Обязательное страхование ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью: особенности и актуальные проблемы (А.Г. Архипова, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2010 г.)

Обязательное страхование ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью: особенности и актуальные проблемы

Характерной особенностью торгового мореплавания является то, что даже принятие всех возможных мер по обеспечению безопасности не гарантирует судовладельцев от аварийных ситуаций, связанных с морскими опасностями. Несмотря на постоянную работу, направленную на снижение рисков инцидентов на море, полностью исключить вероятность наступления аварийных случаев невозможно. Аварийные ситуации на море могут привести к повреждению или утрате груза, нанесению вреда жизни и здоровью членов экипажа и иных лиц, повреждению имущества третьих лиц (например, другого судна при столкновении), а также к загрязнению окружающей среды. С середины ХХ в. именно последний риск приобретает особое значение в связи с катастрофическими последствиями разливов нефти, перевозимой крупными танкерами. Помимо огромного размера убытков, наносимых разливами, для таких инцидентов характерно возникновение значительного круга пострадавших, в который входят разно образные категории лиц: администрации прибрежных районов, местные жители, объединения местных рыболовецких предприятий, туристические объединения и т.п.

Большинство судовладельческих компаний, стремясь минимизировать свои экономические риски, работает по принципу "одна компания - одно судно". Поэтому собственник судна, не имеющий каких-либо иных ценных активов, чаще всего оказывается не в состоянии самостоятельно урегулировать огромные убытки, возникающие вследствие разлива нефти.

Для решения этой проблемы создан ряд специфических международно-правовых механизмов. Сегодня в области загрязнения моря нефтью и нефтепродуктами такие механизмы предусмотрены несколькими конвенциями, среди которых особое значение имеют три: Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., измененная Протоколом 1992 г. (далее - Конвенция 1969 г.), Международная конвенция о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г., также измененная Протоколом 1992 г. (далее - Конвенция 1971 г.), а также вступившая в силу в 2008 г. Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. (далее - Бункерная конвенция)*(1).

Кроме того, стоит упомянуть о Международной конвенции 1996 г. об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ, которая предусматривает режим финансового обеспечения и компенсации, схожий с режимом Конвенции 1969 г. Конвенция 1996 г. пока не вступила в силу.

Конвенция 1969 г. устанавливает следующие основополагающие принципы ответственности за загрязнение нефтью.

Ответственность за разлив нефти и нефтесодержащих веществ несет собственник судна. Он отвечает во всех случаях, кроме военных действий или стихийного явления, намеренных действий (бездействия) третьих лиц или небрежности правительственных органов, отвечающих за навигационную безопасность. Другими словами, ответственность собственника судов является строгой и не зависит от его вины.

Порядок предъявления требований к собственнику судна предусмотрен Конвенцией, и никакой иной порядок применяться не может.

Собственник судна может ограничить свою ответственность (кроме случаев, когда разлив нефти произошел по его вине). Для ограничения ответственности собственник должен создать фонд ограничения ответственности в размере максимального предела ответственности по данному инциденту. Фонд создается в суде или ином компетентном органе государства, которое является участником Конвенции и в котором предъявлен иск к собственнику.

После того как создан фонд ограничения ответственности, третьи лица не вправе предъявлять свои требования отдельно, арестовывать или иным образом обращать взыскание на имущество судовладельца. Все требования должны подаваться по месту учреждения фонда.

Любое судно, перевозящее более 2000 т нефти наливом в качестве груза, должно иметь страхование или другое финансовое обеспечение в размере максимального предела ответственности за разлив нефти. В подтверждение такого обеспечения компетентные органы государства выдают свидетельства. Контроль за наличием свидетельств осуществляют администрации порта стран - участниц Конвенции, причем такой контроль производится не только в отношении судов, плавающих под флагом соответствующей страны-участницы, но и в отношении всех прочих судов.

