Модернизация механизма АУ: изменения в сфере применения (К.Г. Чагин, "Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2010 г.)

Модернизация механизма АУ: изменения в сфере применения

Как известно, Закон N 83-ФЗ*(1) коренным образом изменяет правила, по которым функционируют государственные и муниципальные бюджетные учреждения, а также вводит новый тип учреждений - казенные. Закон преследует и еще одну цель - он, можно сказать, модернизирует жизнь автономных учреждений, внося ряд изменений как в сферу применения механизма АУ, так и в сам механизм.

Данная статья открывает серию материалов, в которых приводится структурированный перечень этих изменений и, самое главное, анализируются их причины и возможные последствия. Ссылки на нормативные правовые акты даются с учетом новых редакций этих документов, вводимых в действие Законом N 83-ФЗ.

Будет меньше "иносферных" АУ

Серьезнейшим изменением в сфере применения механизма автономных учреждений является то, что фактически вводится запрет на создание таких учреждений в областях, которые не относятся к сферам науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Если раньше можно было свободно создавать АУ в иных сферах то с 1 января 2011 года - только в случаях, установленных федеральными законами*(2). В настоящий момент единственная такая возможность предусматривается ст. 29 и 49 Градостроительного кодекса РФ в сфере организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации, результатов инженерных изысканий. Других предусмотренных случаев пока нет.

Более того, возникает "эффект маятника". Установлено, что автономные учреждения, уже созданные в не предусмотренных федеральными законами случаях, согласно ч. 14 ст. 31 Закона N 83-ФЗ должны быть либо ликвидированы, либо реорганизованы до 10 мая 2011 года*(3). То есть федеральный законодатель имеет намерение не только остановить процесс создания "иносферных" автономных учреждений, но и произвести в определенном смысле их "зачистку". А поле для подобной деятельности достаточно большое. Например, если говорить о региональном уровне, по данным анализа, проведенного Институтом экономики города, количество таких автономных учреждений на 1 июля 2010 года составило почти половину от общего числа созданных региональных автономных учреждений*(4).

В чем же причина такого намерения? В пояснительной записке к законопроекту "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" каких-либо конкретных пояснений на этот счет нет - там говорится только об "уточнении (изменении) статуса автономных учреждений", "устранении внутренних противоречий" и о "совершенствовании деятельности". Однако, судя по характеру самих изменений, а также практике работы автономных учреждений, можно сделать следующий вывод. Причина перемен в том, что механизм автономных учреждений стал способом сознательного увода значительных бюджетных средств из-под действия федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Как известно, автономные учреждения не выступают в роли государственных или муниципальных заказчиков и не обязаны применять при расходовании полученных бюджетных средств федеральное законодательство о государственных закупках*(5). В то же время возможность создавать АУ фактически любого профиля привела к появлению так называемых распределительных "автономок", в том числе в таких финансово "тяжелых" отраслях, как дорожное строительство и ремонт, жилищно-коммунальное хозяйство. Особенность подобных учреждений заключается в том, что они фактически занимаются не непосредственным оказанием услуг или выполнением работ, указанных в их муниципальном или государственном задании, а организуют их выполнение с привлечением иных поставщиков. При этом львиная доля их субсидий на выполнение государственных или муниципальных заданий состоит из средств, предназначенных для передачи на субподряды.

Конечно, далеко не все "иносферные" АУ использовались в этих целях, однако под действие закона подпадают все. Возможности работать в автономном статусе также должны лишиться средства массовой информации, центры поддержки и развития малого бизнеса и другие учреждения, непосредственно занимающиеся оказанием различных услуг в рамках государственного или муниципального задания за счет средств выделяемой им для этого субсидии. К сожалению, здесь сработало старое как мир правило "лес рубят - щепки летят".

Три варианта действий

Теперь о возможных действиях и их последствиях. Выбор у учредителей "иносферных" автономных учреждений следующий.

