Политика в области занятости во время экономического кризиса: международный опыт и ситуация в России (Н.Л. Лютов, "Трудовое право", N 12, декабрь 2010 г.)

Политика в области занятости во время экономического кризиса: международный опыт и ситуация в России

Гибкость и стабильность на рынке труда в ЕС. Европейская политика "гибкобильности". Существенные изменения в европейской политике в области занятости, начавшиеся в 1990-е гг. и продолжающиеся до сих пор, были вызваны экономическими трудностями и демографическими проблемами. Экономический рост в странах Европейского союза замедлился уже достаточно задолго до нынешних общемировых финансовых проблем. Это было связано, во-первых, с выведением существенной доли производства в развивающиеся страны, и, во-вторых, с тем, что процесс интенсификации производства и экономических отношений шел достаточно долго и находится сейчас в такой стадии, когда дальнейшие развитие и оптимизация уже весьма затруднены. Наконец, в-третьих, население ЕС стареет, что увеличивает нагрузку на пенсионную систему европейских стран: на меньшее количество работников, за счет взносов которых выплачиваются пенсии, приходится все большее количество получателей пенсий. Эти тенденции привели к тому, что введенная в широкий оборот после Второй мировой войны концепция "государства всеобщего благоденствия" (англ. - welfare state) заменяется на концепцию "государства всеобщей работы" (англ. - workfare state)*(1). По сути это означает постепенный отказ от тех высоких социальных стандартов, которые были достигнуты ранее и переход к новой политике, предусматривающей отказ государства от обеспечения работой любого безработного. Вместо традиционного понятия job security, т.е. "стабильность занятости" или стабильность в обеспечении работой, в трудовое право вводится новое понятие employability - букв. "нанимаемость", т.е. потенциал к трудоустройству, приспособленность человека к смене профессии и вида деятельности в любом возрасте, если его старая профессия перестала быть востребованной на рынке труда.

Для того чтобы поддерживать экономическую эффективность при сохранении низкого уровня безработицы в странах Западной Европы стала проводиться так называемая политика flexicurity (слово, до этого не существовавшее в английском языке и представляющее собой гибрид слов flexibility, т.е. гибкость и security - в данном контексте - стабильность, т.е. буквально по-русски "гибкобильность" или "гибконадежность")*(2). Эта политика заключается в том, что, с одной стороны, повышается гибкость в правовом регулировании труда, в том числе в отношении изменения условий труда и прекращения трудовых отношений по инициативе работодателя, а с другой стороны проводится более активная государственная политика по содействию и помощи в трудоустройстве работников.

Сам термин flexicurity (далее - "гибкобильность") впервые был сформулирован в Нидерландах после того, как в ходе реформы трудового права был принят закон "О гибкости и стабильности" 1999 г. Юридическая литература пока не выработала четкого и единообразного подхода к определению этого явления. Можно говорить о двух частично пересекающихся определениях и подходах к этому понятию. Первый подход предлагается голландским ученым Т. Вилтхагеном*(3). В понимании Т. Вилтхагена гибкобильность - это политика, заключающаяся в целенаправленном и одновременном сочетании гибкости на рынке труда, организации труда и трудовых отношений, с одной стороны, и стабильности занятости и доходов, особенно применительно к более уязвимым категориям работников, - с другой.

Каждое из двух измерений гибкобильности (т.е. гибкость и стабильность), с его точки зрения, состоит из нескольких элементов. Гибкость включает в себя следующие элементы:

1. внешняя измеряемая гибкость - легкость либо сложность найма и увольнения работников и использования срочных трудовых договоров;

2. внутренняя (внутрикорпоративная) измеряемая гибкость - легкость либо сложность изменения количества используемого работодателем труда без найма новых или увольнения имеющихся работников, т.е. с помощью изменения продолжительности рабочего времени, использования работы на условиях неполного рабочего времени, сверхурочной работы и т.д.;

3. функциональная гибкость - легкость либо сложность изменения организации труда либо способность/неспособность работников и предприятий приспосабливаться к новым вызовам, таким как выполнение множественных задач, ротация специальностей и т.п.;

4. гибкость оплаты труда - уровень ответной реакции затрат в отношении труда применительно к экономическим условиям.

