Становление и развитие полиции в России: историко-правовой экскурс (К.С. Смирнов, "Гражданин и право", N 1, январь 2011 г.)

Становление и развитие полиции в России: историко-правовой экскурс

Обсуждение по инициативе Президента Российской Федерации законопроекта о полиции требует от юристов, участвующих в этом процессе, знания соответствующего исторического наследия России, что позволяет выявить и использовать его позитивный потенциал.

Так, развитие общественных отношений в населенных пунктах Российской империи в XVIII в. обусловило необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах*(1). История первых полицейских подразделений берет свое начало со столицы, поскольку в 1718 г. в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. Положительные результаты его деятельности способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должность полицмейстера была учреждена, и назначенные на нее чиновники приступили к исполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Российской империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге*(2).

Первые полицейские подразделения практически повсеместно получали названия полицейских контор*(3). В отличие от современных органов внутренних дел полицейские конторы того времени находились только в вертикальном подчинении. Полиция представляла собой единый централизованный орган, а главная полицмейстерская канцелярия в Санкт-Петербурге имела значительный вес в государственной и общественной жизни страны. Финансовую основу их деятельности составляли местные доходы, а также казенные средства, выделявшиеся на содержание местных военных гарнизонов. Обязанности по поддержанию общественного порядка исполнялись как на постоянной, так и на временной основе. Обращает на себя внимание наличие полицейской повинности. Обязанности по поддержанию порядка исполняли даже крестьяне, не имевшие необходимой для этого подготовки; следовательно, эффективность их работы была крайне низка. В целях устранения указанных негативных сторон деятельности вновь создаваемых органов в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер вносил предложения о введении должностей профессиональных работников полиции*(4).

В 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния*(5). Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам).

Изучение сохранившихся нормативных правовых актов, а также иных служебных документов того периода позволяет ученым утверждать о наличии ряда организационных проблем, характерных и для современного исторического этапа*(6). В целях обеспечения должного уровня организационной составляющей деятельности городничих и земских исправников запрещалось обременение несвойственными им делами. В то же время компетенция полицейских органов оставалась неопределенно широкой, а развитие промышленности, торговли, значительный приток населения в города, продолжающееся расслоение общества требовали новых государственных преобразований*(7).

Согласно Учреждению для управления губерний 1775 г., была создана сельская полиция, что было запланировано еще в "Наказе..." Екатерины II*(8). В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции*(9). При выборах дворянское собрание руководствовалось порядком выборов предводителей и депутатов в законодательную комиссию 1767 г. Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян. Их функции были определены в "Инструкции сотскому со товарищи", изданной 19 декабря 1774 г.*(10) Характерной особенностью "Инструкции..." являлось распространение ее действия не только на свободных крестьян, но и на крепостных. Во время исполнения функциональных обязанностей сотского, пятидесятского или десятского крестьянин, по "Инструкции...", считался свободным от работы, и помещик не мог послать его на работу в ущерб служебным обязанностям*(11). За неисполнение же "Инструкции..." полагалось жестокое наказание. Самой "жизненной частью" "Инструкции...", как отмечают исследователи, оказалась исключительно формальная ее сторона - организация выборной сельской полиции*(12). Но нового в этом отношении "Инструкция..." ничего не вводила, ибо полицейские обязанности "низшего" характера выполнялись сельским населением всегда, и в праве выбора сотских, пятидесятских и десятских нельзя видеть прогресса в местном крестьянском управлении.

Нижний земский суд создавался по "Учреждению для управлений губерний Всероссийской империи" 1775 г.*(13) (далее - "Учреждение для управления губерний"). Однако у исследователей вызывает сомнение само название этого административно-полицейского учреждения в уезде*(14). В законе нет указания на то, что нижние земские суды и земские исправники не являются судебными органами. Специфика правового положения нижнего земского суда была следствием того, что этот орган первоначально планировался как чисто судебный*(15). Отсутствие в сельской местности полиции было восполнено возложением на него административно-полицейских функций, а судебные функции, которые предназначались нижнему земскому суду, были переданы уездному суду. Нижний земский суд стал органом всесословным, но поскольку для дворян и духовенства на уездном уровне были созданы свои сословные учреждения, то нижний земский суд был преимущественно направлен на работу с податным сельским населением.