Иски, вытекающие из загрязнения, могут быть предъявлены напрямую к страховщику или к другому лицу, предоставившему обеспечение.

Пределы ответственности по Конвенции 1969 г. периодически повышаются, при этом с учетом поправок, введенных Протоколом 1992 г., увеличение пределов ответственности осуществляется без пересмотра самой Конвенции.

Конвенция 1969 г., измененная Протоколом 1992 г., является примером одной из самых универсальных и успешно применяемых международных конвенций. Предусмотренный ею механизм дополнен Конвенцией 1971 г., в рамках которой создан Международный фонд для компенсации ущерба от загрязнения нефтью. Фонд признается всеми странами - участницами Конвенции 1971 г. Отчисления в фонд должны делать все лица, которые перевозят или получают более 150 000 т нефти в год. Размер взносов определяется Ассамблеей фонда. Каждое государство-участник должно обеспечить полный учет всех получателей нефти для целей Конвенции, а также обеспечить уплату этими лицами взносов в фонд.

Фонд выплачивает компенсации лицам, понесшим ущерб от разливов нефти, в случае, если по Конвенции 1969 г. исключается ответственность собственника судна либо он оказывается несостоятельным, либо страхование или иное финансовое обеспечение по какой-то причине не может удовлетворить заявленные претензии в размере, предусмотренном Конвенцией 1969 г. Кроме того, если заявленные претензии превышают пределы, предусмотренные Конвенцией 1969 г., то в размере превышения компенсации выплачиваются из фонда - до тех пределов, которые установлены Конвенцией 1971 г.

Бункерная конвенция предусматривает режим, схожий с режимом Конвенции 1969 г., но применяется не только к судам, перевозящим нефть в качестве груза, но и к судам, перевозящим нефть и нефтесодержащие вещества в качестве топлива (бункера). Собственник судна валовой вместимостью более 1000 должен иметь страхование или иное финансовое обеспечение ответственности. На основании произведенного страхования администрация государства флага выдает свидетельство о страховании или финансовом обеспечении ответственности - так называемую голубую карточку (Blue Card). Без нее судно не допускается к плаванию в государствах - участниках Конвенции.

В своей совокупности Конвенции создают достаточно универсальный режим строгой ответственности собственников судов за загрязнение моря нефтью, обеспеченный правилами об обязательном наличии страхования или иного финансового обеспечения и подкрепленный дополнительной ответственностью владельцев нефтеналивных грузов в лице фонда, созданного в рамках Конвенции 1971 г. Несмотря на это, в России периодически поднимался вопрос о введении национальной системы обязательного страхования ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью. Толчком к новому этапу разработки такой системы послужили печально известные события ноября 2007 г. в Керченском проливе. В результате сильнейшего шторма, ставшего для многих неожиданностью, и в обстановке большого скопления судов произошел ряд серьезных аварийных ситуаций. Несколько судов затонуло. Танкер "Волгонефть-139" переломился на две части, из-за чего произошел разлив около 2000 т мазута.

Вскоре после Керченской трагедии Министерству транспорта РФ и другим федеральным органам исполнительной власти было дано поручение о разработке концепции закона об обязательном страховании ответственности судовладельцев. Летом 2008 г. концепция проекта федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности судовладельцев, эксплуатирующих морские суда и суда внутреннего плавания, за возможное причинение вреда окружающей среде" была представлена на рассмотрение Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ. Первоначальная концепция предполагала, что нормы об обязательном страховании будут распространяться на все морские и речные суда, плавающие под флагом РФ, а также на суда под иностранным флагом, находящиеся в территориальном море и во внутренних водах России. Обязательное страхование должно было охватывать не только загрязнение, но и прочие случаи деликтной ответственности судовладельцев*(2). По результатам обсуждения концепция была направлена на доработку в связи с выявлением ряда серьезных проблем, связанных с внедрением в России национальной системы обязательного страхования ответственности судовладельцев.