Стабильность (безопасность) включает в себя также четыре элемента:

1. стабильность найма - ожидания в отношении продолжительности работы на конкретной работе у конкретного работодателя;

2. стабильность занятости - ожидания в отношении продолжительности работы вне зависимости от связи с конкретным работодателем;

3. стабильность доходов - уровень защиты доходов в случае утраты оплачиваемой работы;

4. возможность комбинирования - способность/неспособность сочетать оплачиваемую работу с другими видами частной или социальной деятельности.

Уровень гибкобильности при этом предлагается измерять с помощью следующей таблицы*(4):

гибкость/стабильность	стабильность найма	стабильность занятости	стабильность доходов	возможность комбинирования
внешняя измеряемая
внутренняя измеряемая
функциональная
гибкость оплаты труда

Второй подход к гибкобильности был изначально разработан в Дании. Датскую модель гибкобильности принято описывать в виде "золотого треугольника"*(5). Сторонами этого "треугольника" являются:

1) относительно "свободное" в вопросах заключения, изменения и прекращения трудового договора трудовое законодательство;

2) "щедрая" система социального обеспечения для безработных;

3) высокие затраты, выделяемые в рамках так называемой "активной политики на рынке труда".

Ключевой элемент этого "треугольника" - высокий уровень мобильности при трудоустройстве и увольнении, а также при переходе с одной работы на другую. В среднем, каждый четвертый датский работник проходит через определенный период безработицы, по крайней мере, единожды в течение года. Однако скорость нахождения новой работы достаточно высока, что отражает динамизм датского рынка труда. Уровень безработицы в Дании был и остается очень низким. Даже после глобального экономического кризиса, по состоянию на сентябрь 2010 г., уровень безработицы в этой стране составлял всего 4,2%*(6). После определенного периода безработицы лица, которые не могут трудоустроиться, имеют право на получение от государства ряда услуг, предоставляемых в рамках программ "активной политики на рынке труда". К этим услугам относятся повышение квалификации, переобучение, дополнительное образование и др. Уровень пособия по безработице существенно уменьшается, если безработный не участвует в программах переквалификации и обучения. Тем не менее, Дания не относится к числу стран, где прекращение трудового договора по инициативе работодателя не сдерживается никакими ограничениями. В этой стране существуют достаточно жесткие процедурные правила, связанные с предварительным уведомлением работников о коллективных увольнениях. После того, как работники предупреждены о предстоящем увольнении, они имеют возможность начать поиск новой работы либо заняться собственной переквалификацией.

Международная организация труда проводит исследования о возможности распространения политики гибкобильности в отношении стран Центральной и Восточной Европы*(7). Очевидно, что политика гибкобильности - это вынужденные действия государств ЕС, представляющие собой попытку выхода из имеющихся экономических сложностей в условиях, когда с чисто политической точки зрения власти не могут позволить себе явного и открытого ухудшения положения работников.

Подход Международной организации труда. Вопрос о гибкобильности настолько противоречив, что обсуждение его последствий, изначально назначенное в повестку дня юбилейной - сотой - сессии Международной конференции труда, которая должна пройти летом 2011 г., было перенесено*(8) на более поздний срок.