В "Учреждении для управления губерний" содержалась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Исправник обязан был предупреждать распространение эпидемий, принимать меры по прекращению падежа скота, усмирять возмущения, давать обиженным покровительство, искоренять банды воров и беглых, наблюдать за состоянием мостов и дорог. Он отвечал за расквартирование войск, отводил воинским командам пастбища для лошадей, предотвращал и тушил пожары, поощрял земледельца к земледелию и "трудолюбию", заботился об обеспечении нищих и убогих питанием. Кроме общих обязанностей, возложенных на нижний земский суд, "Учреждение для управления губерний" перечисляет в ряде статей особенные обязанности исправника. Ему поручалось: принятие мер к охранению населения от эпидемий (ст. 238-240), эпизоотий (ст. 241), пожаров (ст. 249), обеспечение народного продовольствия на случай голода (ст. 251), призрение бедных, преследование нищенства (ст. 252), преследование воровских шаек (ст. 244) и ряд обязанностей по отношению к войскам - отвод квартир, пастбищ, обеспечение их дровами, охранение обывателей от притеснений со стороны воинских частей и наоборот (ст. 247, 248, 250)*(16).

Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции явилось, как уже отмечалось, издание в 1782 г. "Устава благочиния, или полицейского", который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния*(17). Большим преимуществом вновь принятого "Устава..." было то, что им вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко - что очень важно - определялись ее задачи и компетенция*(18). Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников.

Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных уголовных и гражданских дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции определялись отдельно для каждого города*(19). При определении на должности в санкт-петербургскую полицию приставов и квартальных надзирателей в целях улучшения личного состава полицейских служащих предписывалось в 1782 г.: на должности приставов уголовных и гражданских дел представлять из штаб-офицеров ведомства бывшей полиции. На должности частных приставов и квартальных надзирателей назначать из полицейских и других чиновников, при этом на данные должности должны были быть определяемы люди "поведения доброго и доказанной исправности"*(20).

"Устав благочиния, или полицейский" 1782 г. впервые не только устанавливал строго определенные, профессиональные качества, необходимые полицейским чиновникам для полноценного несения службы, но и настойчиво прививал высоконравственные принципы поведения и отношения к своему делу. "Уставом..." подробно регламентировалась деятельность управ благочиния, других полицейских подразделений и должностных лиц. Обращает на себя внимание, что значительное внимание уделялось внутриорганизационным вопросам, имеющим и в настоящее время актуальность*(21). Статья 37 "Устава..." запрещала полицейским чинам взимать деньги за рассмотрение конкретных дел, отнесенных к их ведению. Важную роль играла правовая норма, содержащаяся в ст. 40 и закреплявшая принцип оперативности работы полиции*(22). Для решения служебных вопросов управы благочиния должны были собираться в любое время. Чиновники не могли выходить из управы до окончания следствия по правонарушению и направления дела в суд*(23).

"Устав..." не определял образовательный ценз при приеме на службу в полицию и не регламентировал вопросы профессиональной подготовки сотрудников. В то же время развитие общественных отношений диктовало необходимость объективного повышения уровня общей грамотности работников полиции. В связи с этим безграмотному или малограмотному полицейскому невозможно было выполнять свои служебные функции в полном объеме*(24).

Характерно, что полиция рассматриваемого периода была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной полицией. Следует обратить внимание на то, что в XVIII в. делались попытки превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции Российской империи, но они, как отмечается в специальной юридической литературе, не имели успеха*(25).

Во второй половине 50-х - начале 60-х годов XIX в. был предпринят ряд мер по реформированию полиции*(26). 25 марта 1859 г. Александр II утвердил "Главные начала для устройства уездной полиции", которые легли в основу дальнейших преобразований*(27). В это же время из обязанностей полиции были исключены следственные и хозяйственно-распорядительные функции, а в июле 1860 г. учреждается институт судебных следователей, и, соответственно, из ведения полиции выделяется проведение следствия.

Одновременно в 1860 г. в "Наказе полициям о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок"*(28) уточняются полномочия полиции по производству дознания. В 1861 г. Александр утверждает "Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях", который был издан в развитие "Главных начал для устройства уездной полиции" и некоторым образом корректировал соответствующие разделы. 25 декабря 1862 г. Александр II утвердил "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах", которые должны были изменить структуру и организацию деятельности полиции*(29). В соответствии с "Временными правилами..." городская и земская полиция объединялись в уездную полицию*(30). В столицах и губернских городах сохранялась отдельная от уездной городская полиция. В городе начальником полиции оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом; в его подчинении был один офицер и один канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками как низшими чинами полиции*(31).