Прежде всего, как отметил Г.Г. Иванов*(3), международными договорами РФ, а также внутренним законодательством (главы XVII и XIX КТМ РФ) уже установлен механизм предоставления финансового обеспечения ответственности за страхование. В рамках этого механизма возможно не только страхование, но и иные формы обеспечения. Следовательно, концепция обязательного страхования ответственности судовладельцев должна быть разработана таким образом, чтобы не противоречить, как минимум, нормам действующих международных договоров.

Кроме того, обсуждение концепции в Научно-экспертном совете Морской коллегии показало, что у судовладельцев, страховщиков, органов власти имеются подчас весьма разные представления о том, каким должен быть круг рисков, охватываемых обязательным страхованием. Если при добровольном страховании ответственности судовладельцев круг таких рисков выбирает сам судовладелец с учетом обязательных требований Конвенций и собственных потребностей, то определение единого круга рисков для обязательного страхования представляет весьма непростую задачу.

Еще более сложные вопросы возникли при обсуждении таких обязательных реквизитов обязательного страхования, как страховая сумма и страховой тариф. При обсуждении концепции отмечалось, что многие российские судовладельцы фактически страхуют свою ответственность в иностранных Пи-энд-Ай-клубах, которые предоставляют неограниченное покрытие по ряду рисков, а по другим рискам - очень высокий предел ограничения ответственности. Высказывались сомнения в том, что при обязательном страховании ответственности судовладельцев удастся достичь такого же результата. Кроме того, отмечалось, что возложение на судовладельцев, уже имеющих страховое покрытие в клубах взаимного страхования (Пи-энд-Ай-клубах), обязанности страховать те же риски у российских страховщиков было бы необоснованным ограничением принципа свободы договора, нарушающим интересы судовладельцев.

В июле 2010 г. на сайте Министерства транспорта РФ был опубликован доработанный проект, который существенно отличается от первоначального. Многие "острые углы" первоначального проекта успешно сглажены. Однако, на наш взгляд, в связи с новым проектом все же возникает ряд серьезных вопросов и сомнений.

Анализ проекта закона "Об обязательном страховании ответственности судовладельцев" (далее - законопроект) невозможен в отрыве от положений Конвенций. В силу ст. 15 Конституции РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Поэтому любой закон, принимаемый в России, будет применяться лишь в той степени, в которой он не противоречит международным конвенциям.

Один из первых вопросов, возникающих при сопоставлении Конвенций и законопроекта, состоит в том, можно ли считать обязательность наличия у собственников судов страхования или иного финансового обеспечения их ответственности, что предусмотрено Конвенциями, обязательным страхованием по смыслу российского права.

На первый взгляд, с точки зрения "здравого смысла", такое страхование является обязательным. Его должны иметь все собственники судов, отвечающих определенным техническим критериям (вместимость, объем перевозимого груза и т.п.). Конвенциями установлены пределы ответственности, а также эффективный механизм контроля за наличием страхования или иного финансового обеспечения.

Однако, на наш взгляд, страхование, предусмотренное Конвенциями, все же не является обязательным страхованием в том смысле, в каком этот термин используется в российском праве. Прежде всего, Конвенции и сами не оперируют термином "обязательное страхование". Вместо этого они обязывают собственника судна иметь "страхование или иное финансовое обеспечение". И хотя на практике обязанности по обеспечению ответственности, наложенные Конвенциями на собственников судов, повсеместно выполняются именно путем страхования, возможность замены страхования иными видами обеспечения вызывает сомнения в том, что конвенционные механизмы можно назвать обязательным страхованием.