С политикой "гибкобильности" и концепции потенциала человека для трудоустройства человека связаны акты МОТ о людских ресурсах. В Конвенции 1975 г. о развитии людских ресурсов (N 142) и одноименной Рекомендации 2004 г. (N 195), пересматривающей Рекомендацию 1975 г. (Nhttp://www.рспп.рф/news/view/225150), говорится о необходимости реализации политики и программ профессиональной ориентации и профессиональной подготовки, тесно связанных с занятостью, в частности через государственные службы занятости. Согласно ст. 1 Конвенции N 150, эти программы и политика должны учитывать:

a) потребности, возможности и проблемы занятости как на региональном, так и на национальном уровне;

b) стадию и уровень экономического, социального и культурного развития;

c) взаимосвязь между развитием людских ресурсов и другими экономическими, социальными и культурными целями.

Соответствующие меры должны учитывать национальные условия и стимулировать работников на основе равенства и без какой-либо дискриминации, развивать и применять свои способности к труду в собственных интересах и в соответствии со своими стремлениями, учитывая потребности общества. Для реализации этих целей государства, согласно ст. 2 Конвенции, должны разрабатывать и совершенствовать открытые, гибкие и дополняющие друг друга системы общего и профессионально-технического образования, школьной и профессиональной ориентации и профессиональной подготовки, независимо от того, осуществляется ли эта деятельность в системе формального образования или вне ее.

Рекомендация 2004 г. конкретизирует положения Конвенции N 142 и разъясняет ее реализацию применительно с учетом современных подходов к "экономике, основанной на знаниях". Именно в этом акте впервые на универсальном международном уровне используются понятия непрерывного (пожизненного) обучения (англ. - lifelong learning) и "потенциал к трудоустройству" (англ. - employability). Довольно существенное количество стран уже разработали или в настоящее разрабатывают национальные программы непрерывного обучения. Непрерывное (или пожизненное) обучение подразумевает интеграцию образования и профессионального тренинга в течение всей жизни работника. Программы непрерывного образования сочетают формальные и неформальные элементы, подразумевают бoльшую мотивацию работников к обучению, введение дополнительных мотивов для переобучения, включая признание квалификации, различные виды сертификации навыков работника и т.п. Активно используется так называемое "дистанционное", т.е. заочное обучение людей, уже имеющих образование. Особое значение в программах постоянного обучения уделяется вопросу освоения работниками, особенно старшего возраста, современных информационных и коммуникационных технологий. В рамках постоянного обучения трудовые ресурсы становятся более мобильными и приспосабливаемыми к меняющимся экономическим потребностям (т.е. повышается их "потенциал к трудоустройству"). Для развития национальных программ непрерывного обучения при ЮНЕСКО действует Институт непрерывного обучения, расположенный в Гамбурге (Германия)*(9). Программы профессионального обучения, использующиеся в разных странах, весьма разнообразны. Например, в Норвегии используется интересная организационная и финансовая схема повышения квалификации и переквалификации работников. Эти функции осуществляются различными частными компаниями и общественными организациями, получающими государственные субсидии на обучение работников. Однако денежные средства они получают уже после того как работник, прошедший с их помощью курс обучения, был трудоустроен и проработал определенное время у нового работодателя. Таким образом эти организации стимулируются к тому, чтобы не только осуществлять качественное обучение, но и отслеживать судьбу своих работников уже после прохождения образовательного курса.

В п. 2 Рекомендации перечисляются ключевые термины, связанные с ее положениями:

[Понятийный аппарат Рекомендации 2004 г. о развитии людских ресурсов (N 195)]

a) термин "непрерывное обучение" охватывает всю учебную деятельность, предпринимаемую в течение всей жизни для развития компетентности и квалификации;

b) термин "компетентность" охватывает знания, навыки и производственный опыт, применяемые и совершенствуемые в конкретных условиях;

c) термин "квалификация" означает официальное выражение технических или профессиональных навыков работника, которые признаются на международном, национальном или отраслевом уровнях;

d) термин "потенциал к трудоустройству" означает уровень универсальных компетентности и квалификации, которые усиливают потенциал человека в использовании предоставляемых образованием и подготовкой кадров возможностей для получения достойной работы и закрепления на ней, достижения прогресса на предприятии и на различных рабочих местах, а также преодоления проблем, вызванных изменениями в технологии и условиях на рынке труда.