"Временные правила..." не меняли существовавшей системы управления общей полицией и регулировали деятельность полицейских структур лишь на уровне уезда. Городская полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный земский суд) были объединены в один орган, получивший название уездного полицейского управления. Уезды делились на станы, полицейские функции в которых выполняли становые приставы. Порядок замещения должности начальника уездной полиции (уездного исправника) по выбору от дворян был изменен. Теперь назначение на должность и увольнение с должности классных и исполнительных чинов полиции являлось компетенцией лично губернатора*(32). Уездный исправник являлся опорой губернатора в уезде. На него были возложены сложные обязанности по организации деятельности уездной полиции. Он лично обязан был руководить действиями полиции в случаях совершения тяжких преступлений, общественных бедствий, народных волнений и т.д. С 1874 г. в ведение исправника перешел сбор податей, выкупных платежей и другие вопросы, относившиеся ранее к компетенции земских мировых посредников. Кроме того, он в качестве члена входил в состав Уездного присутствия по крестьянским делам, Присутствия воинской повинности, Особого присутствия для срочных свидетельств Уездного казначейства, Комитета общественного здравия, председательствовал в Уездном распорядительном комитете*(33).

Деятельность урядников строилась на основе Инструкции полицейским урядникам, разработанной Департаментом полиции в 1878 г.*(34) Урядник, подчиненный становым приставам, стал низшим звеном профессиональной уездной полиции, поэтому на нем и было сконцентрировано все многообразие задач полиции. В прямом подчинении урядников находились сотские и десятские. В случаях, когда происшествие на участке урядника содержало признаки политического преступления, урядник обязан был сообщить об этом судебному следователю и жандармскому офицеру*(35).

Реформа полиции в дореволюционной России предусматривала внесение существенных изменений в структуру и методы полицейской службы Российской империи начавшегося XX столетия*(36). Российская полицейская служба на данный период представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Входившие в ее состав различные структуры образовывались разновременно, чем "в общем-то и объяснялась ее многосложность, бюрократичность и иерархичность"*(37). Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений. Так, некоторые постановления "Устава о предупреждении и пресечении преступлений", которыми руководствовалась полиция, относились к XVI-II и даже XVII в.*(38) Говоря о существующем полицейском аппарате, о царившей в нем неразберихе, об отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность, А.А. Лопухин, директор Департамента полиции (в 1902-1905 гг.), писал: "Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы, полицейского устава, составляет пробел в своде законов, особенно существенный ввиду исключительной сложности полицейских учреждений в России... Существовали, да могут и теперь оказаться такие относящиеся к полиции распоряжения законодательной власти, которые в Свод законов и не вносились, и даже не публиковались"*(39). Департамент полиции, оценивая в 1907 г. организацию сыскного дела в Российской империи, констатировал, что "вся постановка сыскного дела лишена всякой организованности, предоставлена инициативе отдельных лиц и по сравнению с устройством этого дела в Западной Европе представляется совершенно неудовлетворительной и даже ничтожностью"*(40).

Изменившиеся условия политической и общественной жизни после революции 1905 г. потребовали радикальных мер по перестройке полиции в Российской империи*(41). По инициативе П.А. Столыпина была создана Особая "междуведомственная" комиссия для подготовки полицейской реформы в Империи под председательством сенатора А.А. Макарова, которая приступила к работе осенью 1906 г. Как и в 2010 г., когда активно обсуждался законопроект о полиции, в 1909 г. сведения о реформе полиции и подготовленных проектах также были представлены в средствах массовой информации. На страницах печати обсуждался прежде всего вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения, о видах полиции. Интересны в связи с этим высказывания газеты "Русское слово", которая писала, что Запад давно уже отказался от деления полиции на общую и специальную политическую; что там давно установилась система судебно-исковой ответственности полицейских агентов*(42).

