Как потребителю социальных услуг АУ защитить свои интересы? (С.В. Булаев, "Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.)

Как потребителю социальных услуг АУ защитить свои интересы?

По заданию учредителя автономные учреждения на безвозмездной основе оказывают населению услуги за счет предоставленных субсидий. Что может потребовать потребитель услуги от АУ, оказавшего ее некачественно или несвоевременно? Действует ли в этом случае Закон о защите прав потребителей*(1)? Какими другими нормативными актами можно воспользоваться потребителю, чтобы защитить свои права? Автор постарался разобраться в этих непростых вопросах. Насколько ему это удалось, судить читателю.

Можно ли воспользоваться Законом о защите прав потребителей?

Данный закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). Заказчики услуг АУ - это потребители, заказывающие, приобретающие или использующие товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Автономное учреждение, в свою очередь, выступает в роли исполнителя, выполняющего работы или оказывающего услуги потребителям по возмездному договору. На такие отношения распространяются нормы Закона о защите прав потребителей. Отношения, вытекающие из безвозмездных гражданско-правовых договоров, данным законом не регулируются (например, отношения, вытекающие из договора безвозмездного хранения в гардеробах организаций) (Письмо Роспотребнадзора от 11.03.2005 N 0100/1745-05-32). Этот же вывод можно распространить и на другие виды безвозмездных договоров. В частности, не применяются нормы законодательства о защите прав потребителей при разрешении споров, возникающих в ходе бесплатного лечения, получения бесплатного образования и других социальных услуг.

Для потребителя такой вывод неутешителен, но он все же не остается без правовой защиты, правда, не такой четкой и урегулированной, как если бы мог воспользоваться нормами Закона о защите прав потребителей. Исходя из смысла ст. 39 данного закона, в случаях, когда договоры об оказании отдельных видов услуг по своему характеру не подпадают под его действие, применяются правовые нормы Гражданского кодекса и других законов, регулирующих отношения по таким договорам.

Какие нормативные акты могут защитить потребителя?

Приходится констатировать, что действия по оказанию услуг (о предоставлении услуг фактического характера) на безвозмездной основе (услуг связи, медицинских, консультационных и иных) до настоящего времени не урегулированы гражданским законодательством. В то же время стороны могут заключить как предусмотренный, так и не предусмотренный законодательством договор. Например, по мнению судей, высказанному в Определении Нижегородского областного суда от 08.07.2008 N 33-4002/2008, стороны могут подписать любой из поименованных в ГК РФ возмездных договоров в качестве безвозмездного. К указанному договору могут применяться по аналогии положения, регулирующие определенные в Гражданском кодексе (внимание!) возмездные договоры (в части, не противоречащей безвозмездному характеру договора), и общие положения об обязательствах ГК РФ.

Если исходить из такой постановки вопроса, то, отказавшись от исполнения договора, сторона, принявшая услугу, несет гражданско-правовую ответственность на общих началах в соответствии со ст. 393 ГК РФ (убытки, размер которых определяется в виде реального ущерба и упущенной выгоды). С учетом безвозмездного характера заключенного договора оказания услуг речь может идти об ответственности лица, получающего услугу, в виде возмещения убытков (компенсации затрат) при отказе от договора. В противном случае, при применении иных санкций к получателю безвозмездной услуги, будет нарушено равновесие в распределении имущественных благ. Таким образом, установление неустойки для получателя безвозмездной услуги неправомерно.

Исходя из логики судей, раз заказчик вправе отказаться от исполнения договора оказания услуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов (п. 1 ст. 782 ГК РФ), то и исполнитель вправе отказаться от исполнения обязательств по договору оказания услуг, но лишь при условии полного возмещения потребителю убытков (п. 2 ст. 782 ГК РФ). С учетом этого потребитель услуги вправе потребовать компенсации убытков, причиненных, например, некачественным оказанием той или иной социальной услуги. Проблема в том, что приведенные нормы касаются договора возмездного оказания услуг и применить их по аналогии к отношениям по договорам безвозмездного оказания услуг, ориентируясь на допущение применения такой аналогии в одном судебном решении, достаточно рискованно. В такой неурегулированной ситуации мы предлагаем обратиться к бюджетным учреждениям. Ведь они, так же как АУ, оказывают услуги потребителям за счет средств целевого финансирования, а значит, их "клиенты" оказываются в похожем положении, что и потребители бесплатных услуг АУ.

