Социальное страхование: мотивировать работников и работодателей (В. Роик, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2010 г.)

Социальное страхование: мотивировать работников и работодателей

По мнению автора, правовой статус собственности пенсионных средств может быть определен как особый, включающий в себя элементы частной и публичной собственности. Для этого предлагается законодательно закрепить ряд новых форм собственности в системе пенсионного страхования*(1).

Центральной проблемой России и других постсоветских стран в области государственной социальной политики стран с начала 1990-х г. выступает задача формирования институтов страхования от социальных рисков, важнейшим из которых может служить институт обязательного социального страхования. Медленное продвижение в этом направлении связано с комплексом препятствий: традиционно низкими размерами заработной платы, отсутствием культуры и менталитета у населения о жизненно важной необходимости страхования рисков утраты трудоспособности и затрат на медицинскую помощь. Более чем вековое отставание в создании цивилизованных систем социального страхования выступает одним из основных социо-культурных препятствий по завершению формирования индустриального общества и переходу к постиндустриальному обществу.

В этой связи можно отметить, что задача формирования социального страхования на нынешнем, реформационном этапе оказалась более сложной для страны, чем, скажем, сто лет назад, когда социальное страхование имело больше шансов стать важнейшим институтом социальной защиты населения. Революция 1917 г. и идеологические установки большевиков помешали органическому становлению системы социального страхования. Сегодня ситуация во многом схожа. Формированию системы социального страхования также препятствует идеология, в данном случае - идеология крайнего либерализма, которая также враждебна по духу социал-демократическому характеру социального страхования.

В этой связи на первый план выходит проблема политического выбора модели социальной защиты, определения места и роли в ней института социального страхования.

Формирование институтов социального страхования

Становление индустриального общества в период второй половины ХIХ в. - первой половины ХХ в. кардинально изменило роль наемного труда и всего комплекса социально-трудовых отношений. Постоянный характер трудовой деятельности, возросшая сложность труда и рост квалификации работников, невиданные ранее масштабы выпуска продукции - эти и ряд других факторов выступили экономическими предпосылками возникновения институтов обязательного социального страхования. Их основу стали составлять трудовые договорные отношения на постоянной основе (трудовой договор) и социальные публично-правовые отношения страхования утраты заработной платы наемных работников (обязательного по закону) от массовых и объективных по характеру социальных рисков утраты трудоспособности (старость, болезнь, инвалидность) или места работы (безработица) [1, с. 54-75].

Экономической базой выступает перераспределение части заработной платы застрахованных работников во времени - от периода трудовой деятельности к периоду выхода на пенсию или к времени временной или постоянной утраты трудоспособности. При этом пропорции такого перераспределения существенно увеличивались на протяжении всего ХХ века. Если на первом этапе формирования национальных систем социального страхования (в первой половине ХХ в.) доля перераспределяемой заработной платы в пользу пенсионного и других видов социального страхования в совокупности не превышала 6-8%, то к концу ХХ в. она составила около 20% и более, от величины, выплачиваемой работнику. Только на пенсионное обеспечение выплаты в конце ХХ в. составляли примерно 12-15% ВНП в странах Западной Европы и 6-10% ВНП в странах Центральной и Восточной Европы.

Финансовый потенциал социального страхования намного превосходит другие формы социальной поддержки населения, обеспечивая высокие жизненные стандарты и уровни защиты для застрахованных. Так, размер пенсий и других выплат составляет в развитых странах в среднем 65-75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.

Высокая эффективность социального страхования объясняется его способностью решать крупные социально-экономические задачи национального масштаба: обеспечивать для работников, попавших в трудную жизненную ситуацию и лишившихся при этом источника дохода, компенсационные выплаты в виде пособий и пенсий, размеры которых, как правило, соизмеримы с заработной платой, а также предоставлять им качественную и всестороннюю медицинскую помощь.

