСМ, расходование которых не подтверждено путевым листом (или путевой лист заполнен с нарушением, без указания пути следования). Согласно разъяснениям Минфина списание ГСМ должно производиться на основании путевых листов. С выходом Инструкции N 148н бюджетные учреждения утратили право выбора форм путевых листов. В настоящее время им рекомендовано использовать при списании ГСМ следующие формы: 0340002 "Путевой лист строительной машины"; 0345001 "Путевой лист легкового автомобиля"; 0345002 "Путевой лист специального автомобиля"; 0345004, 0345005 "Путевой лист грузового автомобиля"; 0345007 "Путевой лист автобуса необщего пользования".

Во-вторых, в ряде учреждений отсутствует внутренний локальный акт об утверждении норм расхода ГСМ.

Нарушения в учете дебиторской и кредиторской задолженности. Типичной ошибкой, которая выявляется в ходе ревизий и проверок, является списание дебиторской (кредиторской) задолженности, у которой не истек срок исковой давности.

Согласно Гражданскому кодексу под исковой давностью понимается срок, в течение которого организация, право которой было нарушено, может получить судебную защиту нарушенного права (ст. 195 ГК РФ).

Различают следующие сроки исковой давности:

- общий, который равен трем годам (ст. 196 ГК РФ);

- специальный (ст. 197 ГК РФ) - для отдельных видов требований он может быть сокращенным или более длительным по сравнению с общим сроком.

В соответствии со ст. 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда организация узнала или должна была узнать о нарушении своего права. Если обязательство имеет определенный срок исполнения, исчисление срока исковой давности начинается по окончании срока исполнения обязательства.

Истечение срока исковой давности должно быть подтверждено:

- документами на отгрузку материальных ценностей, выполнение работ, оказание услуг покупателям (заказчикам), не оплатившим их;

- платежными документами, содержащими дату уплаты аванса поставщику (исполнителю), который не выполнил договорные обязательства;

- актами сверки задолженности.

Особое внимание бухгалтерам следует обратить на случаи, когда течение срока исковой давности прерывается. В соответствии с нормами ст. 203 ГК РФ течение срока исковой давности прерывается предъявлением иска в установленном порядке, а также совершением обязанным лицом действий, свидетельствующих о признании долга. После перерыва течение срока исковой давности начинается заново. Время, истекшее до перерыва, в новый срок не засчитывается. То есть, если до момента истечения срока исковой давности кредитор обратился в суд, последний вынес решение о взыскании долга, однако данное решение не было исполнено, течение срока исковой давности начинается со дня вступления решения в законную силу. И только по истечении трех лет со дня вступления решения в законную силу долг можно признать безнадежным и списать его с балансового учета с переносом на забалансовый счет 04 "Списание задолженности неплатежеспособных дебиторов" (п. 263 Инструкции N 148н).

В соответствии с п. 236 Инструкции N 148н списание не востребованной кредиторами задолженности получателя бюджетных средств по принятым им обязательствам производится на основании решения инвентаризационной комиссии в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных средств (в данном случае ФСИН). При этом следует иметь в виду что суммы кредиторской задолженности, не подтвержденные по результатам инвентаризации кредитором в течение срока исковой давности, подлежат списанию с балансового учета и отражению на забалансовом счете 20 "Списанная задолженность, не востребованная кредиторами".

Решение о списании с балансового учета указанных сумм принимается ФСИН на основании представленных ему получателем бюджетных средств документов, подтверждающих факт отсутствия требований кредиторами задолженности или невозможности ее погашения.

С. Валова,

эксперт журнала "Силовые министерства и

ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина РФ от 30.12.2009 N 148н.

*(2) Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".