Чему можно поучиться у коллег-бюджетников?

В настоящее время нет единого общего правового акта, защищающего интересы граждан, обращающихся в бюджетные учреждения за оказанием тех или иных социальных услуг. Но есть отраслевые документы, направленные на защиту потребителей независимо от того, возмездно или безвозмездно им предоставляются услуги. Обратимся к сфере здравоохранения.

Отношения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан регулируются Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан*(2). В них предусмотрено право граждан на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан в области охраны здоровья (ст. 69). Обратиться с жалобой гражданин может в вышестоящие государственные органы, к вышестоящим должностным лицам или в суд. При рассмотрении жалоб нормативная база включает несколько документов:

- глава 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ;

- Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ";

- Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Однако эти законы дают общие рекомендации по разрешению споров граждан и должностных лиц. Более четкие и отраслевые рекомендации есть в ст. 66-68 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. В частности, в случае нарушения прав граждан в области охраны здоровья вследствие недобросовестного выполнения медицинскими и фармацевтическими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекшего причинение вреда здоровью граждан, им должен быть возмещен нанесенный ущерб. Объем и порядок возмещения такого ущерба установлен законодательством. Таким образом, отраслевой закон косвенно отсылает нас к ГК РФ, в котором в нескольких статьях прописано возмещение вреда, причиненного здоровью гражданина.

Вред, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных обязательств, должен быть возмещен (ст. 1084 ГК РФ). Возмещению подлежат как минимум понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. В статье 1095 ГК РФ сказано, что вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина вследствие рецептурных или иных недостатков товара, работы или услуги, подлежит возмещению лицом, выполнившим работу или оказавшим услугу (исполнителем), независимо от его вины и от того, состоял потерпевший с ним в договорных отношениях или нет. Вред, причиненный вследствие недостатков услуги, подлежит возмещению лицом, оказавшим услугу (исполнителем) (п. 2 ст. 1096 ГК РФ). Итак, в сфере здравоохранения пациенты бюджетных учреждений могут защитить свои интересы нормами Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан и отдельными статьями ГК РФ, чем вправе воспользоваться и потребители услуг АУ, предоставляющих медицинские услуги, на которые также распространяется действие указанных документов.

К сожалению, этого нельзя сказать о других сферах оказания социальных услуг, например об образовании. Так, в Законе об образовании*(3) есть статья, в которой говорится о возмещении ущерба, причиненного некачественным образованием (ст. 49). В случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательным учреждением к нему может быть предъявлен иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. Однако подать иск может Российская Федерация, субъекты РФ в лице соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования. Основанием для предъявления иска является приостановление действия государственной аккредитации образовательного учреждения или лишение его государственной аккредитации. Сами обучающиеся такой иск предъявить не могут. Правда, они вправе обратиться в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, на основании чего контролеры проведут проверку и выдадут нарушителю предписание. Однако какие-то конкретные нормы, защищающие именно обучающегося от некачественного оказания образовательных услуг, ни в законе, ни в подзаконных актах не регламентированы. Поэтому в сфере образования можно констатировать слабую защищенность потребителей бесплатных услуг бюджетных и других учреждений (в том числе АУ).

* * *

Итак, потребители бесплатных услуг АУ не могут воспользоваться для защиты своих прав и интересов нормами Закона о защите прав потребителей. В то же время им могут помочь положения гражданского законодательства и отраслевые законы, в соответствии с которыми оказываются те или иные услуги. При этом за потребителями остается право пожаловаться на решения, действия (бездействие) сотрудников АУ, оказавших некачественные услуги, непосредственно в судебные инстанции.

С.В. Булаев,

эксперт журнала "Автономные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1.

*(2) Утверждены ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1.

*(3) Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1.