Институциональными характеристиками социального страхования являются:

- ресурсы социального страхования представляют собой часть резервируемой заработной платы, которая должна быть достаточно большой по объему - около 30-50% от величины выплачиваемой работнику, и формироваться с учетом видов социальных рисков и периодов выплат по ним (для пенсий это несколько десятилетий), а также уровня замещения (размера пенсий и пособий к заработной плате), который находится, как правило, в диапазоне 50-70% от средней заработной платы квалифицированных рабочих;

- типичными пропорциями распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются следующие соотношения: 2/3 ее величины приходится на работодателей и 1/3 - на работников, в отдельных странах государство дотирует некоторые виды социального страхования (табл. 1);

Таблица 1

Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в системах социального страхования стран ЕС и России*(2)

Страна	Страховые взносы, в % от заработной платы			Верхняя граница заработной платы, выше которой страховые взносы не взимаются
	работодатели	работники	всего
Австрия	25,1	17,2	42,3	3,0 тыс. евро в месяц
Германия	21,2	19,8	41,0	51,0 тыс. евро в год
Греция	28,2	15,4	43,6	Отсутствует
Италия	35,1	9,5	44,6	20,5 тыс. евро в год - для медицинского страхования
Нидерланды	29,4	25,6	55,0	37,7 тыс. евро в год - для страхования инвалидов
Франция	38,9	12,5	51,4	25,6 тыс. евро в год
Россия	26,9	-	26,9	Регрессивная шкала

- императивным требованиям эффективного функционирования социального страхования выступает отделенность (автономность) бюджетов фондов социального страхования от государственных бюджетов всех уровней;

- тесная увязка размеров страховых выплат (пенсий, пособий) с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также страховым периодом (периодом накопления страховых прав).

Следует отметить и другие сильные стороны института социального страхования, который выгодно отличается от других институтов страховой защиты:

- социальное страхование более надежно и стабильно функционирует по причине масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством;

- общая финансовая нагрузка не столь обременительна, т.к. обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений;

- нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг профилактических и реабилитационных услуг.

Социальное страхование в России - барометр общественного устройства

Базовым институтом социальной защиты населения в индустриально развитых странах (ИРС) является обязательное социальное страхование. В СССР социальное страхование, в силу идеологических установок и организации экономической жизни, играло незначительную и вспомогательную роль. Основным институтом социальной защиты выступало государственное социальное обеспечение, возможности которого в новых условиях функционирования экономики и доминирующей роли частного сектора резко сократились. В этой связи в России с начала 1990-х гг. на повестке дня среди наиболее крупных вопросов государственной социальной политики встала стратегическая задача формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования. С этой целью в 1990-е г. была создана законодательная база и сформированы государственные внебюджетные фонды: пенсионного, медицинского и социального страхования, а также фонд занятости.

Однако наряду с положительными моментами в системе социального страхования имеется ряд серьезных недоработок. Они касаются как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения составляют примерно 65-70% от их показателей 1991 г., доступ к качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования затруднен для большинства застрахованных.

Во многом медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования связано с тем, что изначально в стране не была разработана и принята доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда. В конечном итоге это объясняет отсутствие четко обозначенных целей и программы действий в данной области, является причиной "размытости" и непоследовательности управленческих воздействий, для которых применимо известное высказывание: "шаг вперед, два - назад". Например, в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей). Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы, без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была частично проведена в 2009 г. Однако данные меры не позволят сформировать институциональную основу социального страхования. Во многом это связано с тем, что не решена задача взаимной увязки систем заработной платы и социального страхования между собой, которую в ИРС удалось решить в середине ХХ в., что оказало взаимное положительное влияние организации заработной платы и социального страхования друг на друга.

Это - главный урок для России и других стран Центральной и Восточной Европы, сталкивающихся со значительными трудностями в процессе создания подлинно страховых институтов обязательного пенсионного и других видов социального страхования.

В России потенциал социального страхования еще только формируется. Совокупный объем страховых финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8% ВВП.

Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных (в 2-3 раза ниже, чем в странах ЕС) позволяет выплачивать пенсии, составляющие в основной своей массе всего 30-35% и ниже, от размера предшествующей заработной платы.

Во многом столь низкий размер страхового возмещения объясняется заниженным объемом расходов на заработную плату, которая является базой начисления страховых взносов, - всего 24% ВВП. Крайне низкий уровень заработной платы в стране, ее запредельная дифференциация представляют собой суть "нервного узла" всех проблем в сфере доходов населения. Развязывание этого узла позволит уменьшить неравенство граждан в доступе к материальным и духовным благам, гарантировать возможность "зарабатывания" достойных пенсий и других социальных страховых выплат.

В последние два десятилетия условия функционирования социального страхования подверглись существенным изменениям. В частности, на ситуацию с доходами населения влияет:

- глобализация рынков труда, товаров и капитала, выравнивающая занятость в планетарном масштабе, увеличивая ее в Китае, Индии, странах Юго-Восточной Азии и, напротив, уменьшая в странах Европы и США;

- смена приоритетов в размещении финансовых активов, приведшая к тому, что в 1990-е гг. в США, странах Западной Европы и Японии инвестиции в финансовые активы превысили инвестиции в основной капитал. В результате снижение объемов средств, направляемых на расширение реального сектора экономики, отрицательно влияет на объемы производства товаров и услуг, тем самым, уменьшая ресурсы, направляемые на заработную плату и все виды социального страхования. Усиление интереса международных финансовых групп к "свободным деньгам" и соперничества за мобильный капитал привело к вовлечению в орбиту их деятельности ресурсов пенсионных систем, активной пропаганды Всемирным банком в связи с этим института накопительной пенсии и "опыта чилийской пенсионной системы". Несмотря на все признаки явного провала чилийского эксперимента, привлечение ресурсов на финансовые рынки с помощью финансовых ресурсов накопительных пенсионных систем продолжается во многих странах, включая Россию и Казахстан;

- изменение социально-трудовых отношений, приводящее к снижению доли занятых на условиях постоянного найма, все более широкому применению гибких и неполных формы занятости - временной и частичной. Численность таких категорий работников составляет в странах Европы четверть, а то и треть от общей численности работающих; вместе с безработными и вовлеченными в "серые" формы занятости их доля составляет примерно 40% общей численности занятых. Расширение частичной занятости будет способствовать уменьшению доли застрахованных работников (с 75-85% до 50% и менее), а также уменьшать периоды полноценной занятости и приводить к сокращению возможностей внесения средств, достаточных по объему, на пенсионное и медицинское страхование;

- старение населения, сопровождающееся увеличением доли старших возрастных групп. Достаточно отметить, что если в 1960-е гг. доля старших возрастных групп в большинстве индустриально развитых стран составляла около 8%, то сейчас - 20%, а к 2030 г. приблизится к 26%. Увеличение доли пожилых потребует либо увеличения финансовых ресурсов на пенсионные цели с 12-15% ВВП до 20-25% ВВП, либо снижения размеров пенсий и уровня медицинской помощи, по крайней мере, на треть от существующей сегодня величины.

Эти четыре тенденции негативно отражаются на состоянии национальных систем социального страхования, приводят к снижению достигнутых ранее высоких стандартов социального страхования. Происходит коррозия их финансовых механизмов и снижение уровня выплачиваемых пенсий и пособий, уменьшается круг застрахованных лиц и повышается финансовая нагрузка на страхователей.

Общество наемного труда

Основной результат индустриального периода в социально-трудовых отношениях - формирование общества наемного труда, которое в новых условиях, на постиндустриальном этапе, начинает существенно изменяться. Происходит борьба не между предпринимателями и наемными работниками, а внутри самого наемного труда: борьба за рабочие места и должности в разворачивающемся процессе все более усиливающегося разделения труда в мировом масштабе, за более высокое статусное положение в социальной иерархии все более атомизирующегося постиндустриального общества.