Сменить статус на "новобюджетный"

Первый вариант - изменить тип учреждения с автономного на бюджетный. Сделать это можно только до 1 января 2011 года, так как с этого момента вступает в действие вышеупомянутая норма об обязательной реорганизации или ликвидации "иносферного" автономного учреждения, а изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией*(6). Кроме того, согласно ч. 5 ст. 18 Закона N 174-ФЗ для изменения типа учреждения на бюджетный требуется порядок такого изменения, установленный собственником имущества АУ.

Реализация данного варианта позволит автономному учреждению остаться, условно говоря, "полуавтономным". В качестве "новобюджетного" оно будет финансироваться не по смете, а через субсидию на выполнение государственного или муниципального задания. У него сохранится определенная свобода в использовании имущества и доходов от платных услуг и работ. Но оснований для ухода из-под действия федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, возможности обслуживаться не в Казначействе, а в банке, работать по упрощенной системе налогообложения, а также некоторых других свобод у него уже не будет.

Отметим, что в отношении "иносферного" АУ возможность изменить тип на казенное отсутствует. До 1 января 2011 года она не предусматривается в отношении любых автономных учреждений (с 1 октября 2010 года только бюджетные учреждения могут поменять свой статус на казенный*(7)), а с 1 января 2011 года будет касаться лишь автономных учреждений, созданных в "правильных" сферах. Для других "автономок" будет возможна только ликвидация или реорганизация*(8).

Пройти через ликвидацию

Второй вариант - ликвидировать автономное учреждение.

Он вполне возможен, в частности, в отношении "иносферных" АУ, созданных для выполнения тех функций, которые ранее осуществляли органы исполнительной власти. Например, если раньше организацией дорожного строительства занималось дорожное управление, то потом эта функция была передана специально для этого созданному автономному учреждению. В данном случае учредитель может при желании вернуть все "на круги своя".

Отметим, что законность подобной передачи функций от органа исполнительной власти к автономному учреждению весьма сомнительна, так как здесь имеет место нарушение федерального законодательства, запрещающего совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов*(9). Автономное учреждение подпадает под определение "хозяйствующий субъект" в качестве некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход*(10). Даже если автономное учреждение не занимается оказанием платных услуг и выполнением платных работ, субсидия учредителя на выполнение государственного или муниципального задания все равно является доходом. Формально подтверждает этот факт налоговое законодательство, которое относит субсидию к доходам (п. 14 ч. 1 ст. 251 НК РФ). Именно на основании этой нормы в некоторых регионах (например, Пермском крае) Федеральная антимонопольная служба возбудила ряд дел, связанных с подобными нарушениями*(11).

Данный сценарий может быть использован и в другой ситуации - когда учредитель желает сделать так, чтобы "неправильное" автономное учреждение стало "правильным", то есть оказалось в той сфере, которая разрешена федеральным законодательством об автономных учреждениях. Ведь в законодательстве нет четких указаний на то, какие признаки должно иметь учреждение, чтобы считаться действующим в той или иной сфере, - характер ли это его деятельности или, скажем, профиль исполнительного органа власти, выполняющего функции учредителя.

Поэтому, если у учредителя есть желание оставить в статусе АУ, например, специализированную похоронную службу, можно найти "зацепки", чтобы счесть это учреждение работающим в сфере социального обслуживания населения. Функции учредителя такого учреждения могут быть переданы органу социальной защиты населения, который будет давать этому учреждению задание и субсидию для оказания гражданам на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению*(12). Наличие в качестве учредителя органа власти, имеющего в своем названии указание на "правильную" сферу, может дать основания автономному учреждению считаться работающим в сфере социальной защиты населения. Тем более что потребители, получающие услуги по погребению, могут считаться гражданами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, а отнесение к последней определяется в федеральном законодательстве не закрытым, а открытым перечислением тех или иных случаев*(13).

