Гарантии прав на земельные участки в Российской Федерации как фактор инвестиций в экономику (А.С. Ярмоленко,"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2010 г.)

Гарантии прав на земельные участки в Российской Федерации как фактор инвестиций в экономику

Рассматриваются противоречия и необоснованные усложнения земельного законодательства, ослабляющие гарантии прав на земельные участки. Приводятся рекомендации по снятию таких противоречий, что способствует повышению эффективности использования земельных участков и гарантий прав на них.

Общие принципы земельного законодательства

К настоящему времени сотни миллионов гектаров земель используются неэффективно [1], не обложены налогом, который должен полностью поступать в муниципальные бюджеты. Не находят землепользователя десятки миллионов гектаров земельных долей. Одним из факторов такого кризисного положения являются гарантии прав лиц на земельные участки, определяемые законодательно.

Гарантии прав на земельные участки определяют и активность инвестиций в экономику, кредитование сельского хозяйства. В связи с этим целью настоящей статьи является анализ земельного законодательства с точки зрения названных гарантий и выработка предложений по их совершенствованию для повышения эффективности использования земельных участков и увеличения оборота земель сельскохозяйственного назначения.

К настоящему времени правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации определено рядом законов, при этом основными являются [2-5]. В Земельном кодексе Российской Федерации [2] (далее - Кодекс) права на земельные участки определены ст. 15-24 Кодекса. Права и обязанности субъектов земельного права определены ст. 40-43, а их защита ст. 59-64 Кодекса.

Рассмотрим земельное право вначале с точки зрения его непротиворечивости, так как противоречия как в законодательстве вообще, так и в земельном праве, в частности, имеют разрушительный характер для него, влекут снижение гарантий прав и соответственно отрицательно влияют на приток инвестиций.

Отметим, что принцип непротиворечивости в земельном законодательстве не определен.

На наш взгляд - это основной принцип любой системы, а не только правовой. И его следовало определить в ст. 1 Кодекса. Отсутствие такого принципа ведет к появлению необоснованных и логически несвязанных положений законов. Так, в ст. 2 Кодекса указывается, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Однако в законе "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводном законе) в ст. 10 относительно, например, организации и проведения XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских игр устанавливается, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, резервирование земель, установление сервитутов, перевод земель из одной категории в другую в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Олимпийский закон).

Следовательно, имеется явное противоречие между ст. 1 Кодекса и ст. 10 Вводного закона. И если инвестор в своей деятельности готов руководствоваться ст. 1 Кодекса, то он рискует потерять земельный участок на основании ст. 10 Вводного закона.

Это первое нарушение гарантий прав на земельный участок, определенное законодательно.

Рассмотрим второе нарушение. До введения в действие Земельного кодекса земельные участки предоставлялись на правах:

- постоянного (бессрочного) пользования;

- пожизненного наследуемого владения,

- которые настоящим законодательством сохраняются, но которые уже гражданам не предоставляются (ст. 20, 21 Кодекса). Гражданам предоставляются лишь права собственности и аренды. В случае принадлежности таких участков к землям категории сельскохозяйственного назначения их передача в собственность или аренду, естественно платная, осуществляется на торгах (ст. 34 Кодекса и ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). В соответствии с правилами торгов лица, владеющие указанными выше правами пользования и владения, рискуют потерять как эти права, так и права собственности и аренды.

П. 11 ст. 1 Кодекса определен принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий прав каждого гражданина. Соблюдение настоящего принципа легко проверить на Олимпийском законе.

Состояние гарантий прав, определенных олимпийским законом

П. 1 ст. 15 этого закона в соответствии со ст. 9-11 Кодекса предусмотрено резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов. При этом в п. 2 этой статьи провозглашается осуществление прекращения прав или, другими словами, лишение прав:

- постоянного (бессрочного) пользования;

- пожизненного наследуемого владения;

- безвозмездного срочного пользования;

- аренды на земельные участки публичной собственности без всяких условий.