Политика экспорта производства в страны с более дешевой рабочей силой, которой руководствуются крупные корпорации, приводит к крупным изменениям в перераспределении источников рабочих мест. Безработица становится одной из глобальных проблем современности.

Кроме того, для России (и стран, входивших в состав СССР) важными проблемами выступают последствия формационных реформ, осуществляемые на протяжении последних двадцати лет. Важнейшими из них являются следующие процессы (тенденции).

Первая тенденция. Деиндустриализация экономики России, что выражается в существенном сокращении численности наемного труда, небывалом росте безработицы и "серых" форм найма, резком увеличении масштабов самозанятого населения [2, с. 37-41].

Второй тенденцией в социально-трудовой сфере выступает курс государства на дерегулирование заработной платы (соотношение заработной платы в крайних децилях составляет 1:24), подчинение ее законам рынка, что особенно наглядно проявляется в существенном уменьшение ее доли в ВВП (с 38% ВВП в 1990 г., до 24% в 2008 г.). Последствия такой политики выражаются в сложившейся ситуации, когда 40% работников за 35 лет трудовой деятельности не в состоянии заработать трудовую пенсию в размере прожиточного минимума.

Третьей долговременной тенденцией выступает ухудшение демографического состояния, что характеризуется численным уменьшением (фактически вымиранием) населения страны со скоростью около 1,0 млн. человека в год, крайне низкой рождаемостью и быстрым ростом доли старших возрастных групп в структуре населения.

Важнейшей проблемой, не позволяющей развиваться пенсионному страхованию в России, выступает отсутствие достаточной мотивации у работодателей и работников к уплате страховых взносов в пенсионные фонды, что приводит к массовому уклонению от полноценной величины - до 30-40% от законодательно установленного объема. При этом самым важным, но и одновременно самым сложным вопросом является вопрос собственности пенсионных средств. Следует правильно ответить на вопрос: кому они принадлежат?

Правовой статус пенсионных средств

Уплачивая страховые взносы, наемный работник и работодатель вступают в солидарные отношения со всеми другими работниками и работодателями по поводу функционирования социального страхования, финансовые ресурсы которого являются собственностью всей совокупности застрахованных, т.е. выступают общественной собственностью, использовать которую могут получатели пенсий, пособий, медицинской помощи и других социальных услуг.

Другими словами, наемный работник, лишенный частной собственности, внося страховые взносы, приобретает право на часть общественной собственности, сосредоточенной в фондах социального страхования, и тем самым приобретает право на материализованную социальную защиту. Согласно системе национальных счетов ООН, эти взносы входят в качестве элемента вознаграждения работников, включающего: все выплаты заработной платы и жалованья, взносы, произведенные работодателем в фонды обязательного социального страхования, пенсионные системы, страхования от несчастных случаев на производстве, страхования жизни и в другие аналогичные системы.

Правовой статус собственности пенсионных средств может быть определен как особый, включающий в себя элементы частной и публичной собственности. Для этого предлагается законодательно закрепить ряд новых форм собственности в системе пенсионного страхования.

Первой, основной формой собственности целесообразно считать "общественно-личную" собственность пенсионного страхования, которая формируется с помощью страховых платежей работодателей в пользу наемных работников. При наступлении страховых случаев (старости, инвалидности, утраты кормильца) эта накопленная собственность, по законодательно определенным правилам, расходуется в пользу конкретного застрахованного. В случае досрочной смерти застрахованного она переходит в собственность всей совокупности застрахованных данной генерации.

Второй формой собственности целесообразно считать "лично-общественную собственность застрахованных", которая формируется с помощью страховых взносов самих работников. Ей следует придать правовой статус смешанной "паритетной" собственности страховых средств, для чего следует ввести персонифицированный учет размеров их личного вклада. "Лично-общественная собственность" страховых средств позволит застрахованным решать задачу передачи остающихся величин неиспользованных ими ресурсов (после их смерти) в равной пропорции: половины средств - всем застрахованным, а половины - иждивенцам (супругам) застрахованных.