Однако, если строго следовать букве закона (обязательная ликвидация или реорганизация "иносферного" учреждения), переход автономного учреждения от "неправильного" органа исполнительной власти к "правильному" должен осуществляться через ликвидацию АУ и создание нового учреждения, подведомственного другому органу исполнительной власти.

Объединиться или разделиться

Третий вариант - провести реорганизацию автономного учреждения. Этот сценарий наиболее любопытен, и прежде всего тем, что он, как ни странно, позволяет сохранить автономный тип "иносферного" учреждения. Согласно ч. 2 ст. 18 Закона N 174-ФЗ реорганизация автономного учреждения может осуществляться в следующих формах:

слияние двух или нескольких автономных учреждений;

разделение автономного учреждения на два или несколько учреждений соответствующей формы собственности;

присоединение к автономному учреждению одного или нескольких учреждений соответствующей формы собственности;

выделение из автономного учреждения одного или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.

Рассмотрим каждый из этих вариантов с точки зрения возможности сохранения автономного статуса учреждения иной сферы.

При первом варианте реорганизации в конечном итоге будет создано одно новое "иносферное" АУ. Если такая реорганизация-создание произошла до 1 января 2011 года, после указанной даты*(14) это учреждение опять должно быть реорганизовано либо ликвидировано. Если же объединение произошло после 1 января 2011 года, создание такого учреждения в не предусмотренной федеральным законом иной сфере будет противоречить новой редакции ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ, указывающей, в каких сферах можно создавать АУ. Таким образом, для сохранения "иносферного" автономного учреждения этот вариант реорганизации не годится.

При рассмотрении второго варианта ("иносферное" автономное учреждение разделяется на несколько учреждений соответствующей формы собственности) необходимо сначала разобраться с тем, какие именно учреждения здесь могут иметься в виду. Согласно Общероссийскому классификатору форм собственности*(15) "соответствующей формой" является государственная или муниципальная собственность. Иными словами, при данном варианте реорганизации АУ может быть разделено на несколько государственных или муниципальных учреждений. К ним относятся учреждения трех типов - автономные, бюджетные и казенные (ч. 2 ст. 120 ГК РФ). Поэтому, если одно из создаваемых данным способом учреждений будет автономным, ситуация окажется такой же, как и при первом варианте реорганизации, - "иносферное" АУ здесь тоже никак не сохранить. Единственное важное отличие только в том, что реализация второго варианта позволяет превратить автономное учреждение в несколько бюджетных и/или казенных учреждений.

Что касается третьего и четвертого вариантов (присоединение к существующему "иносферному" АУ другого учреждения соответствующей формы собственности или выделение из АУ нового учреждения), здесь как раз имеются формальные правовые основания для сохранения "иносферного" автономного учреждения. В этих случаях учреждение подвергается требуемой реорганизации*(16), но может сохранить автономный тип. То есть с точки зрения "искоренения" автономных учреждений, уже существующих в "иных сферах", здесь есть определенная "прореха".

Помимо перечисленных сценариев нельзя исключать и того, что до мая 2011 года в законодательство об автономных учреждениях или отраслевые федеральные законы усилиями лоббистских групп могут быть внесены поправки, устанавливающие случаи, когда в той или иной сфере смогут создаваться АУ. Например, в октябре 2010 года Фонд развития информационной политики направил в различные федеральные органы государственной власти письмо с просьбой рассмотреть необходимость разрешения государственным и муниципальным средствам массовой информации работать как автономные учреждения*(17).

"Зеленый свет" для учреждений здравоохранения

Еще одной новацией в сфере применения механизма автономных учреждений стало снятие запрета изменять тип учреждений здравоохранения*(18). Согласно ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ раньше АУ в данной сфере можно было создавать только "с нуля", что в принципе позволяло превращать учреждения здравоохранения в автономные (через процедуру ликвидации бюджетного учреждения и создания автономного учреждения на той же имущественной и кадровой базе). Однако данный процесс был сопряжен с огромным количеством трудностей - от обеспечения непрерывности работы учреждения в этот период до необходимости создаваемому учреждению заново проходить лицензирование.

