Права экспертного органа ФНС (Н.А. Петрова, "Налоговая проверка", N 6, ноябрь-декабрь 2010 г.)

Права экспертного органа ФНС

На страницах нашего журнала мы уже писали о том, в каких случаях возможен вызов налогоплательщика в налоговые органы, какова может быть цель такого вызова, какая ответственность предусмотрена в случае неявки*(1).

Поводом для написания данной статьи стало письмо Минфина. Кто и куда может вызывать налогоплательщиков для дачи объяснений по вопросам уплаты налогов? Могут ли приглашать налогоплательщиков на заседание какого-либо экспертного органа? Рассмотрим сложившуюся ситуацию.

В Письме Минфина РФ от 01.09.2010 N 03-02-08/48 был задан вопрос, имеет ли право Координационный центр ИФНС по г. Курску по контролю за мигрирующими организациями и организациями, имеющими признаки фирм-"однодневок", вызвать налогоплательщика на заседание для дачи объяснений и насколько правомерен такой вызов.

Попробуем разобраться, что это за координационный центр и каков его статус.

Согласно ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных НК РФ и иными нормативно-правовыми актами РФ.

ФНС и ее территориальные органы - управления ФНС по субъектам РФ, межрегиональные инспекции ФНС, инспекции ФНС по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции ФНС межрайонного уровня составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Права налоговых органов определены в ст. 31 НК РФ.

Положение о Федеральной налоговой службе утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506. ФНС даны серьезные полномочия по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также механизмы их реализации. Согласно п. 6.7 этого документа ФНС с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право в том числе создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Надо отметить, что в предыдущем документе о статусе ФНС - Положении о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 783, - такой функции у налоговой службы не было. На сайте УФНС по Курской области (www.r46.nalog.ru) положения или каких-либо упоминаний о Координационном центре ИФНС по г. Курску по контролю за мигрирующими организациями и организациями, имеющими признаки фирм-"однодневок", найти не удалось. Интересно и то, что в Письме Минфина РФ от 01.09.2010 N 03-02-08/48 налогоплательщик также задавал вопрос о правомерности отказа ИФНС по г. Курску в предоставлении по адвокатскому запросу положения (регламента работы) вышеназванного Координационного центра (то есть документов, имеющих регламентирующий характер и не содержащих налоговую тайну), но он остался без ответа.

Напомним, что согласно ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" к полномочиям адвоката относится и право собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций. Указанные органы и организации в порядке, установленном законодательством, обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их заверенные копии не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката.

Также и в силу ст. 26 НК РФ налогоплательщик может участвовать в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах через законного или уполномоченного представителя. Полномочия представителя должны быть документально подтверждены в соответствии с действующим законодательством, как вариант это может быть соглашение об оказании юридической помощи данному лицу.

Возвращаясь к вышеназванному Координационному центру, надо сказать, что в открытом доступе найти информацию о деятельности таких органов в субъектах РФ не удалось, хотя они согласно комментируемому письму существуют в системе ФНС.

Что касается центров, действующих в системе ФНС, то с конца 2008 - начала 2009 года было проведено широкомасштабное создание в субъектах РФ ситуационных центров, действующих и сегодня. По всей видимости, речь в письме как раз и идет об этих органах ФНС.

Каков статус ситуационных центров и зачем их создавали? Такие центры созданы в субъектах РФ и в качестве примера полномочий таких органов можно привести Положение о ситуационном центре Управления ФНС РФ по Иркутской области, утвержденное Приказом Управления ФНС РФ по Иркутской области от 29.10.2008 N ПК-19-07/291 "О создании ситуационного центра"*(2).

Ситуационный центр создан в целях повышения деятельности подведомственных территориальных налоговых органов и принятия оперативных решений при возникновении ситуаций, имеющих значительные последствия для исполнения доходной части бюджета РФ и влияющих на финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков.

Ситуационный центр является координационным ведомственным органом (комиссией), образованным для повышения эффективности деятельности подведомственных территориальных налоговых органов при осуществлении ими возложенных на них функций.

Надо заметить, что ФНС вправе создавать комиссии, так что все в рамках Положения о Федеральной налоговой службе.