В российском праве существует достаточно четкое определение обязательного страхования, приведенное в ст. 935 ГК РФ. Пункт 4 ст. 3 Закона "Об организации страхового дела" предусматривает, что основные положения об обязательном страховании, а именно о субъектах страхования, объектах, подлежащих страхованию, перечне страховых случаев, минимальном размере страховой суммы или порядке ее определения, порядке определения страхового тарифа и др., должны быть определены законом о конкретном виде обязательного страхования. При сопоставлении приведенных выше требований и положений Конвенций становится видно, что Конвенции не содержат (да и, по понятным причинам, не могут содержать) всех необходимых параметров, которые должны быть установлены при введении обязательного страхования.

Таким образом, формально Конвенции не создают режима обязательного страхования ответственности собственников морских судов - в том виде и с теми необходимыми параметрами, которые предусмотрены Законом "Об организации страхового дела". В то же время любая попытка разработать закон, отвечающий этим параметрам, с неизбежностью приводит к противоречию между Конвенциями, допускающими не только страхование, но и иное финансовое обеспечение, и таким законом, который должен предусматривать исключительно страховую форму обеспечения ответственности судовладельцев.

Помимо этого между режимом Конвенций и разработанным законопроектом существует и ряд других принципиальных несовпадений. Так, в рамках Конвенций за загрязнение отвечает всегда собственник судна. Более того, п. 4 ст. 4 Протокола 1992 г. к Конвенции 1969 г. четко предусматривает, что никакой иск о возмещении ущерба от загрязнения не может быть предъявлен к любому фрахтователю, как бы он ни именовался, управляющему или оператору судна. Законопроект же предусматривает обязательное страхование ответственности судовладельца и содержит определение судовладельца, аналогичное определению, приведенному в КТМ РФ. Такое определение может включать и фрахтователя по бербоут-чартеру, и, при определенных обстоятельствах, оператора судна.

Установив, что между Конвенциями и законопроектом имеются серьезные расхождения, стоит задаться вопросом о том, пересекаются ли их сферы действия. Конвенции применяются к ущербу, причиненному на территории договаривающегося государства, включая его территориальное море, а также в исключительной экономической зоне договаривающихся государств. Поскольку Россия является участницей Конвенций, то к ущербу, причиненному на территории России, Конвенции применяются. В то же время согласно законопроекту его положения об обязательном страховании применяются также на территории России, включая ее территориальное море и внутренние водные пути. Тем самым сферы применения Конвенций и законопроекта пересекаются, из чего можно сделать следующие выводы:

для собственников морских судов при их нахождении за пределами России применяются положения Конвенций;

для собственников морских судов при их нахождении на территории России приоритетными являются положения Конвенций, а в той степени, в которой им не противоречат положения закона "Об обязательном страховании...", будут применяться положения этого закона;

для собственников речных судов обязательными являются положения Закона "Об обязательном страховании...", так как положения Конвенции к ним не применяются.

Такая ситуация, на наш взгляд, создает сложный правовой режим, при котором одни и те же субъекты права должны будут, в зависимости от географического местонахождения эксплуатируемых ими судов, придерживаться разных правовых режимов в связи с обеспечением ответственности за загрязнение моря нефтью.

Кроме того, из положений законопроекта следует, что он распространяется и на иностранных судовладельцев, заходящих в исключительную экономическую зону, территориальное море и внутренние воды России. Такое положение может вызвать определенные сложности у иностранных участников международного судоходства - особенно в связи с тем, что под "страховщиком" в законопроекте понимаются именно российские страховщики. Стремясь сгладить это противоречие, авторы законопроекта включили в него положение о том, что обязанность по страхованию гражданской ответственности не распространяется на судовладельцев, застраховавших гражданскую ответственность у иностранного страховщика "в случаях и на условиях, соответствующих международным конвенциям и настоящему Закону". Однако что именно понимается под "условиями, соответствующими Закону"? Законопроект содержит множество условий, конкретно определяющих порядок и сроки заключения договора страхования, содержание такого договора, порядок уплаты страховой премии и пр. Означает ли приведенный выше пункт законопроекта, что российские власти будут требовать от международных клубов взаимного страхования приведения их условий страхования в полное соответствие с российским законом, а в противном случае - настаивать на том, чтобы иностранный судовладелец, желающий зайти в российский порт, в дополнение к уже имеющемуся полису Пи-энд-Ай-клуба получил бы полис российского страховщика, соответствующий закону?