Другими словами, подтверждается ничтожность гарантий перечисленных прав на земельные участки в приведенных обстоятельствах.

П. 4 ст. 15 определяется изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности.

Очевидно, что такое изъятие должно осуществляться в соответствии со ст. 49, 55, 63 Кодекса. Важными нормами при этом являются:

- уведомление об изъятии не позднее, чем за один год (п. 2 ст. 63 Кодекса) до предстоящего изъятия;

- компенсация стоимости, убытков, упущенной выгоды, равноценная замена земельного участка по желанию собственника (п. 1 ст. 63 Кодекса).

Если же допустить, что эти нормы по умолчанию предусмотрены в Олимпийском законе, отмечаются следующие радикальные нормы этого закона по изъятию земельных участков.

1. Согласно п. 16 ст. 15 Олимпийского закона решение об изъятии земельного участка принимается администрацией Краснодарского края на основании:

- соответствующего заявления Корпорации;

- заявления организации, осуществляющей такое строительство, если строительство олимпийского объекта федерального значения предусмотрено за счет средств федерального бюджета.

К такому заявлению прилагаются кадастровые выписки об указанных земельных участках, содержащие все внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения об указанных земельных участках, и (или) кадастровые паспорта расположенных на них иных объектов недвижимости, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов.

Радикальность этой нормы, нарушающей гарантии прав собственности на земельный участок, усиливается отсутствием ограничений на сроки подачи заявлений строительными организациями об изъятии земельного участка, а также отсутствием нормы, обосновывающей подачу такого заявления.

2. Согласно п. 18 ст. 15 рассматриваемого закона собственник уведомляется о решении об изъятии земельного участка в течение семи дней со дня его принятия. Но в этом пункте не уточняется срок принятия настоящего решения с тем, чтобы выполнялась временная норма п. 2 ст. 63 Кодекса по уведомлению о предстоящем изъятии.

3. П. 21-23 ст. 15 Олимпийского закона определяется процесс оценки рыночной стоимости изымаемых земельных участков. Однако в настоящем законе не предусматривается ни согласование процесса оценки с собственником, ни возможность собственника каким-либо правовым методом пересмотреть результаты оценки.

4. На основе выполненной оценки, включающей:

- выкупную цену земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в случае, если земельные участки и (или) расположенные на них иные объекты недвижимого имущества находятся в частной собственности;

- размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием;

- рыночную стоимость земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков,

составляется соглашение об изъятии земельного участка с указанными стоимостными характеристиками. При этом в законе не определено конкретно, с кем заключается такое соглашение. Лишь по тексту п. 28 ст. 15 Олимпийского закона можно определить, что такое соглашение составляется с лицом, у которого изымается земельный участок, так как его проект передается данному лицу. В соответствии с п. 31 настоящей статьи лицо, у которого изымается земельный участок, должно в течение двух месяцев ознакомиться с соглашением и подписать его. Если данное лицо не согласно с соглашением, то орган публичной власти вправе обратиться в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, о прекращении соответствующих прав лиц, являющихся собственниками земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов федерального значения. Эта же норма безаппеляционно относится и к лицам с правами на земельные участки публичной собственности:

- аренды,

- постоянного (бессрочного) пользования,

- пожизненного наследуемого владения,

- безвозмездного срочного пользования.

Здесь же определено изъятие прав и на расположенные на этих участках объекты недвижимого имущества, а также освобождение указанных объектов недвижимого имущества. При этом возможность оспаривания настоящего вопроса в суде для землевладельцев и землепользователей не предусмотрена. Стороны данного процесса законом поставлены не в равноправное положение. Такое положение не соответствует п. 2 ст. 55 Кодекса.

5. Согласно п. 33 ст. 15 Олимпийского закона решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, подлежит немедленному исполнению. В данном законе не предусматривается обжалование решения по земельному вопросу. В данном случае не установлен и срок для немедленного исполнения решения суда.