Главной целью создания таких центров является методологическая и информационная поддержка подведомственных территориальных налоговых органов при принятии своевременных и компетентных решений в нестандартных ситуациях, анализ и оценка эффективности налогового администрирования, а также обеспечение проведения на местах единообразной налоговой политики. При этом нестандартной считается ситуация, которая потенциально может привести к резкому снижению объемов поступлений администрируемых налоговыми органами доходов, вследствие чего может возникнуть риск неисполнения параметров, заложенных в бюджетах всех уровней, возникновению социальной напряженности в регионе, в том числе в связи с возможным ухудшением дел финансовых институтов и т.д.

Для налогоплательщиков важным вопросом является вопрос, кто попадает в поле зрения таких комиссий. Еще свежи в памяти "зарплатные", "убыточные" комиссии и другие варианты воздействия на налогоплательщиков.

По общему правилу ситуационный центр рассматривает информацию в отношении:

- налогоплательщиков, налоговые поступления от которых составляют более 60% всех администрируемых управлением ФНС доходов бюджетной системы;

- иных категорий налогоплательщиков по обращениям территориальных налоговых органов.

По поводу первого пункта малому бизнесу можно не переживать, так как в этом случае речь идет о достаточно крупных предприятиях, а вот под второй пункт может попасть любой налогоплательщик.

Какие конкретные ситуации могут стать поводом к рассмотрению? Примерные критерии, являющиеся поводом к рассмотрению информации о конкретном налогоплательщике, приведены в таблице.

Источник данных	Примерные критерии налоговых органов
Данные текущего мониторинга	- увеличение расхождения показателей прибыли по данным бухгалтерского и налогового учета, стабильность или рост показателя прибыли по бухгалтерскому учету при одновременном снижении исчисленной прибыли для целей налогообложения; - снижение налоговых обязательств, рост сумм НДС к возмещению; - снижение налоговых поступлений по НДФЛ и страховым взносам; - представление уточненной налоговой декларации к уменьшению, в которой указана сумма налога в размере менее 70% ранее заявленного; - положительная динамика показателей затрат на капитальные вложения на фоне роста задолженности и снижения показателей прибыли; - вывод активов налогоплательщиками с растущей дебиторской задолженностью и отрицательной динамикой прибыли; - рост удельного веса сумм признанных штрафов за нарушение договорных обязательств в составе расходов; - направление платежных документов в банки, не исполняющие своевременно обязанности по перечислению налогов в бюджетную систему; - иные подобные тенденции, требующие принятия незамедлительных мер
Предварительные результаты мероприятий налогового контроля	- предполагаемая сумма дополнительно начисленных налогов по итогам мероприятий налогового контроля составляет значительную долю выручки от реализации товаров (работ, услуг) организаций за проверяемый период; - предполагаемая сумма дополнительно начисленных налогов по итогам мероприятий налогового контроля может повлиять на финансовую устойчивость организации, ценные бумаги которой включены в котировальные списки всех уровней фондовых бирж; - иные подобные обстоятельства, требующие принятия незамедлительных мер
Данные регистрационной службы	- реорганизация, ликвидация; - смена адреса местонахождения; - смена участника и/или руководителя организации; - инициирование налогоплательщиком, коммерческим кредитором налогоплательщика процедуры банкротства налогоплательщика, суммарная задолженность которого перед бюджетами различных уровней составляет значительные суммы

В состав ситуационного центра входят, помимо руководства УФНС субъекта, начальники ведущих отделов и начальники налоговых инспекций. Также на заседания приглашаются и представители финансовых ведомств субъектов, УФСБ, ЦБ РФ, коммерческих банков.

Что касается приглашения налогоплательщиков на такие заседания или для проведения беседы, то для реализации своих целей ситуационный центр имеет право в том числе вызывать в случае необходимости для дачи пояснений налогоплательщиков в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах. В ряде регионов обычной практикой является также регулярное приглашение руководителей предприятий на заседания комиссии.

Когда в конце 2008 года открывались такие ситуационные центры, это, безусловно, была антикризисная мера, призванная создать условия для стабильного наполнения бюджета. Сегодня же политика налогового контроля такова, что благодаря отказу от тотального контроля и ориентации контрольной работы на зоны риска и выявление схем ФНС удалось добиться эффективных результатов контрольной работы. Так оценила работу налоговых органов бывший заместитель руководителя ФНС Татьяна Викторовна Шевцова (интервью от 01.09.2010).

