"Для повышения качества налогового администрирования необходима комплексная модернизация налоговой службы" (интервью с М.В. Мишустиным, руководителем ФНС России) (Н. Попова, Е. Мальцева, "Российский налоговый курьер", N 22, ноябрь 2010 г.)

"Для повышения качества налогового администрирования необходима комплексная модернизация налоговой службы" (интервью с М.В. Мишустиным, руководителем ФНС России)

Еще 20 лет назад мы практически ничего не слышали о налогах, за исключением подоходного налога, налога на бездетность и на наследство. А сегодня даже школьники знают, что все обязаны платить установленные законодательством налоги. Изменения в налоговой сфере анализируются как бизнес-сообществом, так и большинством граждан страны - ведь все они являются налогоплательщиками.

Как будет развиваться налоговая система, на страницах журнала рассказал руководитель ФНС России.

Михаил Владимирович, 21 ноября этого года мы будем отмечать два праздника - День работника налоговых органов РФ и 20-летие создания налоговых органов России. В связи с этим разрешите поздравить вас и всех ваших коллег с профессиональным праздником и юбилеем.

- Спасибо. В свою очередь также хотел бы поздравить коллег, которые честно и самоотверженно трудятся на благо нашего народа и государства во всех регионах России. Мои особые поздравления нашим ветеранам - тем, кто участвовал в создании налоговых органов.

Какие итоги вы считаете самыми важными за 20 лет? Как все начиналось?

- Российская налоговая система начала создаваться в 90-х годах прошлого столетия. В то время не было ни отдельной отрасли законодательства о налогах и сборах, ни технических средств, ни четких организационных и функциональных принципов работы, ни системы налоговых органов. В стране действовало порядка 30 законов, устанавливающих правила исчисления и уплаты налогов. Отсутствовали общие принципы налоговой системы, состав налогов, ставки, льготы, порядок исчисления налогов неоднократно менялись.

Это не только усложняло процесс исполнения налогоплательщиками обязательств перед бюджетом, но и затрудняло работу самих налоговиков.

С развитием рыночной экономики недостатки существующей налоговой системы стали особенно ощутимы. Потребовались масштабные преобразования в налоговой сфере - необходимо было объединить и систематизировать нормы налогового законодательства в Налоговый кодекс. В нем были определены основные понятия и принципы формирования единой налоговой системы в России, регламентированы отношения государства и налогоплательщиков. Были созданы единые государственные реестры налогоплательщиков и юридических лиц. Это в свою очередь позволило определить организационные и функциональные основы работы налоговых органов, выстроить структуру налоговой службы. Была создана разветвленная информационно-телекоммуникационная инфраструктура, охватывающая все территориальные налоговые органы. Инспекции и управления были оснащены самым современным оборудованием и вычислительной техникой. На всех уровнях были сформированы информационные ресурсы. Создано пять специализированных процессинговых центров по централизованной обработке данных.

Большое внимание уделялось совершенствованию налогового администрирования. Так, в настоящее время действует 17 налогов и сборов (вместо 50 в начале 90-х годов), снижены ставки по НДС с 20 до 18%, по налогу на прибыль с 35 до 20%, по НДФЛ действует единая ставка 13%.

Да, сделано очень много... Однако эффективность и успешность работы налоговых органов оценивается прежде всего по количественным показателям. Уже можно подытожить величину доходов бюджета от налоговых поступлений за девять месяцев 2010 года?

- Конечно, важнейшая задача налоговой службы - обеспечить уровень доходов, предусмотренных законом о федеральном бюджете и законами о консолидированных бюджетах регионов.

Рост основных экономических показателей развития России, а также поступлений налогов в 2010 году свидетельствует о продолжающемся выходе экономики из кризиса. За девять месяцев 2010 года поступления администрируемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации выросли по сравнению с аналогичным периодом 2009 года на 23% (федеральный бюджет - на 29%). Причем рост поступлений отмечался по всем основным налогам - налогу на прибыль организаций - на 43%, налогу на добавленную стоимость - на 10%, НДПИ - на 40%, акцизам - на 36%, имущественным налогам - на 11% и налогу на доходы физических лиц - на 6%.

