Противоречия переходных положений об учете лесных участков в составе земель лесного фонда (К.В. Симонова, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2010 г.)

Противоречия переходных положений об учете лесных участков в составе земель лесного фонда

Статья посвящена проблеме противоречий сведений государственного учета и государственного кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда, которые вызывают сложности в реализации права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда.

Общая характеристика переходных положений

По общему правилу ст. 92 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) лесные участки в составе земель лесного фонда подлежат государственному кадастровому учету в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре недвижимости).

Однако в соответствии с нормами ст. 4.1, 4.2, 4.4 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) допускается до 1 января 2012 г. при отсутствии государственного кадастрового учета использование сведений государственного учета для целей предоставления лесных участков в составе земель лесного фонда в аренду, а также для целей государственной регистрации прав на такие участки и сделок с ними.

Указанные статьи были внесены в Федеральный закон не сразу, а лишь 24 июля 2007 г. (дата принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 217-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"), 31 июля 2007 г. изменения вступили в силу.

В пояснительной записке к проекту указанного закона N 217-ФЗ было отмечено, что "практика показала, что установленный Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" механизм государственного кадастрового учета земельных участков не учитывает специфику использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Распространение на лесные участки государственного кадастрового учета, который до введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации не предусматривался, требуется осуществлять поэтапно".

Первоначально срок действия указанных переходных положений был определен до 1 января 2010 г. Однако в конце 2009 г. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" действие указанных переходных положений статей было продлено до 1 января 2012 г.

На основании документов государственного учета могут быть получены сведения о лесном участке в составе земель лесного фонда: в соответствии со ст. 4.1 Федерального закона, ст. 69 ЛК РФ, такими сведениями являются, в том числе сведения о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, которые воспроизводятся в плане лесного участка. Такие же сведения о земельных участках вносятся в государственный кадастр недвижимости согласно ст. 7 Федерального закона о государственном кадастре недвижимости.

Соответственно указанные данные плана лесного участка вносятся в документы о его предоставлении и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, сведения об одном и том же лесном участке в составе земель лесного фонда могут быть получены как в результате их государственного учета, так и в результате государственного кадастрового учета, и в случае отсутствия сведений государственного кадастрового учета государственный учет выполняет одну из его функций - индивидуализирует такой лесной участок и подтверждает или его существование в определенных границах, или прекращение существования. И до 1 января 2012 г. предоставление таких участков и регистрация прав на них могут осуществляться (и осуществляется) на основании сведений именно лесного реестра.

Однако существующая на практике реализация указанных переходных положений Федерального закона вызывает ряд сложностей и вопросов, требующих решения, поскольку используемые данные лесного реестра не всегда соответствуют данным иных информационных систем, согласно которым определенный земельный участок либо его часть могут не относиться к категории земель лесного фонда и (или) уже иметь правообладателя.

Предпосылки противоречий

Такие разночтения могут быть вызваны рядом причин.

Во-первых, оба вида учета осуществляют различные органы государственной власти.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" N 1847 функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

Государственный учет лесных участков в составе земель лесного фонда осуществляется органами государственной власти, осуществляющими ведение государственного лесного реестра, т.е. в соответствии со ст. 81-83 ЛК РФ и Положением о ведении государственного лесного реестра (утв. Правительства Российской Федерации от 24 мая 2007 г. N 318), или субъектами Российской Федерации, или Федеральным агентством лесного хозяйства.

Система информационного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулируется Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. N 618). Однако не всегда эта информация поступает надлежащим образом, и не всегда орган государственной власти, ведущий лесной реестр, получает всю необходимую информацию при осуществлении государственного учета лесных участков в составе земель лесного фонда.

Во-вторых, идентификация земельных (лесных) участков в каждой из систем осуществляется посредством формирования номера, не соотносимого с номером другой системы. При государственном кадастровом учете земельному участку присваивается кадастровый номер, который состоит из кадастрового номера кадастрового квартала и номера земельного участка в этом квартале, этот же номер впоследствии указывается и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с Порядком проведения государственного учета лесного участка в составе земель лесного фонда (утв. приказом МПР России от 28 ноября 2007 г. N 310), идентификация объекта государственного учета в лесном реестре осуществляется посредством номера учетной записи (номер государственного учета в лесном реестре), который состоит из порядкового номера учетной записи; года и месяца, в которые вносятся сведения в государственный лесной реестр.

В случае представления плана лесного участка на государственную регистрацию идентификация лесного участка из состава земель лесного фонда в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется уже по условному номеру, который образуется из совокупности номеров субъекта Российской Федерации, регистрационного округа, книги учета входящих документов и порядкового номера записи в книге учета входящих документов.