6. Так же, как и в упомянутых нормах Кодекса, так и в Олимпийском законе не предусматривается согласование с собственником местоположения земельного участка, предоставляемого взамен изымаемого.

Состояние гарантий прав, определенных Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Рассмотрим теперь гарантии прав на земельные доли в общей собственности на земельный участок.

Право общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения регулируется законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте, принят 10.07.2002). Однако из-за громоздкости процедуры выделения земельного участка в счет земельной доли только 2,8 млн. га земель сельскохозяйственного назначения [4] оформлено в собственность сельскохозяйственных организаций, при том что в общей долевой собственности находится 108,9 млн. га земель сельскохозяйственного назначения.

Целью настоящего закона было оживление сельскохозяйственного производства за счет аренды земельных долей и развития фермерства. Однако этого не произошло, тем более что образовались так называемые "невостребованные" доли в количестве 25% от площади всех земель общей долевой собственности.

В данном случае гарантии прав собственников долей отягощены значительными правовыми и экономическими барьерами. Первый из них заключается в том, что земельные участки общей долевой собственности не поставлены на кадастровый учет.

Без такого учета, при этом дорогостоящего по мерам доходов сельского населения (и не только сельского), невозможна государственная регистрация права общей долевой собственности на этот участок. Ситуация усугубляется и тем, что правоустанавливающий документ на земельную долю был выдан еще до принятия Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (принят 21.07.1997). В связи с этим появляется второй барьер - необходимо пройти процедуру государственной регистрации права на земельную долю на основе выданного ранее свидетельства на земельную долю или выписки из решения органа местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющей право на земельную долю. Сама процедура госрегистрации разбивается на два этапа. На первом - необходимо зарегистрировать право общей долевой собственности всех дольщиков на весь земельный участок, что связано с постановкой его на кадастровый учет. На втором этапе - уже осуществляется регистрация отдельной земельной доли.

Лишь после этого возможно выделение земельного участка в счет земельной доли, что снова связано с его постановкой на кадастровый учет и госрегистрацией.

Третий барьер, снижающий оборотоспособность земельных участков общей долевой собственности, заключается в том, что договоры аренды земельных долей, заключенные до вступления в силу Закона об обороте, должны быть приведены в соответствие с правилами Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 9 Закона об обороте в течение восьми лет со дня вступления его в силу (т.е. до 28 января 2011 г.).

Четвертый барьер определен ст. 16 Закона об обороте, где определено ограничение по договорам аренды земельных долей, заключенным до вступления в силу настоящего закона. Если эти договоры в течение восьми лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона не будут приведены в соответствие с правилами Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 9 Закона об обороте, к таким договорам применяются правила договоров доверительного управления имуществом. Регистрация таких договоров не требуется. Опасность доверительного управления заключается в том, что при банкротстве учредителя доверительного управления, согласно п. 2 ст. 1018 Гражданского кодекса Российской Федерации, все переданное в доверительное управление имущество включается в конкурсную массу по взысканию по долгам учредителя. Это значит, что в случае банкротства сельскохозяйственной организации ее долги будут погашаться за счет земельных долей, находящихся в доверительном управлении, причем без согласия собственников этих долей.

Пятый барьер определен тяжелой и длительной процедурой выделения земельного участка в счет земельной доли. Это вызвано прежде всего тем, что участок общей долевой собственности должен быть поставлен на кадастровый учет и право общей собственности на него должно быть зарегистрировано. Лишь после этого можно приступать к процедуре выделения земельного участка в счет земельной доли, что тоже предусматривает его кадастровый учет и регистрацию права.

Согласно п. 1.1 ст. 14 Закона об обороте все решения по земельному участку общей долевой собственности принимаются участниками общего собрания, владеющими более 50% долей в общей собственности. Это может быть даже один человек, который может игнорировать по закону права остальных собственников.

Согласно п. 7 ст. 10 Закона об обороте сельскохозяйственные организации и фермеры, владеющие правами на земельные участки сельскохозяйственного назначения: постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, могут приобрести эти участки в собственность или аренду.