Высокие показатели обусловлены различными факторами: улучшением экономической ситуации, увеличением цен на основные экспортируемые товары, улучшением налогового администрирования, а также низкой базой кризисного 2009 года. Например, в январе - сентябре 2010 года промышленное производство выросло почти на 9%, грузооборот транспорта - на 8,5%, реальная заработная плата - на 5%, а в 2009 году эти показатели снижались.

На увеличение поступлений по НДПИ и налогу на прибыль повлиял и рост цены на нефть. Сегодня средняя цена на нефть марки "Юралс" превышает 75 долл. США за баррель, тогда как в соответствующем периоде 2009 года - 53 долл. США за баррель.

Вместе с тем отмечу, что ФНС России смогла сохранить положительные темпы роста поступлений во многом за счет качественного налогового администрирования. По оценке аналитиков, за счет всех мер, принятых по повышению эффективности налогового администрирования, за девять месяцев 2010 года в бюджет поступило дополнительно порядка 100 млрд. руб.

Кроме того, в 2010 году начала улучшаться ситуация с задолженностью. Задолженность по администрируемым Федеральной налоговой службой доходам, которая росла на протяжении 2009 года, в текущем году начала снижаться и за II квартал 2010 года уменьшилась на 20 млрд. руб. В III квартале указанный тренд продолжился и задолженность снизилась еще на 3 млрд. руб. Рост поступлений налогов, не зависящих от цен на экспортируемое сырье по сравнению с 2009 годом, а также наметившаяся тенденция к сокращению задолженности свидетельствует об эффективной работе ФНС России. До конца текущего года нам необходимо, учитывая восстановление экономики, своевременно принимать меры для обеспечения требуемого уровня бюджетных доходов.

Летом этого года был принят Федеральный закон от 27.07.2010 N 229-ФЗ (далее - Закон N 229-ФЗ), внесший существенные поправки в часть первую Налогового кодекса. Как они повлияют на работу налоговых органов, ведь многие нововведения уже вступили в силу?

- Результативность работы налоговиков во многом зависит от законодательной базы, на которой строится налоговое администрирование. Поэтому принятые в июле 2010 года и уже вступившие в силу новые нормы Налогового кодекса позволят решить ряд давних насущных проблем, касающихся урегулирования задолженности, электронного обмена информацией, администрирования имущественных налогов.

Так, по вопросу урегулирования задолженности принципиально изменен подход к предоставлению отсрочки, рассрочки и инвестиционного налогового кредита. Угроза банкротства организаций теперь определяется на основании финансового анализа, проводимого ФНС России. Помимо этого, упрощена процедура списания задолженности и расширен перечень оснований для ее списания, что позволит списать более 200 млрд. руб. задолженности недействующих организаций.

В соответствии с Законом N 229-ФЗ значительно расширена сфера электронного документооборота. Теперь в электронном виде информация будет предоставляться в отношении следующих процедур: при постановке на учет в налоговых органах, сверке расчетов с налогоплательщиками, проведении налогового контроля и взыскании задолженности, а с 2012 года - при обмене информацией с банками. И что особенно важно для Федеральной налоговой службы - теперь регистрирующие органы и органы местного самоуправления обязаны представлять в налоговые органы необходимые сведения в электронном виде, что позволит сократить трудовые и административные издержки налогового администрирования.

Михаил Владимирович, в сентябре ФНС России и Росреестр подписали Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене. С 1 января 2011 года вводится новый порядок предоставления регламентированной информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Государственного кадастра недвижимости. Можно ли ожидать улучшения собираемости имущественных налогов уже в 2011 году?

