Что нужно учитывать при принятии решения об изменении типа учреждения? (Л. Ларцева, "Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.)

Что нужно учитывать при принятии решения об изменении типа учреждения?

С 2011 года в соответствии с принятым Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) все бюджетные учреждения разделятся на казенные, бюджетные и автономные. В целях реализации данного закона, а также принятия решений об изменении типа государственных (муниципальных) учреждений Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р разработаны и утверждены Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (далее - Методические рекомендации). О том, какие органы и на основании каких критериев принимают решения об изменении типа бюджетного учреждения, - данная статья.

Органы, принимающие решение об изменении типа учреждения

В отношении федерального государственного учреждения. Изменение типа федерального государственного учреждения осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ N 539*(1). Согласно данному порядку решение об изменении типа федерального учреждения:

а) в целях создания федерального казенного учреждения принимается Правительством РФ в форме распоряжения (п. 15). При этом распоряжение должно содержать (п. 16):

- наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности федерального учреждения;

- информацию об изменении (сохранении) штатной численности;

- перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием сроков их проведения;

б) в целях создания федерального бюджетного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (п. 17). Указанное решение должно содержать:

- наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности федерального учреждения;

- перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием сроков их проведения;

в) в целях создания федерального автономного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (п. 18). При этом решение должно содержать:

- наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

- сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

- перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

В отношении государственного учреждения субъекта РФ. В соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях*(2) решение об изменении типа государственного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного и бюджетного учреждения принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Предложение об изменении типа государственного учреждения субъекта РФ в целях создания автономного учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти, в ведении которого находится соответствующее учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти, на которые возложено управление государственным муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия самого государственного учреждения. При этом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ могут определяться перечни государственных учреждений, тип которых не подлежит изменению (п. 6 ст. 5 Закона об автономных учреждениях*(3)).

В отношении муниципального учреждения. В соответствии с пп. 3 п. 2 ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях решение об изменении типа муниципального учреждения в целях создания казенного и бюджетного учреждения принимается местной администрацией муниципального образования.

Предложение об изменении типа муниципального учреждения в целях создания автономного учреждения подготавливается органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующее учреждение, по согласованию с органом местного самоуправления, на которое возложено управление муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия самого муниципального учреждения. При этом местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению (п. 6 ст. 5 Закона об автономных учреждениях).

Характеристика правового положения государственных (муниципальных) учреждений, действующих с 2011 года

При принятии решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения сначала необходимо проанализировать правовое положение государственных (муниципальных) учреждений (казенных, бюджетных, автономных), действующих с 2011 года. В целях проведения такого анализа представим краткую характеристику правового положения указанных учреждений.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, которое осуществляет оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления и финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение:

- отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества;

- может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. При этом полученные доходы поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ и являются доходом этого бюджета;

- заключает государственные (муниципальные) контракты и иные гражданско-правовые договоры от имени публично-правового образования. При этом размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется казенным учреждением в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ);

- отражает операции по движению денежных средств на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства (далее - ОФК).

Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Бюджетное учреждение:

- отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником, а также недвижимого имущества. При этом собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения;

- вправе осуществлять приносящую доходы деятельность только для достижения целей его создания и в соответствии с этими целями при условии указания такой деятельности в его учредительных документах. При этом доходы, полученные от данной деятельности, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения;

- заключает государственные (муниципальные) контракты и иные гражданско-правовые договоры от собственного имени. При этом размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ;

- отражает операции по движению денежных средств на лицевых счетах, открытых в ОФК.

Автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Автономное учреждение:

- отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения;

- вправе осуществлять приносящую доходы деятельность только для достижения целей его создания и в соответствии с этими целями при условии указания такой деятельности в его учредительных документах. При этом доходы, полученные от данной деятельности, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения;

- заключает гражданско-правовые договоры от собственного имени. При этом требования, установленные для размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд Федеральным законом N 94-ФЗ, не распространяются на автономные учреждения при заключении ими договоров на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг;

- вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных ОФК, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований. При этом открытие лицевых счетов в территориальных ОФК и ведение этих счетов осуществляются в порядке, установленном Федеральным казначейством, на основании соглашений, заключенных учредителями автономных учреждений с территориальными ОФК.

Критерии определения типа учреждений

В соответствии с Методическими рекомендациями при определении типа государственных (муниципальных) образовательных учреждений нужно исходить из определенных критериев, основанных на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных актов. К таким критериям относятся возможность исполнения учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сфера деятельности учреждения, в которой оно создается (п. 6, 7 Методических рекомендаций).

В качестве дополнительных критериев целесообразно использовать экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения (п. 8 Методических рекомендаций).

Возможность исполнения учреждением государственных (муниципальных) функций. Согласно п. 6 Методических рекомендаций для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение (за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами). Автономное и бюджетное учреждение создаются для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг без права исполнять государственные (муниципальные) функции (за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами).

Сфера деятельности учреждения. Стоит отметить, что автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Если автономное учреждение создано вне указанных сфер деятельности (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу Федерального закона N 83-ФЗ*(4), оно должно быть ликвидировано или реорганизовано в течение одного года со дня официального опубликования данного закона (опубликован в "Собрании законодательства РФ" 10.05.2010).

Что касается сфер деятельности бюджетных и казенных учреждений, они не ограничены.

При этом отметим, что в отношении бюджетных учреждений в п. 1 ст. 9.2 БК РФ*(5) указаны лишь приоритетные сферы их деятельности. К ним относятся наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт. Этим же пунктом предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений.

В отношении казенных учреждений п. 7 Методических рекомендаций уточнено, что к ним целесообразно относить только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ. Напомним, что в пп. 1 п. 1 ст. 31 данного закона приведен перечень учреждений, которые в обязательном порядке должны быть отнесены к казенным учреждениям. Однако образовательные учреждения в нем не поименованы.

Экономический потенциал. Согласно п. 9 Методических рекомендаций экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:

- средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года.

Помимо перечисленных показателей, при определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения дополнительно могут использоваться следующие показатели (п. 10 Методических рекомендаций):

- достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг (оценивается положительно, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их);

- степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года (оценивается положительно, если это значение составляет не более 85%);

- отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту РФ (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта РФ, в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%);

- наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия указанной задолженности);

- доля профильных внебюджетных доходов, рассчитываемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.

Управленческий потенциал. Согласно п. 11 Методических рекомендаций управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:

- способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения его типа (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);

- рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

- наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

- наличие программы развития автономного учреждения.

Нужно учитывать, что при высоком экономическом и управленческом потенциале государственного (муниципального) учреждения изменять его тип в целях создания казенного учреждения нецелесообразно (п. 12 Методических рекомендаций).

К сведению. В соответствии с пп. 1 п. 16 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ определено, что в переходный период (с 01.01.2011 до 01.07.2012) субъектам РФ, уполномоченным органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать форму финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений (либо путем предоставления субсидий, либо на основании бюджетной сметы). Учитывая это, отметим, что чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы (п. 12 Методических рекомендаций).

Л. Ларцева,

эксперт журнала "Бюджетные учреждения образования:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" (вступает в силу с 2011 года).

*(2) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 01.01.2011).

*(3) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 01.01.2011).

*(4) В соответствии со ст. 33 данного закона он вступает в силу с 1 января 2011 года, за исключением отдельных положений, вступивших в силу со дня официального опубликования, и ряда других положений, вступающих в силу в иные сроки.

*(5) Статья 9.2 введена в Бюджетный кодекс Федеральным законом N 83-ФЗ.