Несмотря на сложную ситуацию в экономике и в 2010 году, ФНС, как и в 2009 году, намерена уделять особое внимание только тем налогоплательщикам, которые входят в зону риска. Это позволяет сконцентрировать усилия и повысить эффективность и качество выездных налоговых проверок. Налоговые проверки призваны обеспечить поступления дополнительных платежей в бюджет.

Еще в 2007 году ФНС изменила систему отбора налогоплательщиков для мероприятий налогового контроля, разработав и утвердив Концепцию планирования выездных проверок и Общедоступные критерии оценки рисков для налогоплательщиков (Приказ ФНС РФ от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@). Если анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика показывает стабильную налоговую базу и адекватную налоговую нагрузку, у налоговых органов нет оснований для направления к нему налогового инспектора, и наоборот, если основания есть, то, как правило, результатом проверки является выявление налогового правонарушения.

Надо отметить, что одним из привлекающих особое внимание налоговых органов факторов является миграция налогоплательщиков. Этот вопрос также подлежит контролю и со стороны ситуационных центров.

Миграция - это неоднократное снятие с учета и постановка на учет в налоговых органах налогоплательщика в связи с изменением места нахождения ("миграция" между налоговыми органами). Два и более случая с момента государственной регистрации юридического лица, представления при проведении выездной налоговой проверки в регистрирующий орган заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица в части внесения изменений в сведения об адресе (месте нахождения) юридического лица, если указанные изменения влекут необходимость изменения места постановки на учет по месту нахождения данного налогоплательщика-организации.

Это десятый критерий из перечня общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемыми налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок.

Такие действия со стороны налогоплательщика предпринимаются с целью избежать выполнения обязательств перед бюджетом и другими кредиторами. Только такому налогоплательщику надо знать, что при миграции в другой регион плательщика, включенного в план проведения выездных налоговых проверок, налоговые органы принимают решение о передаче материалов предпроверочного анализа коллегам в инспекцию по новому адресу. В выездных налоговых проверках организации, изменившей место нахождения, участвуют сотрудники налоговых органов разных регионов.

В основном налогоплательщики перемещаются на территорию крупных регионов, таких как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Новосибирская и Свердловская области. Основными причинами миграции, по данным налоговых органов, являются экономические причины - благоприятная инвестиционная политика региона, наличие факторов производства, нормативное регулирование деятельности субъектов предпринимательства, а также проведение налоговыми органами контрольных мероприятий, в том числе в связи с возмещением НДС, а также работой по взысканию задолженности по налоговым платежам.

В заключение хотелось бы отметить, что согласно вышеприведенным положениям и данным по работе налоговых органов малый и средний бизнес не является приоритетным направлением контрольной работы ФНС. Об этом также говорила в своем интервью бывший заместитель руководителя ФНС Т.В. Шевцова.

За последние три года доля выездных проверок организаций, применяющих специальные налоговые режимы, составляла 15% общего количества выездных проверок. Из общего количества названных налогоплательщиков проверками охвачено менее 1%. Выездные проверки таких организаций проводятся только при наличии признаков нарушения правил применения конкретного спецрежима. Кроме того, контроль налогоплательщиков малого и среднего бизнеса проводится в режиме текущего мониторинга финансово-хозяйственной деятельности.

Вернемся к Письму Минфина РФ от 01.09.2010 N 03-02-08/48. Финансисты четко сказали, что в силу пп. 4 п. 1 ст. 31 Кодекса налоговые органы вправе вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков для дачи пояснений в связи с уплатой ими налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах. Тем более что уведомление о вызове налогоплательщика было направлено инспекцией ФНС, а не Координационным центром ИФНС.

Н.А. Петрова,

эксперт журнала "Налоговая проверка"

"Налоговая проверка", N 6, ноябрь-декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. статью О.А. Ларина "Вызывают в ФНС: что следует знать?", N 4, 2010.

*(2) Материал представлен на сайте УФНС по Иркутской области (www.r38.nalog.ru).