- Отмечу, что имущественные налоги в меньшей степени, чем ресурсные платежи или налог на прибыль, зависят от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье и от финансового состояния предприятий, а потому являются наиболее устойчивым источником доходов для бюджета.

Основные сведения, используемые Федеральной налоговой службой для целей исчисления и взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц, поступают из информационных ресурсов, ведение которых осуществляет Росреестр. Соответственно эффективность администрирования имущественных налогов напрямую зависит от полноты и качества информации Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Сегодня единая база, содержащая данные об объектах и субъектах налогообложения имущественными налогами, формируется налоговыми органами. Неполнота сведений указанных информационных источников, невозможность идентификации объектов и субъектов налогообложения, их связи между собой, а также имеющиеся противоречия в представляемых в налоговые органы сведениях являются причинами невовлечения в налоговый оборот достаточно большого количества земельных участков.

Исключить или существенно сократить перечисленные проблемы возможно при формировании единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Очевидно, что эта задача является непростой, очень объемной и требующей времени. Вместе с тем благодаря подписанному в сентябре Соглашению о взаимодействии между Росреестром и ФНС России сведения, необходимые для исчисления имущественных налогов (о субъекте и объекте права на недвижимое имущество), теперь будут поступать в виде единого регламентированного информационного массива из одного источника.

Следовательно, у налоговых органов появляются новые инструменты, позволяющие упростить администрирование, обеспечить более комфортные условия для налогоплательщиков и повысить устойчивость доходов бюджетной системы РФ.

Федеральная налоговая служба совместно с Минэкономразвития России проводит работу по созданию законодательной и нормативной базы Единого адресного реестра РФ, предусматривающей формирование федерального информационного ресурса. Для нас очень важно использование стандартной адресной информации в целях однозначной привязки правообладателя к объекту налогообложения. Это также упростит администрирование имущественных налогов для налогоплательщиков и налоговых органов и обеспечит рост доходов муниципальных бюджетов.

С будущего года планируется ввести единое налоговое уведомление по имущественным налогам для физических лиц. То есть эти налогоплательщики смогут три налога уплатить по одной квитанции и в один срок?

- Да, именно так. Соответствующая инициатива Федеральной налоговой службы была поддержана и на основании изменений, внесенных в Налоговый кодекс Законом N 229-ФЗ, с 2011 года отменяются авансовые платежи по имущественным налогам для физических лиц. Кроме того, объединяются или сближаются сроки уплаты по трем налогам - на имущество физических лиц, земельному и транспортному налогам. Граждане их будут уплачивать один раз в год - 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом, то есть не авансом, как сейчас, а по факту пользования имуществом.

В результате у налоговых органов появляется возможность ввести единое налоговое уведомление по названным трем налогам и единовременно информировать каждого налогоплательщика обо всех его обязательствах перед бюджетом. Форма такого уведомления уже разработана и с 2011 года будет направляться налогоплательщикам.

Например, гражданин, владеющий земельным участком, автомобилем и квартирой, будет получать одно налоговое уведомление для уплаты налогов вместо трех, которые он в настоящее время получает. Порядок направления самого налогового уведомления не меняется, оно направляется налоговым органом по месту жительства физического лица. На первом этапе единое налоговое уведомление будет формироваться для всего недвижимого имущества налогоплательщика, расположенного в границах субъекта РФ. В дальнейшем планируется формирование и направление налогового уведомления налогоплательщику по всему недвижимому имуществу, находящемуся в границах Российской Федерации. Таким образом, кардинально упростится порядок уплаты имущественных налогов физическими лицами.

Михаил Владимирович, Законом N 229-ФЗ предусмотрена возможность выставления счетов-фактур в электронном виде. Причем форматы счета-фактуры, журнала учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж в электронном виде должна утвердить ФНС России. В какие сроки планируется на практике ввести электронный документооборот счетов-фактур?

