Новые правила игры (К.Г. Чагин, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2010 г.)

Новые правила игры

Как изменились возможности получения бюджетными учреждениями автономного статуса? В каких сферах запрещено создавать автономные учреждения? Нужно ли поспешить воспользоваться старыми, но пока еще действующими правилами создания АУ? Что произойдет с "иносферными" автономными учреждениями?

Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) не только коренным образом изменяет правила, по которым функционируют государственные и муниципальные бюджетные учреждения, вводит новый тип государственных и муниципальных учреждений - казенный, модернизирует жизнь автономных учреждений, но и меняет "правила игры", по которым осуществляется переход бюджетных учреждений в автономные.

Иные сферы автономии

Во-первых, не всякое бюджетное учреждение сейчас сможет стать автономным или, если говорить точнее, не во всякое автономное учреждение его можно превратить. С 1 января 2011 года вводится запрет на переход в автономию учреждений, которые не относятся к сферам науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Если раньше создавать автономные учреждения разрешалось в иных областях, то с указанного срока это возможно только "в случаях, установленных федеральными законами"*(1). В настоящий момент единственный такой случай предусматривает Градостроительный кодекс - в сфере организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий*(2). Других установленных случаев пока нет.

Не было и нет смысла и успевать воспользоваться прежними правилами, так как здесь имеет место определенный эффект обратной силы. Установлено, что уже созданные в не предусмотренных такими законами случаях автономные учреждения должны быть или ликвидированы, или реорганизованы до 10 мая 2011 года*(3). Это говорит о том, что федеральный законодатель имеет намерение не только остановить процесс создания "иносферных" автономных учреждений, но и произвести в определенном смысле их "зачистку". А поле для этой "зачистки" достаточно большое: например, если говорить о региональном уровне, по данным анализа, проведенного Институтом экономики города, на 1 июля 2010 года количество таких автономных учреждений составило почти половину от общего числа созданных региональных автономных учреждений*(4).

Кто попадает "под раздачу"

В чем же причина такого намерения? В пояснительной записке к законопроекту "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" каких-либо конкретных пояснений на этот счет нет - там говорится только об "уточнении (изменении) статуса автономных учреждений", "устранении внутренних противоречий" и "совершенствовании деятельности". Однако исходя из характера самих изменений, а также практики работы автономных учреждений можно сделать следующий вывод. Причиной является то, что механизм автономных учреждений стал способом сознательного увода значительных бюджетных средств из-под действия федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Как известно, автономные учреждения не выступают в роли государственных или муниципальных заказчиков и не имеют обязанности применять при расходовании полученных бюджетных средств федеральное законодательство о закупках товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд*(5). Возможность создавать автономные учреждения фактически любого профиля привела к появлению так называемых "распределительных автономок", в том числе в таких "финансово тяжелых" отраслях, как дорожное строительство и ремонт, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д. Особенность данных учреждений заключается в том, что они фактически занимаются не непосредственным оказанием услуг или выполнением работ, указанных в их муниципальном или государственном задании, а организацией их выполнения с привлечением иных поставщиков. При этом львиная доля их субсидий на выполнение государственных или муниципальных заданий состоит из средств, предназначенных для передачи на такие субподряды.

Примечание. Механизм автономных учреждений стал способом сознательного увода значительных бюджетных средств из-под действия федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Поэтому законодатель выражает намерение остановить процесс создания новых "иносферных" автономных учреждений.

Конечно, далеко не все "иносферные" автономные учреждения использовались в этих целях. Возможности работать в автономном статусе должны лишиться средства массовой информации, центры поддержки и развития малого бизнеса и другие учреждения, непосредственно занимающиеся оказанием различных услуг в рамках государственного или муниципального задания за счет средств выделяемой им для этого субсидии. К сожалению, здесь сработало старое как мир правило "лес рубят - щепки летят".

Как приспособиться?

Единственным способом превратить в автономное какое-либо "иносферное" бюджетное учреждение является привязка его каким-нибудь образом к "правильной" сфере. Ведь в законодательстве нет четких указаний, какие признаки должно иметь учреждение, чтобы считаться действующим в той или иной сфере, - определенный характер его деятельности или, скажем, профиль исполнительного органа власти, выполняющего функции учредителя. Поэтому, если у учредителя есть желание перевести в статус автономного, например, такое бюджетное учреждение, как специализированная служба по вопросам похоронного дела, можно найти какие-то "зацепки", чтобы счесть данное учреждение работающим в сфере социального обслуживания населения. Для этого функции учредителя такой организации могут быть переданы органу социальной защиты населения, который будет давать указанному учреждению задание и субсидию для оказания гражданам на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению*(6). Наличие исполняющего функции учредителя органа власти, имеющего в своем наименовании указание на "правильную" сферу, может дать автономному учреждению основания считаться работающим в сфере социальной защиты населения, тем более что граждане, получающие услуги по погребению, могут считаться гражданами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, поскольку такая ситуация в федеральном законодательстве определяется не закрытым, а открытым перечислением тех или иных случаев*(7).