В 1912 г. проекты Комиссии Макарова, одобренные Советом Министров, доработанные по замечаниям, были отправлены на рассмотрение в Государственную Думу. Однако новый министр внутренних дел Н.А. Маклаков, сменивший А.А. Макарова, сразу же вернул проект реформ из Государственной Думы для нового обсуждения и доработки. Он утверждал, что "полицейская реформа разрабатывается с 1907 г., но по исключительным условиям своим она только недавно доползла до Совета Министров. Когда я познакомился с основаниями проекта этой реформы, я сразу почувствовал, что дело это мы сделали не так, что если мы его проведем по выработанному проекту, то мы себе свяжем руки"*(43).

Как отмечают исследователи, 26 октября 1917 г. международная революционно-террористическая организация, именовавшаяся РСДРП, захватила власть в России*(44). 28 октября (10 ноября) 1917 г. нарком внутренних дел А.И. Рыков подписал и направил на места Декрет "О рабочей милиции". Следует отметить, что в 1905-1907 гг. экстремистские политические партии готовили вооруженный захват власти, для чего создавали различного рода незаконные вооруженные формирования. Среди них были и формирования "народной" либо "рабочей милиции", обладавшие высоким уровнем специальной диверсионно-террористической подготовки. Вот почему, как полагает В.Д. Путятин, нарком внутренних дел Рыков, подписывая Декрет "О рабочей милиции", меньше всего думал о создании органа охраны общественного порядка*(45). Речь в Декрете шла о создании вооруженных формирований для захвата и удержания власти.

В 1921-1922 гг. милиции пришлось вести широкую борьбу с бандитизмом, для чего при Главном управлении милиции РСФСР была образована специальная комиссия, а также сформированы особые части*(46). В 1924 г. возникла идея передачи милиции в подчинение ОГПУ, правда, она не была реализована*(47).

В дальнейшем несколько изменяются основные направления и формы работы советской милиции. По Положению о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР 1922 г., на милицию было возложено поддержание порядка и спокойствия в стране, обеспечение проведения в жизнь законов Советского государства, охрана учреждений, предприятий и т.п. Большую роль сыграла милиция в охране народного достояния и борьбе с хозяйственными и должностными преступлениями. В 1925-1926 гг. ей вменили в обязанность оказание содействия органам государственного управления в охране лесов, сборе налогов, исполнении решений судов по гражданским делам и др. Вообще, функции милиции со временем все больше расширялись, причем порой на нее возлагались обязанности, вовсе не свойственные этому органу. Так, в 1921 г. ее обязали участвовать в обеспечении топливом железных дорог, в борьбе с трудовым дезертирством, оказывать содействие коммунальным отделам, комитетам труда, здравотделам и другим органам в области соблюдения санитарных правил.

Как отмечалось, широкомасштабное привлечение населения в советский период к выполнению военных и правоохранительных задач относится к 1917 г.*(48) Общий демократический подъем, предшествовавший Февральской буржуазно-демократической революции, сменился противостоянием Временного правительства и Советов, выразившимся в том числе в создании своих боевых подразделений и милиции. Советская милиция строилась именно на основе рабочей милиции и боевых отрядов народного вооружения, активно функционировавших в то время*(49).

Революционная идея о "всеобщем вооружении народа" получила свое развитие в конце 20-х годов XX в. Но если в первые послереволюционные годы она себя не оправдала, в связи с чем от нее пришлось отказаться и перейти к построению штатной милиции, то на данном этапе возникли достаточно радикальные взгляды на использование населения в борьбе с преступностью и в охране общественного порядка. Суть новации заключалась в привлечении населения к выполнению функций отдельных должностных лиц, в частности участкового надзирателя, постовых милиционеров и т.д. Для этого все профессиональные организации должны были согласно очередности направлять граждан на работу в милицию, причем каждый из привлекаемых обязан был отработать не менее 7 дней, и за это время сохранялся по месту его работы средний заработок. Данная позиция отражала прежде всего интересы правоохранительных органов, поскольку, во-первых, расширяла их численный состав за счет привлечения добровольных помощников, а во-вторых, повышала ответственность населения перед требованиями закона, формировала общую атмосферу противодействия преступности и способствовала созданию действенной системы профилактики*(50). Так, в первые годы советской власти неплохо зарекомендовали себя части особого назначения - вооруженные формирования трудящихся, основу которых составляли коммунисты. Состав этих формирований подразделялся на так называемые кадровые и милиционные; первые представляли в основном командные кадры, которые занимались подготовкой бойцов частей особого назначения и числились на действительной воинской службе*(51).