- Законом N 229-ФЗ в Налоговый кодекс внесены существенные изменения, направленные на перевод бумажного документооборота между налогоплательщиками и налоговыми органами в область бесконтактного электронного взаимодействия. Ведь, по оценкам экспертов, документооборот счетов-фактур в нашей стране составляет примерно 15 млрд. штук в год.

С целью снижения объема бумажного документооборота между субъектами бизнеса (поставщиками и покупателями), налогоплательщиками и налоговыми органами в процессе контрольных мероприятий Федеральная налоговая служба провела пилотный проект по созданию и внедрению системы электронного документооборота счетов-фактур. Возможность обмена электронными счетами-фактурами технически и технологически подтверждена.

Поручением Правительства РФ от 15.10.2009 N КА-П13-5997 утвержден "График проведения мероприятий по созданию условий для внедрения в 2010 году системы электронного документооборота счетов-фактур". В соответствии с этим графиком ФНС России уже согласовала доработанный Минфином России Порядок выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи. Федеральная налоговая служба разработала проекты форматов счета-фактуры, книги покупок и книги продаж в электронном виде, требования о представлении документов в электронном виде, а также проекты других необходимых нормативно-правовых актов.

В настоящее время рассматривается вопрос о внесении изменений в Правила ведения журналов учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж при расчетах по налогу на добавленную стоимость (утверждены постановлением Правительства РФ от 02.12.2000 N 914) с учетом выставления и получения счета-фактуры в электронном виде.

Как вы считаете, введение электронных счетов-фактур выгодно и налогоплательщикам, и налоговым органам?

- С внедрением электронного документооборота счетов-фактур представляется возможной интеграция автоматизированных систем управления деятельностью организаций и системы электронного документооборота счетов-фактур, а также оптимизация расходов организаций при выставлении счетов-фактур. Это послужит мощным стимулом к максимально широкому использованию субъектами бизнеса и других документов в электронном виде.

В то же время электронный оборот счетов-фактур будет способствовать и улучшению качества налогового контроля, что в конечном счете отразится на сокращении сроков принятия решений налоговыми органами о зачетах и возвратах по НДС.

Как мы видим, для полноценного построения электронного документооборота счетов-фактур необходимо решить еще много вопросов, но все они должны быть урегулированы до конца 2010 года. И могу заверить, что в настоящее время в Федеральной налоговой службе ведется активная работа в этом направлении, и окончательно ввести электронный обмен счетами-фактурами в практику делового оборота планируется в начале следующего года.

В каком порядке электронные счета-фактуры будут выставляться и представляться в налоговые органы?

- Как раз сейчас Минфин России и Федеральная налоговая служба осуществляют окончательное согласование порядка выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по ТКС. За основу мы взяли действующий порядок представления налогоплательщиками налоговой отчетности по телекоммуникационным каналам связи.

В целом выставление и получение счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи будет осуществляться через специализированных операторов связи с применением ЭЦП и сертифицированных средств криптографической защиты информации. При этом счета-фактуры составляются в электронном виде по взаимному согласию сторон сделки и при наличии у них совместимых технических средств и возможностей для приема и обработки этих счетов-фактур.

Михаил Владимирович, сервис "Личный кабинет налогоплательщика" стал в определенной степени знаковым проектом Федеральной налоговой службы. Каковы его дальнейшие перспективы? Когда этим сервисом смогут воспользоваться индивидуальные предприниматели и организации, какие услуги они смогут получить с его помощью?

- В целях расширения спектра и повышения качества государственных услуг ФНС России с декабря 2009 года начала предоставлять государственную услугу по информированию налогоплательщиков - физических лиц о суммах задолженности с использованием Интернета централизованно в масштабах России. Был введен в действие сервис "Личный кабинет налогоплательщика" (его I этап - "Узнай свою задолженность"). Данный сервис позволяет налогоплательщикам - физическим лицам получить информацию о наличии (отсутствии) задолженности перед бюджетом по имущественным налогам и НДФЛ, автоматически сформировать платежный документ, а также осуществить платеж в кассе кредитного учреждения.