Рекомендация исходит из того, что государства-члены МОТ должны признавать право каждого гражданина на образование и подготовку и, в сотрудничестве с социальными партнерами, обеспечивать доступность непрерывного обучения для всех (п. 4 Рекомендации). Развитие непрерывного обучения должно происходить за счет усилий государства, работодателей и самих работников. Работникам предлагается использовать возможности для развития своей компетентности и профессиональной карьеры.

Основные требования к политике в области развития людских ресурсов как части политики в области занятости сформулированы в п. 3 Рекомендации. Эта политика должна обеспечивать содействие непрерывному обучению, укреплять потенциал к трудоустройству и быть направленной на создание достойных рабочих мест и на достижение устойчивого экономического и социального развития. Кроме того, она должна в равной степени учитывать экономические и социальные цели, обеспечивать развитие общества, основанного на знаниях и квалификации, содействие достойному труду, сохранение рабочих мест, социальное развитие, социальную интеграцию и сокращение масштабов бедности. Такая политика должна обеспечивать снижение неравенства в вопросах образования и подготовки кадров, содействовать переходу работников из неформального сектора экономики и отвечать другим современным социально ориентированным требованиям.

В Рекомендации содержится достаточно много конкретных требований, относящихся к проводимой политике развития людских ресурсов. Эти требования касаются:

- разработки и осуществления политики в области образования и подготовки кадров, включая предварительную профессиональную подготовку и развитие компетентности;

- подготовки кадров к достойному труду и социальной интеграции;

- рамок для признания и аттестации квалификации;

- деятельности образовательных учреждений;

- функционирования служб профессиональной ориентации и поддержки подготовки кадров;

- исследований в области развития людских ресурсов, образования, подготовки кадров и непрерывного обучения;

- международного сотрудничества государств-членов МОТ в сфере проводимой политики.

В отличие от европейской политики, ориентированной на экономически развитые страны, положения Рекомендации 2004 г. касаются, в том числе, и развивающегося мира, для которого они особенно важны и гораздо труднее достижимы на практике.

Россия. В России само понятие "гибкобильности" не обсуждается в качестве перспективного направления совершенствования трудового законодательства. Однако все ее элементы так или иначе сейчас вынесены на повестку дня. Во-первых, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) применяет "меры активной политики занятости населения"*(10), состоящие из четырех видов региональных программ, направленных на снижение напряженности на российском рынке труда:

а) опережающее профессиональное обучение работников в случае массового увольнения;

б) организация общественных работ, временного трудоустройства и стажировки выпускников;

в) оказание адресной поддержки граждан, включая их переезд в другую местность для замещения рабочих мест;

г) содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан.

Охват трудоспособного населения этими мерами не слишком велик*(11). Говорить о том, что благодаря деятельности Роструда работники могут быстро и эффективно найти подходящую им работу, не приходится. Максимальный размер пособия по безработице, равный в настоящее время 4900 рублей, ориентирован на помощь самым низкооплачиваемым работникам в наиболее бедных регионах России. Удивительно низкий уровень безработицы в Москве, составляющий менее 1% от экономически активного населения*(12), можно объяснить не большим дефицитом работников на рынке труда и не фантастической эффективностью территориальной службы занятости, а нежеланием населения "связываться" с государственными органами ради пособия, которое даже в максимальном размере (не говоря уже о 850 рублей в качестве минимума) не позволяет вести сколько-нибудь приемлемое с финансовой точки зрения существование. Поэтому даже в начальном периоде безработицы потерявшие работу граждане не получают значимой поддержки от государства. В связи с этим говорить о проведении "защитной" части политики гибкобильности, т.е. об эффективно осуществляемой активной политике в области занятости, не приходится.