Законопроект предполагает, что контроль за исполнением судовладельцами обязанности страховать риск своей ответственности будет производиться несколькими путями. Наличие страхования должно стать условием получения лицензии на осуществление перевозок; его могут проверять в рамках текущих проверок органы транспортного контроля и надзора, а также капитаны морских портов при заходе судов в морские порты (ст. 5 законопроекта). Данное положение также вызывает ряд вопросов. Прежде всего, будет ли контроль капитанов портов повсеместным или выборочным? От этого, как представляется, будет зависеть реальная степень обязательности страхования, предусмотренного законопроектом, для иностранных судовладельцев. Кроме того, возникает вопрос: почему право контролировать наличие страхования предоставлено только капитанам морских портов, а у капитанов речных портов такого права не будет? И, наконец, каким образом можно сопоставить получение лицензии, которая выдается юридическому лицу, с наличием или отсутствием договоров обязательного страхования, которые заключаются в отношении конкретных судов?

Анализ законопроекта показывает, что ряд серьезных вопросов в нем напрямую не урегулирован, а отнесен к компетенции Правительства, которое должно разработать соответствующие правила страхования. С точки зрения юридической техники в этом нет ничего необычного. Однако на практике, как представляется, выработка тарифов, базовых ставок и коэффициентов к ним непременно станет предметом столкновения противодействующих интересов страховщиков и судовладельцев. И дело не только в том, чтобы установить тариф, устраивающий обе стороны с экономической точки зрения. В традиционном страховании ответственности судовладельцев величина страховой премии определяется широким кругом факторов, куда входят не только технические характеристики судов, их возраст, тип, состав флота и т.п., но и ряд обстоятельств, относящихся к деятельности самого судовладельца, например уровень аварийности за последние годы, меры, предпринимаемые для повышения уровня безопасности, эффективность системы управления безопасностью и пр. При этом конкретная ставка тарифа (или величина взносов) определяется каждый раз отдельно, по соглашению сторон договора страхования. Вызывает сомнение возможность в принципе разработать законодательно, "раз и навсегда", справедливую систему тарифов, учитывающую все факторы, влияющие на степень риска, экономическую ситуацию в отрасли и многое другое.

Аналогичные сомнения можно высказать в связи с содержащимся в законопроекте положением, согласно которому Правительству РФ предложено определить "исчерпывающий перечень и порядок оформления" документов, подтверждающих наступление страхового случая. На практике обстоятельства страховых случаев - даже в сфере загрязнения моря нефтью - весьма разнообразны, и поэтому заранее определить исчерпывающий и при этом конкретный перечень документов, которые могут понадобиться для урегулирования убытков, крайне затруднительно или невозможно вовсе.

Законопроект предусматривает, что страховщик обязан рассмотреть заявление о страховой выплате и принять по нему решение в течение 30 дней. Безусловно, понятно желание авторов законопроекта предусмотреть конкретные и достаточно сжатые сроки для рассмотрения таких заявлений. Однако будут ли такие сроки осуществимыми на практике? Чтобы проиллюстрировать возникающие в этом сомнения, можно сослаться на судебный спор, рассматриваемый Арбитражным судом г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области в связи с разливом нефти, допущенным т/х "Волго-Нефть 139" после аварии в Керченском проливе. С момента аварии прошло уже почти три года, однако говорить о том, что судом в рамках данного дела установлены все обстоятельства, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения дела, было бы преждевременно.