Теперь же можно будет просто изменить тип государственного или муниципального учреждения здравоохранения на автономный. Это, безусловно, очень важное изменение, поскольку многие учреждения здравоохранения уже давно проявляли интерес к переходу в "автономку", и сейчас он может быть реализован.

Вместе с тем такой переход может вызвать определенные проблемы в тех регионах, где уже внедрили или собираются внедрять систему одноканального финансирования здравоохранения, где бюджетные средства по установленному нормативу передаются в территориальный ФОМС, а потом уже по факту оказания услуг перечисляются из фонда лечебному учреждению. Если при такой системе финансирования учреждение становится автономным, у учредителя могут возникнуть сложности с поиском дополнительных денег для обязательного предоставления учреждению субсидии на выполнение государственного или муниципального задания.

В целом же обязательность предоставления учредителем субсидии на выполнение задания автономным учреждением не обеспечивает стыковки данного механизма с механизмом одноканального финансирования учреждений здравоохранения. Вероятно, для обеспечения этой стыковки в законодательство потребуется внести определенные поправки.

Таким образом, рассмотренные изменения в сфере применения механизма автономных учреждений, скорее всего, серьезно повлияют как на количественные показатели "автономного" сообщества, так и на его отраслевую структуру. Законодательные новации должны если не полностью уничтожить, то значительно сократить число "иносферных" АУ. Также они открывают возможности получения автономного статуса многочисленным учреждениям здравоохранения.

* * *

В следующих номерах журнала будут рассмотрены изменения, связанные с финансами автономных учреждений, имущественными отношениями, управлением учреждением, а также с другими сторонами деятельности АУ.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора "Социальная политика"

Института экономики города

"Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(2) Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) в ред. Закона N 83-ФЗ.

*(3) Данное положение вступает в силу с 1 января 2011 года и распространяет свое действие на период до 10 мая 2011 года (один год с момента официальной публикации Закона N 83-ФЗ в "Собрании законодательства РФ").

*(4) См. Жигалов Д.В. Автономные учреждения: актуальные вопросы деятельности / Д.В. Жигалов; Институт экономики города. - М., 2010.

*(5) Письмо Минэкономразвития РФ от 10.12.2009 N Д22-1527.

*(6) Часть 1 ст. 17.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в ред. Закона N 83-ФЗ. Данное положение вступило в силу с 1 октября 2010 года.

*(7) Часть 10 ст. 6, ч. 3 ст. 33 Закона N 83-ФЗ.

*(8) С 1 января 2011 года вступают в силу поправки, внесенные в ч. 5 ст. 18 Закона N 174-ФЗ и предусматривающие возможность изменения типа государственного или муниципального учреждения с автономного на казенный. Однако одновременно в действие вступает ч. 14 ст. 31 Закона N 83-ФЗ, требующая обязательной ликвидации или реорганизации "иносферных" автономных учреждений.

*(9) Часть 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(10) Пункт 5 ст. 4 Закона "О защите конкуренции".

*(11) См. официальный сайт Пермского управления ФАС - www.perm.fas.gov.ru.

*(12) Статья 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

*(13) Пункт 4 ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

*(14) Срок вступления в силу ч. 14 ст. 31 Закона N 83-ФЗ, требующей обязательной ликвидации или реорганизации "иносферных" автономных учреждений, созданных до 1 января 2011 года.

*(15) Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 30.03.1999 N 97.

*(16) См. сноску 3.

*(17) Письмо опубликовано в Интернете - www.4cs.ru/materials/publications/wp-id_1214.

*(18) Часть 3 ст. 20 Закона N 174-ФЗ, содержащая данный запрет, утрачивает свою силу с 1 января 2011 года.