Зато идет активное обсуждение "увеличения гибкости" российского трудового законодательства, т.е., в большинстве случаев, ослабления его защитной функции в отношении работников. Проходит это обсуждение весьма напряженно, можно даже сказать - скандально. Весной 2010 г. большой шум был поднят по поводу инициатив М. Прохорова, направленных на либерализацию "устаревшего советского" трудового законодательства*(13). После того, как страсти по поводу этих заявлений улеглись, в газете "Коммерсантъ" 1 ноября 2010 г. со ссылкой на того же Прохорова и от имени Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) было опубликовано*(14) содержание, как позже выяснилось, несуществующего законопроекта, в котором предлагается ввести 60-часовую рабочую неделю и целый ряд других изменений, которые иначе, чем "дикими" назвать трудно.

Достаточно сказать о предложении изменить ТК РФ таким образом, чтобы работодатель мог изменять в одностороннем порядке условия трудового договора не только в связи с изменением организационных и технологических условий труда, как это закреплено в нынешней ст. 74 ТК РФ, но и "по причинам экономического характера". Поскольку разъяснений, что под такими причинами следует понимать, остается предполагать, что имеется в виду любая экономическая причина, например, очевидное и естественное желание работодателя снизить себестоимость продукции за счет снижения заработной платы. В связи с этой модификацией многие остальные предлагаемые меры по "либерализации" трудового законодательства уже выглядят излишними: зачем, например, расширять возможности работодателя заключать срочные трудовые договоры, о чем также идет речь в цитируемой статье, если работодатель в любой момент может изменить условия этого договора, снизив зарплату до уровня МРОТ? В такой ситуации работник сам сразу же уволится по собственному желанию...

Общественное мнение, однако, обратило внимание на самую "ярко" выглядящую провокацию по поводу 60 часов*(15). Парадоксально, но с точки зрения чисто юридической, это предложение, хотя и возвращало бы российское трудовое законодательство в XIX век, и противоречило бы самой первой Конвенции МОТ - о восьмичасовом рабочем дне и 48-ми часовой рабочей неделе, принятой еще в 1919 г., вряд ли вызвало бы на практике серьезные негативные последствия. Это связано с тем, что по уже действующему российскому законодательству, а именно, в соответствии со ст. 101 ТК РФ, работодатель имеет право эпизодически (никто не знает, что означает этот термин) привлекать работников к работе "отдельных" работников "за пределами установленной для них продолжительности рабочего времени", т.е. в режиме ненормированного рабочего дня. При этом перечень таких "отдельных" работников может быть составлен... самим работодателем "с учетом мнения представительного органа работников". Нигде не сказано, что "отдельными" не могут быть, например, 99% всех работников организации.

Уже на следующий день - 2 ноября 2010 г. - появилась "успокаивающая" новость*(16) от РСПП о том, что ни о какой 60-часовой рабочей неделе речь не идет, такие инициативы, оказывается в рабочих органах РСПП не рассматривались, "и не могли быть рассмотрены". Однако, вместе с тем, заодно были сформулированы иные, и весьма радикальные, предложения по пересмотру трудового законодательства, хотя и изложенные в значительно более дипломатичной форме. Разумеется, о степени полезности или вредности для общества предлагаемых поправок можно будет судить только после представления публике конкретного текста законопроекта. Тем не менее, уже из заявленного акцента на "гибкость" трудового законодательства очевидно, что защиты интересов работников от этого законопроекта вряд ли стоит ожидать.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что на повестке дня в России стоит сеанс очередной шоковой терапии: из опыта и практики соседнего Евросоюза берутся общие соображения о гибкости трудового права (которой там, кстати, значительно меньше*(17), нежели в России), а нормы, касающиеся защиты работников, фактически применяются лишь в бюрократических отчетах государственных органов.

Политика, эффективное применение которой, возможно, принесло бы существенную пользу и экономике, и населению России, при таком "одностороннем" ее толковании в пользу краткосрочных тактических интересов работодателей, может иметь самые печальные последствия...