Нельзя исключать и то, что до мая 2011 года в законодательство об автономных учреждениях или в отраслевые федеральные законы усилиями каких-нибудь лоббистских групп могут быть внесены поправки, устанавливающие случаи, когда в той или иной сфере смогут создаваться автономные учреждения*(8).

Здравоохранению - можно!

Еще одной новацией в сфере применения механизма автономных учреждений стало снятие запрета изменять тип учреждений здравоохранения*(9). Раньше такие АУ можно было создавать только "с нуля", что в принципе позволяло превращать учреждения здравоохранения в автономные через процедуру ликвидации бюджетного учреждения и создания АУ на той же имущественной и кадровой базе. Однако такая процедура была сопряжена с огромным количеством трудностей, начиная от необходимости обеспечить при этом непрерывность работы учреждения и заканчивая обязанностью вновь создаваемого учреждения заново проходить лицензирование. Теперь же можно будет просто изменить тип государственного или муниципального учреждения здравоохранения на автономный. Это, безусловно, очень важное изменение, поскольку многие бюджетные учреждения здравоохранения уже давно проявляли интерес к переходу в автономию, и сейчас этот интерес может быть реализован.

Однако такой переход может вызвать определенные проблемы в тех регионах, которые уже внедрили или собираются внедрить систему одноканального финансирования здравоохранения, где бюджетные средства по определенному нормативу передаются в территориальный фонд обязательного медицинского страхования, а потом уже по факту оказания услуг перечисляются из фонда лечебному учреждению. В этом случае, если учреждение становится автономным, у учредителя могут возникнуть сложности с поиском каких-то дополнительных денег для обязательного предоставления учреждению субсидии на выполнение государственного или муниципального задания. В целом обязательность предоставления учредителем автономным учреждениям субсидии на выполнение задания не обеспечивает стыковки данного механизма с механизмом одноканального финансирования учреждений здравоохранения. Вероятно, для обеспечения этой стыковки в законодательство еще будет необходимо вносить определенные изменения. Отметим, что данная проблема может иметь место и в случае с "новобюджетными" учреждениями, которые в будущем так же, как и автономные учреждения, будут финансироваться субсидией на выполнение государственного или муниципального задания*(10).

Кроме описанных принципиальных изменений в правилах перехода бюджетных учреждений в автономию есть и менее заметные и даже достаточно формальные. В частности, при приобретении существующим государственным или муниципальным учреждением статуса автономного, помимо обеспечения прав граждан на бесплатное образование и участие в культурной жизни, будет необходимо обеспечивать для них сохранение доступа к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь*(11). Кроме того, на уровне собственника имущества создаваемого автономного учреждения не нужно будет определять порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений*(12). Такой отдельный нормативный правовой документ был сочтен излишним.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора

"Социальная политика" Института экономики города

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ). Здесь и далее ссылки на нормативные правовые акты приводятся с учетом их новых редакций, вводимых в действие Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ.

*(2) Статьи 29 и 49 Градостроительного кодекса.

*(3) Часть 14 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ. Данное положение вступает в силу с 01.01.2011 и распространяет свое действие на период до 10.05.2011 (один год с момента официальной публикации федерального закона в "Собрании законодательства РФ").

*(4) Жигалов Д., Автономные учреждения: актуальные вопросы деятельности / Д. Жигалов. - М.: Институт экономики города, 2010.

*(5) См. Письмо Минэкономразвития РФ от 10.12.2009 N Д22-1527.

*(6) Статья 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

*(7) Пункт 4 ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

*(8) Например, в октябре 2010 года Фонд развития информационной политики направил в различные федеральные органы государственной власти письмо с просьбой рассмотреть необходимость разрешить государственным и муниципальным средствам массовой информации работать как автономные учреждения (www.4cs.ru/materials/publications/wp-id_1214/).

*(9) Часть 3 ст. 20 Федерального закона N 174-ФЗ, содержащая этот запрет, утрачивает силу с 01.01.2011.

*(10) Часть 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(11) Часть 4 ст. 5 Федерального закона N 174-ФЗ.

*(12) Часть 8 ст. 5 Федерального закона N 174-ФЗ утрачивает силу с 01.01.2011.