Расходятся с режимом Конвенций положения законопроекта о "конкурсе" требований, заявленных выгодоприобретателями по одному инциденту. В отличие от Конвенций законопроект не содержит требований о создании фонда, а предусматривает определенную очередность удовлетворения требований выгодоприобретателей. В то же время для собственников морских судов создание фонда является обязательным в силу Конвенций; следовательно, и здесь для судовладельцев и их страховщиков создается двойственный и не определенный правовой режим. Следует добавить, что в законопроекте отсутствуют положения о месте рассмотрения споров. Если в Конвенциях применен принцип концентрации всех споров в одном месте, то законопроект такого правила не содержит. На практике это может означать, что правовая неопределенность будет касаться не только материально-правовых аспектов возмещения вреда, причиненного загрязнением, но и, возможно, процессуальных аспектов, в результате чего могут возникать споры о подсудности тех или иных требований, заявленных в результате загрязнения.

Вызывают сомнения и некоторые другие положения Законопроекта, например, норма о праве страховщика на предъявление регрессных требований к страхователю, если вред был причинен умышленными действиями или бездействием работника (выделено нами. - Авт.) страхователя. В морском страховании распространен принцип разделения ответственности судовладельца и членов экипажа (даже если они являются работниками страхователя). По общему принципу, судовладелец сохраняет право на страховое возмещение, если причиной страхового случая стала ошибка членов экипажа. Возложение на страхователя убытков, причиненных страховым случаем, в ситуации, когда вина самого страхователя отсутствует, а имеется лишь вина работника страхователя, на наш взгляд, существенно сужает степень страховой защиты судовладельца.

Безусловно, было бы неправильным, говоря о законопроекте, не упомянуть о его сильных сторонах. Законопроектом предполагается создание единой общероссийской ассоциации страховщиков, призванной гарантировать выплату лицам, пострадавшим от загрязнения, даже в том случае, когда страховщик, заключивший договор страхования, оказался несостоятельным либо судовладелец в нарушение закона не заключил договор обязательного страхования. Кроме того, должна быть создана единая информационная система, объединяющая данные о судах, судовладельцах и имеющихся у них договорах обязательного страхования ответственности.

Наиболее важная задача, которую может решить законопроект, - это распространение режима обязательного финансового обеспечения ответственности собственников судов не только на морские, но и на речные суда. И применительно к речным судам законопроект позволяет эту задачу решить. Однако в том, что касается морских судов, к которым применяются Конвенции, приходится констатировать, что в случае принятия соответствующего закона на основе законопроекта все лица, участвующие в отношениях по обязательному страхованию ответственности судовладельцев, будут вынуждены принимать непростые решения, связанные с необходимостью одновременного применения Конвенций и положений закона.

Несмотря на высказанные выше сомнения, можно предположить, что система обязательного страхования ответственности судовладельцев за загрязнение окружающей среды будет развиваться. Как упоминается выше, применительно к речному флоту такое развитие можно в целом приветствовать. Однако применительно к морским судам представляется, что соответствующий законопроект нуждается в дальнейшей доработке, которая позволит привести его в соответствие с действующими международными конвенциями, участницей которых является Россия. Такая доработка позволила бы устранить явные противоречия между международно-правовым и национальным режимами страхования ответственности за загрязнение, более четко определить, в каких аспектах внутреннее российское законодательство может дополнить положения Конвенций, не противореча им. При этом в основу доработки должно быть положено понимание того, что режим, установленный Конвенциями, действует в России независимо от того, будет ли принят законопроект, и что он не должен нарушать основных принципов Конвенций.

Библиографический список

1. Иванов Г.Г. К обязательному страхованию ответственности судовладельцев. Морской флот // 2008. N 4.

А.Г. Архипова,

кандидат юридических наук, партнер юридической

фирмы "Соколов, Маслов и партнеры"

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее эти три конвенции вместе именуются "Конвенции".

*(2) Подробнее см.: Иванов Г.Г. К обязательному страхованию ответственности судовладельцев // Морской флот. 2008. N 4. С. 35.

*(3) См.: Там же. С. 35-36.