Много ли граждан уже воспользовались "Личным кабинетом налогоплательщика" за время работы сервиса?

- За период функционирования "Личного кабинета", по данным мониторинга обращений к сервису, проводимого ФНС России, количество сформированных платежных документов с декабря 2009 года по 1 октября 2010-го составило 6,83 млн. штук на сумму примерно 5 млрд. руб. Безусловно, не все эти платежи будут немедленно погашены, поскольку в ряде случаев у налогоплательщиков возникает необходимость их уточнения, однако погашение даже части суммы задолженности важно для пополнения бюджетов.

Кроме того, внедрение сервиса стало инструментом контроля в руках общества за достоверностью и полнотой данных о налоговых обязательствах граждан. Проведение сверок с налогоплательщиками и государственными органами власти, обязанными представлять в налоговые органы информацию об объектах налогообложения, позволит реализовать меры по повышению полноты и достоверности баз данных налоговых органов.

В целях дальнейшего развития сервиса разработано и находится на стадии тестирования программное обеспечение II этапа, предоставляющее налогоплательщикам возможность получения информации о состоянии расчетов с бюджетом, текущих начислениях и поступлениях по налогам, просмотра направленных налогоплательщику налоговых уведомлений и неоплаченных платежных документов.

Необходимо отметить, что с появлением "Личного кабинета" в адрес налоговых органов поступают письма от налогоплательщиков со словами благодарности за его создание.

А как, по вашему мнению, в дальнейшем будет меняться налоговая политика?

- В последнее время изменения, вносимые в налоговое законодательство, в основном ориентированы на налогоплательщика, направлены на защиту его интересов, на создание для него более комфортных условий. Одновременно по многим позициям были ограничены права налоговых органов. Это касается количества и сроков проведения выездных налоговых проверок, истребования документов и др.

Можно сказать, что сегодня российское налоговое законодательство является одним из самых либеральных в мире. Поэтому сейчас нам приходится искать пути, думать, как работать в новых условиях, не снижая результативности. И конечно, такие внешние изменения условий работы требуют проведения некоторых внутренних изменений.

Каковы основные причины, мешающие росту эффективности деятельности налоговой службы в настоящее время?

- Реалии сегодняшнего дня требуют совершенствования технологий, процедур и условий налогового администрирования. Этому мешает, во-первых, значительное количество операций, которые выполняются вручную. Во-вторых, устаревшая архитектура системы электронной обработки данных (ЭОД), что не позволяет оперативно обрабатывать сведения, поступающие в налоговые органы, и обеспечивать качественную работу инспекций на местах. А в-третьих, значительный объем обрабатываемых документов на бумажном носителе. То есть ФНС России по-прежнему остается структурой, предпочитающей работать с документами на бумаге и лично контактировать с налогоплательщиками. Кроме того, необходима оптимизация численности территориальных налоговых органов и центрального аппарата. В то же время для сокращения издержек на налоговое администрирование, повышения его качества и исключения основы для коррупционной составляющей работы налоговиков нужно развивать автоматизированные процессы администрирования и бесконтактные способы взаимодействия с налогоплательщиками.

Михаил Владимирович, расскажите подробнее, как именно будет осуществляться модернизация налоговой службы?

- Модернизация, которую мы планируем, включает пять основных составляющих. Во-первых, максимальное разделение информационной системы на два блока функций: автоматической обработки информации (налоговый автомат) и интерактивной работы пользователей.

Функции налогового автомата будут реализованы в федеральном ЦОД и должны включать формирование начислений и платежей, расчет пеней и подготовку документов для направления налогоплательщику. Кроме того, в ЦОД будут перенесены функции оперативного перевода данных от внешних источников (Федеральное казначейство, Центральный банк, Сбербанк, Росреестр, ЗАГС, ФМС России и др.). Конечная цель - переход полностью на электронный документооборот и с внешними источниками, и с налогоплательщиками. Законодательная основа для этого имеется - уже упоминавшийся принятый и вступивший в силу Закон N 229-ФЗ.

