Дознание и административное расследование: кому проводить? (Д.Е. Зайков, "Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2010 г.)

Дознание и административное расследование: кому проводить?

Современное реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации является очередным, но явно не последним этапом на бесконечном и непредсказуемом пути совершенствования Российской армии. Одним из его основных направлений, наряду с техническим переоснащением, сменой структуры Министерства обороны Российской Федерации и Вооруженных Сил Российской Федерации и другими "старыми" новшествами, является кардинальное сокращение числа военнослужащих, в основном офицерского корпуса.

Не обсуждая значимость или ошибочность данного решения, необходимо отметить, что подготовка практического его исполнения, как и обычно, осуществлена не была, что негативно отразилось не только на самой армии, ее обороноспособности, но и в первую очередь на военнослужащих, ставших ненужными своей Родине.

Правовой аспект в данной ситуации также "не остался за кадром". Все большее число военных организаций, которых в составе Вооруженных Сил Российской Федерации достаточное количество, перешли или переходят на полное комплектование гражданским персоналом (полное отсутствие воинских должностей в штате (штатном перечне, штатном расписании). Однако этот в рамках проводимой реформы вполне закономерный процесс не обеспечен соответствующими правовыми решениями, закрепленными в нормативных правовых актах, учитывающих указанную специфику военных организаций.

Вся нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, построена таким образом, что основным, а нередко и единственным субъектом военно-служебных и иных связанных с ними отношений, является военнослужащий, причем, как правило, офицер. Однако с резким сокращением числа военнослужащих, а в ряде военных организаций и полным их отсутствием в деятельности таких организаций возникают вопросы, касающиеся практического исполнения ряда функций, имеющих важное значение. Данную ситуацию ярко отражает один актуальный пример.

Так, в соответствии с требованиями ст.ст. 40 и 157 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), ст. 4 Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых законом предусмотрена военная служба, утвержденной приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - главного военного прокурора 2008 г. N 20 (далее - Инструкция), и пп. 94, 113 и 114 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федераций, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации 2001 г. N 10 (далее - Наставление), на командиров воинских частей и соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, возлагается обязанность по осуществлению дознания и проведению административного расследования.

При этом, необходимо отметить, что из содержания пп. 96, 97 и 118 Наставления, а также ст. 5 Инструкции следует, что лицами, проводящими административное расследование и осуществляющими дознание, могут быть только офицеры (за исключением ситуации, когда соответствующее действие осуществляет непосредственно сам командир (начальник).

Каким образом поступать в указанной ситуации руководителю полностью "гражданской" военной организации? Ведь в силу п. 99 Наставления административное расследование обязательно назначается и проводится:

- в случае причинения материального ущерба;

- для установления виновных лиц и размера нанесенного государству ущерба, а также определения необходимости отнесения части или полной суммы этого ущерба за счет государства;

- при обнаружении утрат, недостач или незаконного расходования материальных средств в целях выявления причин обнаруженных нарушений и виновных в этом лиц;

- по каждому случаю незаконного использования машин войскового назначения или перерасхода моторесурсов;

- при наличии пережога горючего;

- при утрате бланков строгого учета;

- при утрате архивных дел и описей;

- в случаях разглашения сведений, составляющих государственную тайну, а также утраты (хищения) секретных, совершенно секретных и особой важности документов (изделий). В этих случаях для проведения расследования создается комиссия;

- при несчастных случаях с гражданским персоналом и другими лицами (невоеннослужащими) в воинских частях*(1) Вооруженных Сил Российской Федерации;

- в случае происшествия;

- в других случаях, предусматриваемых законодательством.

В то же время согласно п. 2 ст. 157 УПК РФ, начальники военных учреждений производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, совершенных лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона.

Таким образом, в случае наличия любого из вышеуказанных оснований руководитель "гражданской" военной организации сталкивается с необходимостью выполнения соответствующих обязанностей по проведению административного расследования или осуществления дознания (в связи с отсутствием правовых оснований для назначения лиц, проводящих административное расследовании, и дознавателей).

Свою позицию по указанному вопросу выразило Главное правовое управление Министерства обороны Российской Федерации (исх. N 207/2678 от 30 июня 2010 г.): "Ваше обращение по вопросу определения должностных лиц, уполномоченных осуществлять дознание и проводить административные расследования, Главным правовым управлением рассмотрено.

1. В соответствии со статьей 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК) органом дознания являются начальники военных учреждений, на которых возлагается выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, в порядке, установленном статьей 157 УПК, а именно начальники военных учреждений производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, совершенных не только военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, но и лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (независимо от того, воинскую должность или нет они занимают) в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении учреждения.