При этом сельскохозяйственные угодья приобретаются по цене не выше 20% их кадастровой стоимости. Эта цена устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Логично передать их в собственность или в аренду названным лицам бесплатно, так как они бесплатно были переданы в указанные выше пользование и владение. Такой подход более способствует обороту земель и гарантиям реализации норм Закона об обороте.

Заключение

Для повышения гарантий прав на земельные участки и, следовательно, повышения инвестиционной активности физических и юридических лиц, повышения оборотоспособности земель сельскохозяйственного назначения необходимо учесть следующее.

1. Ввести принцип непротиворечивости земельного законодательства. В соответствии с этим принципом во всех законах определить норму регулирования правовых действий с земельными участками в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации без оговорок, что и будет соответствовать п. 1 ст. 2 Кодекса.

2. В Земельном кодексе РФ нужно предусмотреть возможность лишь перерегистрации прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения на права собственности и аренды по выбору граждан.

3. В Олимпийском законе следует определить конкретные сроки:

- подачи заявлений строительными организациями об изъятии земельного участка,

- принятия решения об изъятии земельного участка с тем, чтобы выполнялся годовой срок уведомления об его изъятии в соответствии с п. 2 ст. 63 Кодекса.

4. В Олимпийском законе следует определить содержание заявления строительной организации по изъятию земельного участка. Из этого содержания должна исходить обоснованность такого изъятия.

5. В п. 23 ст. 15 Олимпийского закона необходимо предусмотреть согласование процесса оценки с собственником и возможность собственника каким-либо правовым методом пересмотреть результаты оценки.

6. В п. 33 ст. 15 Олимпийского закона необходимо предусмотреть для землевладельцев и землепользователей возможность оспаривания изъятия земельного участка в суде.

7. В Олимпийском законе необходимо предусмотреть также согласование с собственником местоположения земельного участка, предоставляемого взамен изымаемого.

8. С тем чтобы активизировать оборот земель сельскохозяйственного назначения, необходимо осуществить следующее:

- поставить на кадастровый учет земельные участки общей долевой собственности за счет государственных средств и соответственно зарегистрировать право общей долевой собственности на них;

- кадастровый учет выделяемых земельных участков и госрегистрацию права на них можно допустить за счет собственников этих участков;

- договоры аренды земельных долей, заключенные до вступления в силу Закона об обороте, считать действительными и не требовать их перерегистрации (тем более, что уже имеется положительный опыт "дачной амнистии");

- из ст. 16 Закона об обороте упразднить институт доверительного управления к договорам аренды земельных долей, или оставить его при том условии, что при банкротстве сельскохозяйственной организации в погашение ее долгов земельные доли не включаются;

- в том же законе определить правовую норму выкупа земельных долей, не задействованных в сельскохозяйственном производстве, в собственность государства или муниципальных образований;

- предусмотреть решение общего собрания не владеющими более 50% долей в общей собственности, а хотя бы простым большинством дольщиков, присутствующих на собрании;

- в п. 7 ст. 10 Закона об обороте определить бесплатную передачу сельскохозяйственным организациям и фермерам, владеющим правами на земельные участки сельскохозяйственного назначения:

- постоянного (бессрочного) пользования,

- пожизненного наследуемого владения.

Литература

1. Бухарова О. Земля на птичьих правах [Текст] // Российская бизнес-газета. 9 февраля 2010, N 5 (738).

2. Земельный кодекс Российской Федерации // http://ozpp.ru/zknd/zmln/ [электрон. ресурс].

3. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // http://www.rg.ru/2001/10/30/kodeks-dok.html [электрон. ресурс].

4. Федеральный закон "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // http://www.konkurentov.net/; http://federalnyy_zakon ob_organizac_41 [электрон. ресурс].

5. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // http://www.rg.ru.html [электрон. ресурс].

А.С. Ярмоленко,

заведующий кафедрой управления земельными ресурсами,

профессор ГОУ ВПО "Новгородский государственный

университет им. Ярослава Мудрого"

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2010 г.