В итоге в территориальных инспекциях останутся только функции работы с заявителями и контрольная работа.

Во-вторых, создание централизованной системы ведения ЕГРН и ЕГРЮЛ, включая единую базу данных сведений о налогоплательщиках. На базе этой системы должен быть построен сервис автоматической выдачи сведений из указанных реестров по запросам государственных органов и органов местного самоуправления в электронном виде. Внедрение данной системы начнется уже в будущем году.

В-третьих, глобальная перестройка сервиса "Личный кабинет", который должен стать местом доступа налогоплательщиков (как физических, так и юридических лиц) к информации, содержащейся в интернет-ресурсах ФНС России, а также к сервисам по взаимодействию налогоплательщиков и налоговых органов бесконтактным способом. Эти сервисы будут включать проведение регистрации, перерегистрации, сверки расчетов, запросов документов, осуществление зачетов и возвратов налогов. Планируем, что в отношении организаций данные сервисы начнут работать с середины 2011 года.

В-четвертых, формирование единой системы мониторинга и управления деятельностью налоговой службы, включая контроль соблюдения процедур и сроков, формирование сигнальной информации об организационно-технологическом состоянии налогового органа, блок поддержки принятия управленческих решений.

В-пятых, модернизация инфраструктуры ФНС России.

Для реализации всех намеченных мероприятий нужно провести модернизацию телекоммуникационной системы путем перевода всех точек подключения в единый сегмент и переход на работу с единым провайдером, а также перестроить систему ЦОД с учетом возложения на них дополнительных функций. В результате комплексной модернизации ФНС России мы должны получить четко работающий, прозрачный современный механизм, основанный на максимальной автоматизации, что позволит вывести налоговое администрирование на качественно новый уровень.

Михаил Владимирович, спасибо за интересную беседу. Еще раз поздравляем вас и всех ваших коллег с двойным праздником и желаем всего самого хорошего и удачи во всем!

- Спасибо. Присоединяюсь к поздравлениям и хочу поблагодарить коллег за то, что они с честью выполняют свой профессиональный долг и достойно защищают экономические интересы государства.

Благодарю коллектив журнала "Российский налоговый курьер" за объективное освещение деятельности Федеральной налоговой службы, за интересные актуальные публикации и внимание к проблемам. С праздником, с юбилеем, друзья!

В адрес ФНС России поступило много поздравлений - и от других ведомств, и от налогоплательщиков. Пользуясь случаем, хочу поблагодарить всех за теплые слова в адрес налоговой службы, за сотрудничество и партнерские отношения. Мы живем в одной стране и у нас общая цель - величие и процветание России.

Беседовали Н. Попова и Е. Мальцева

Справка. Михаил Владимирович Мишустин, действительный государственный советник налоговой службы РФ II ранга. В 1989 году окончил Московский станкоинструментальный институт (СТАНКИН) по специальности "системы автоматизированного проектирования". С августа 1998 года по март 1999-го он являлся заместителем руководителя Государственной налоговой службы Российской Федерации, с марта 1999 года по март 2004-го - заместителем министра Российской Федерации по налогам и сборам, курировал вопросы создания и эксплуатации информационных систем. В марте 2004 года возглавил Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. В январе 2007 года был назначен руководителем Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами. В марте 2008 года М.В. Мишустин стал президентом группы компаний UFG (ОФГ Инвест).

В апреле 2010 года назначен руководителем Федеральной налоговой службы. Кандидат экономических наук. Автор монографий об информационно-технологических механизмах государственного налогового администрирования и об информационно-технологических основах администрирования имущественных налогов. Входит в президентскую сотню кадрового резерва.

"Российский налоговый курьер", N 22, ноябрь 2010 г.