Статьей 5 Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых законом предусмотрена военная служба, утвержденной приказом Главной военной прокуратуры 2008 года N 20 (далее - Инструкция), установлено, что начальник военного учреждения как орган дознания, обладающий полномочиями начальника органа дознания, в пределах предоставленной ему уголовно-процессуальным законодательством компетенции вправе возложить отдельные процессуальные полномочия органа дознания на подчиненных ему должностных лиц.

Для этого орган дознания - начальник военного учреждения уполномочивает своим письменным приказом наиболее подготовленных и дисциплинированных подчиненных ему офицеров осуществлять процессуальные полномочия органа дознания, назначая их дознавателями.

Производство по уголовному делу в отношении офицеров поручается, как правило, дознавателю в должности и воинском звании не ниже должности и воинского звания лица, подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступления.

Аналогичные нормы содержатся в пунктах 113-115 и 118 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации 2001 года N 10 (далее - Наставление).

2. Пунктами 94-112 Наставления регламентирован порядок проведения административных расследований.

Административное расследование - это деятельность командира (начальника) по установлению фактических обстоятельств совершения военнослужащими, гражданским персоналом проступков (правонарушений), а также наступления иных событий и фактов, не имеющих признаков преступления, с целью принятия по ним законного и обоснованного решения.

Административное расследование назначается приказом командира (начальника) либо его распоряжением в виде резолюции на документе, послужившем поводом для принятия решения о назначении расследования.

Административное расследование может проводиться лично командиром (начальником) или по его указанию одним из офицеров, а в необходимых случаях - назначаемой комиссией.

Учитывая переход на качественно новый облик Вооруженных Сил Российской Федерации (в части сокращения должностей, подлежащих замещению офицерами), по мнению Главного правового управления, до внесения соответствующих изменений в приказы Министра обороны Российской Федерации 2001 года N 10 и Главной военной прокуратуры 2008 года N 20 для проведения дознания и административных расследований представляется целесообразным указанную работу осуществлять непосредственно начальникам военных учреждений".

Правовая позиция понятна и в принципе не может быть иной при существующей нормативно-правовой базе, однако практическая ее реализация является затруднительной.

Законодатель детально предусмотрел механизмы проведения административного расследования и осуществления дознания, в которых достаточно конкретно определил функции и полномочия руководителя военной организации и лиц, участвующих в их осуществлении. При этом, руководитель военной организации осуществляет по общему правилу организацию и контроль за исполнением соответствующих мероприятий, принимая непосредственное личное участие лишь в исключительных случаях*(2). Да и просто физически руководитель "гражданской" военной организации при наличии имеющихся обязанностей вряд ли сможет единолично выполнять требования нормативных правовых актов по проведению административного расследования и осуществлению дознания (особенно в части установленных сроков), а ответственность опять-таки будет нести только он.

В то же время непонятно, каким образом в рассматриваемой ситуации руководитель будет проводить административное расследование в случаях разглашения сведений, составляющих государственную тайну, а также утраты (хищения) секретных, совершенно секретных и особой важности документов (изделий), ведь оно должно осуществляться комиссией.

А как решать вопрос об исполнении обязанности, возложенной ст. 5 Инструкции на руководителя военной организации, по направлению копии приказа о назначении дознавателей военному прокурору и руководителю военного следственного органа? Не отправлять указанным должностным лицам ничего в связи с отсутствием правовых оснований для назначения дознавателей или известить об отсутствии последних и готовности самому выполнять весь объем мероприятий по осуществлению дознания?

И неужели руководитель "гражданской" военной организации для получения практических навыков по расследованию преступлений будет принимать участие в учебных сборах дознавателей и проходить ежегодную стажировку в течение 10 рабочих дней? Вряд ли, однако каков будет тогда уровень его профессионализма при осуществлении дознания?

Данные вопросы так и остаются без ответа.

К сожалению, как и обычно (а до внесения необходимых изменений в соответствующие нормативные правовые акты, как показывает практика, могут пройти годы), крайними и несущими всю полноту ответственности остаются должностные лица военных организаций, и имеющиеся проблемы в указанной ситуации каждый будет решать по-своему, что не будет способствовать ни реализации принципа законности при проведении административного расследования и осуществлении дознания, ни утверждению права как основы гражданского общества.

Д.Е. Зайков,

начальник юридической службы автономного учреждения

"Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Понятие "воинская часть" включает в себя также и военную организацию.

*(2) Так, например, в соответствии со ст. 5 Инструкции дознаватели назначаются, как правило, из расчета:

а) на полк (корабль 1 ранга) - 5-6 дознавателей;

б) на отдельный батальон (корабль 2 ранга) -3-4 дознавателя;

в) на отдельную роту (корабль 3 ранга, дивизион кораблей 4 ранга) - 1-2 дознавателя;

г) на штаб (выше полка) и учреждение (военное образовательное учреждение профессионального образования) - 2-5 дознавателей.

В случае необходимости командир воинской части (руководитель военной организации) вправе назначить большее количество дознавателей.