Такая затрудненность обмена и несоотносимость информации приводит к тому, что в лесном реестре могут содержаться неактуальные сведения, например, об изменении границ населенного пункта.

Особенно большое значение это имеет для случаев возникновения / прекращения существования земельного (лесного) участка и его границ, а также для определения категории земель.

В-третьих, даже при наличии всей имеющейся информации орган государственной власти, ведущий лесной реестр, может оценивать ее иным образом, чем органы местного самоуправления или иные органы государственной власти.

Значение оценки имеющейся информации различных систем учета особенно заметно при изучении проблемы земель лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. В лесном реестре такие земли учитываются как земли лесного фонда, тогда как ранее в земельном кадастре, а сейчас - в государственном кадастре недвижимости категория земель определена как "земли сельскохозяйственного назначения".

Указанной проблеме так называемых "сельскохозяйственных лесов" было посвящено достаточно исследований, соответствующие противоречия существовали еще в период действия старого Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ. В связи с указанным подробный анализ соответствующих положений в настоящей статье не приводится, вместе с тем они являются достаточно яркой иллюстрацией частного случая рассматриваемых в настоящей статье проблем.

В рамках действующего ЛК РФ позиция Федерального агентства лесного хозяйства по указанной проблеме была изложена в письме от 2 марта 2007 г. N МГ-03-27/1513: "Рослесхоз считает, что данные государственного земельного кадастра в отношении земель лесного фонда, являющихся федеральной собственностью, должны быть приведены в соответствие с материалами лесоустройства и государственного учета лесного фонда".

Таким образом, на основании данных лесного реестра могут быть зафиксированы права на земельный участок, данные о котором не соответствуют сведениям, полученным в результате государственного кадастрового учета (в том числе, как ранее учтенного участка).

Пути разрешения противоречий

В соответствии со ст. 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Однако то, по какому пути пойдут суды, разрешая подобные споры, пока определить нельзя, поскольку судебная практика не является сложившейся.

Между тем, в соответствии со ст. 8 ЛК РФ отнесение лесного участка к категории земель лесного фонда в определенных границах означает возникновение на него федеральной собственности в силу закона. Земли же населенных пунктов или земли сельскохозяйственного назначения к таковым в силу закона не относятся и могут принадлежать на иных видам права различным субъектам.

Соответственно в отношении участков, которые согласно данным государственного учета относятся к землям лесного фонда, могут существовать иные правопритязания.

Вопрос о соотношении сведений двух систем учета важно решить в рамках действия переходных положений, ведь возникшие сейчас противоречия будут возникать и требовать решения уже и после прекращения действия этих норм - после 1 января 2012 г. не будут аннулированы записи о правах на них в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, их оспаривание должно производиться согласно установленным процедурам.

Все это образует пробел в законодательстве, который необходимо заполнить рядом положений законов и подзаконных актов.

Среди путей решения проблемы можно определить следующие.

1. Первое, и самое главное - создать единообразное толкование документов, особенно тех, в соответствии с которыми производится отнесение земель к той или иной категории. Это можно сделать в форме как нормативного правового акта, так и совместных писем уполномоченных органов государственной власти. Указанная информация обязательно должна быть донесена до органов местного самоуправления с тем, чтобы обеспечить эффективную систему обменом информации.

2. Обеспечить единообразие судебной практики путем принятия соответствующего документа Высшим арбитражным судом Российской Федерации.

3. Необходимо организовать эффективное информационное взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления, особенно обращая внимание на вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменения границ населенного пункта, предоставления земельных участков.

4. Необходимо четко прописать механизм действий органов государственной власти при обнаружении разночтений в документах о земельных (лесных) участках. Представляется, что данная процедура все же должна быть предусмотрена на уровне федерального законодательства: соответствующие положения необходимо включить как в Федеральный закон, так и в Закон о государственном кадастре недвижимости. Эти положения возможно конкретизировать и в ведомственных актах.

Все это должно позволить минимизировать разночтения и последующие обращения заинтересованных лиц в суд. Главная же цель указанных мероприятий - обеспечить такое функционирование переходных положений, при котором сведения лесного реестра, используемые до 1 января 2012 г., не противоречили другим информационным системам с тем, чтобы это не приводило к возможным разногласиям по отнесению земель к категории лесного фонда и соответственно к спорам о праве.

К.В. Симонова,

аспирант кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

ассистент кафедры земельного права юридического факультета

Государственного университета по землеустройству

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2010 г.