Н.Л. Лютов,

к.ю.н., доцент МГЮА им. О.Е. Кутафина

"Трудовое право", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. об этом: Анишина В.И. Некоторые тенденции регулирования труда в современном мире // Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения: материалы Международной научно-практической конференции. Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007, С. 104; Espig-Andersen G. Et al. Why we need a new welfare state. Oxford University Press, 2002; J. Lewis, R. Surender (eds.) Welfare State Change: Towards a Third Way? Oxford University Press, 2004.

*(2) Варианты перевода на русский язык предложены проф. М.В. Лушниковой и А.М. Лушниковым. См. их работу "Очерки теории трудового права", СПб., 2006, С. 644.

*(3) См.: Wilthagen T., Tros F., The Concept of "Flexicurity": a new approach to regulating employment and labour markets // Flexicurity: Conceptual Issues and Political Implementation in Europe, European Review of labour and research, Vol. 10, No.2, 2004.

*(4) С первыми результатами соответствующих исследований в странах ЕС можно ознакомиться в докладе Европейской комиссии за 2007 г. "Труд в Европе 2007" (European Commission. Employment in Europe 2007, P. 159-174.) www.igfse.pt/upload/docs/gabdoc/2008/01-Jan/keah07001_en.pdf.

*(5) Bredgaard T., Larsen F., Madsen P.K. The Flexible Danish Labour Market- a Review, CARMA Research Paper01:2005. Aalborg University, CARMA. 2005.

*(6) Statistics Denmark. Unemployment seasonably adjusted http://www.dst.dk/HomeUK/Statistics/Key_indicators/Labour_market/Unemploy ment.aspx.

*(7) См. Cazes S., Nesporova A. Flexicurity: A relevant approach for Central and Eastern Europe // International Labour Office, Geneva, 2006.

*(8) См. Документ Административного совета GB.307/2(Rev.), Женева, 2010. <http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_123477.pdf>.

*(9) См.: UNESCO Institute for lifelong learning (UIL):http://www.unesco.org/uil/.

*(10) См.: http://www.rostrud.ru/activities/31/17482.shtml.

*(11) Об эффективности этих программ см.: Лукьянова А. Кризис на российском рынке труда и изменения в государственной политике занятости: опыт реализации региональных программ по снижению напряженности на рынке труда в 2009 году. Материалы семинара Лаборатории исследований рынка труда (ЛИРТ) ГУ-ВШЭ, 2010 г. http://lirt.hse.ru/news/17173662.html.

*(12) См.: Интерфакс: уровень безработицы в Москве снижается, согласно данным властей, http://www.interfax.ru/society/news.asp?id=151221.

*(13) См. обсуждение этой инициативы в предыдущих номерах журнала "Трудовое право" за 2010 г.

*(14) Николаева Д. Михаил Прохоров сделает трудового человека свободным на всю 60-часовую рабочую неделю // Коммерсант, N 203 (4503) от 01.11.10:http://www.kommersant.ru/pda/kommersant.html?id=1532428.

*(15) В самой статье "Коммерсанта" было сказано, что "юристы в целом поддержали данные предложения". Тут хотелось бы узнать, что имелось в виду автором статьи: идет ли речь обо всех юристах планеты Земля, поддерживающих все эти поправки без исключения? Я, например, будучи не только юристом, но еще и специализируясь в области трудового права, этих предложений по большей части не поддерживаю, и сходу могу назвать, по крайней мере, несколько десятков своих коллег, разделяющих мое мнение.

*(16) РСПП не предлагает увеличения продолжительности рабочей недели, но считает необходимым корректировку трудового законодательства. Сайт РСПП: http://www.рспп.рф/news/view/225.

*(17) См. об этом подробнее: Лютов Н.Л. Гибкость трудового законодательства // Трудовое право, N 5, 2010. С. 23-28.