Третьей формой собственности целесообразно считать "личную собственность застрахованных", которая формируется с помощью добровольного профессионального пенсионного страхования, в котором страхователями должны выступать как работодатели, так и работники. Пропорции распределения средств, по нашему мнению, должны быть другими: половина неизрасходованных средств должна использоваться для иждивенцев застрахованного, а вторая половина - по завещанию застрахованного его правоприобретателям.

Эти три формы собственности помогут положительно повлиять на мотивацию работников и работодателей, а также на формирование подлинно страховых механизмов пенсионного страхования. С другой стороны, решение вопроса собственности на пенсионные ресурсы будет способствовать решению проблемы финансового обеспечения пенсионной системы с помощью участия застрахованных, что не имеет каких-либо других серьезных альтернатив. Но требуется политическая воля руководителей государства и понимание ее конструктивности со стороны работодателей и работников.

Финансовая страховая модель для России

Усиление страховых механизмов возможно только на основе регулирования заработной платы. Для этого необходимо:

- довести соотношение минимальной передней заработной платы до соотношения не менее 40% (рекомендуемое МОТ - 50%). Данная мера позволила бы решить ряд других серьезных экономических и социальных задач, в частности, выйти на цивилизованные пропорции заработной платы (как доли в ВВП) в соотношении не менее 32-34% от ВВП, а также понизить страховую пенсионную нагрузку на работодателей;

- снизить дифференциацию заработной платы до соотношения не более 1:10, что чрезвычайно важно для становления институциональной базы пенсионного страхования.

Формирование средств на социальное страхование предлагается организовать из трех источников: большую часть следует оплачивать работодателям (примерно 60% от всего объема), а две другие части распределить между работниками и государством (табл. 2).

Таблица 2

Предлагаемое распределение страховых взносов в фонды обязательного социального страхования (в % от фонда зарплаты)

Вид страхования	Работодатели	Работники	Государство	Всего
Пенсионное страхование	14	4	3 (социальные пенсии)	21,0
Страхование профессиональных и региональных пенсий	В среднем 3 (тариф гибкий: от 0,1 до 10,0)	1	2 (шахтеры, горняки и др. работающие в экстремальных условиях)	6,0
Страхование по болезни	2,5	0,5	1 (пособия по уходу за ребенком, оздоровление застрахованных)	4,0
Медицинское страхование	3,5	0,5	2 (неработающие члены общества)	5,0
Страхование от несчастных случаев на производстве	В среднем 1 (тариф гибкий: от 0,5 до 10%)	-	-	1,0
Страхование по безработице	1	0,5	1	2,5
Страхование по уходу	0,5	0,5	1	2
Итого:	25,5	7,0	10	42,5

Таким образом, предлагаемая модель системы социального страхования базируется на следующих принципиальных положениях:

финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);

размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов. Только делающие взносы имеют право на получение услуг, которые тем значительней, чем больше размеры взносов и чем дольше их производят.

Данная более дифференцированная структура системы социального страхования в большей степени обеспечивает учет природы социального риска, что крайне важно для точного расчета финансовых средств, необходимых для страхования и более высокий уровень социальной защиты, а также исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.

Библиография

1. Роик В.Д. Основы социального страхования. Учебн. - М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 2007.

2. Проблемы структурной перестройки российской экономики в условиях глобального кризиса (по материалам научной конференции в Институте Европы РАН) // Российский экономический журнал. - 2009. - N 6. - С. 37-41.

В. Роик,

д-р экон. наук, профессор,

зам. генерального директора

НИИ труда и социального страхования

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Концептуальные основы формирования рыночных институтов обязательного социального страхования в России - пенсионного, медицинского, социального, в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", проект N 10-02-00249а.

*(2) По данным Международной организации труда и Росстата.