Участие трудящихся в охране общественного порядка принимало в 20-е годы различные формы. Авторы, исследовавшие этот процесс, отмечают, что организации трудящихся "не всегда имели четкую структуру, разнообразны были права и обязанности их членов, не был установлен и единый порядок взаимоотношений самодеятельных организаций с органами милиции. Но всюду это были добровольные объединения людей, желающих навести строгий порядок в селах и городах и объявить борьбу хулиганам, дебоширам, пьяницам, помочь милиции в борьбе с преступностью"*(52).

27 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет "О сельских исполнителях"; согласно данному документу, за исполнителями закреплялся обширный круг обязанностей по охране общественного порядка, личной и имущественной безопасности граждан. Органы милиции с ведома сельских Советов привлекали сельских исполнителей к выполнению различного рода заданий. Их деятельность сыграла большую роль в повышении политической активности крестьянства, в укреплении порядка и законности на селе. Впоследствии сельские исполнители, действовавшие на общественных началах, руководствовались уже указаниями милиции.

В декабре 1926 г. Декретом Совнаркома РСФСР должностным лицам милиции было предоставлено право привлекать граждан к задержанию хулиганов. Для борьбы с хулиганством на фабриках и заводах создавались добровольные дружины, которые сосредотачивали свою деятельность при клубах предприятий. По рекомендации партийных, профсоюзных и других общественных организаций в них вступали наиболее сознательные рабочие, действовавшие в тесном контакте с милицией. Работники милиции инструктировали дружинников, определяли им конкретные задачи.

4 октября 1928 г. нарком внутренних дел РСФСР разослал на места специальное письмо, в котором указал на необходимость со стороны всех органов НКВД резко усилить работу по привлечению общественности к борьбе с преступностью. В числе методов этой работы и мер по усилению роли общественности в профилактике преступности намечалось широко использовать прессу, развивать отчетность органов милиции как на собраниях рабочих на фабриках и заводах, так и в деревнях на сходах граждан, оповещать население о некоторых фактах преступной деятельности и разъяснять меры помощи по собиранию доказательств, сохранению следов преступлений и т.д.

Важным шагом на пути организационного укрепления и правовой регламентации участия общественности в борьбе с преступностью явилось принятие 25 мая 1930 г. Постановления СНК РСФСР "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска". Была установлена четкая структура подобных обществ милиции, определены права и обязанности их участников, указана роль партийных, советских и профсоюзных органов в деле их формирования и руководства*(53).

26 апреля 1932 г. Совнарком РСФСР принял Постановление "О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного розыска". Результатом проведенной реорганизации стало формирование бригад содействия милиции. Отличительная черта их правового положения - создание по инициативе милиции и функционирование под руководством районных, городских органов милиции. В эти бригады принимались граждане СССР, достигшие 18 лет, но только по рекомендации партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и через органы милиции. Им поручалось нести постовую службу в общественных местах, где они обычно патрулировали вместе с работниками милиции, дежурить в отделениях милиции, а также участвовать в обеспечении порядка во время праздников и массовых гуляний. Они задерживали и вооруженных преступников, хотя основная их обязанность заключалась, естественно, лишь в содействии милиции в охране общественного порядка*(54).

Таким образом, начиная с конца 20-х годов партийно-государственным руководством и органами внутренних дел уделяется особое внимание развитию различных форм взаимодействия населения и милиции, привлечению граждан к выполнению функций охраны общественного порядка. В 30-40-х годах участие трудящихся в охране общественного порядка и борьбе с преступностью принимает все больший размах. Народные дружинники и десятки других самодеятельных организаций оказывали помощь милиции в борьбе с нарушениями общественного порядка и преступностью, работая в тесном взаимодействии*(55).

Милиция периода 1992-2003 гг., входившая в состав органов внутренних дел, в целом сохраняла свою организационную модель государственной централизованной многопрофильной правоохранной структуры. Это означало, что продолжали функционировать основные отраслевые оперативные службы в виде уголовного розыска и подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Специфика здесь проявилась в формировании дополнительных оперативных аппаратов по противодействию незаконному обороту наркотических средств, а также по борьбе с организованной преступностью, становление и развитие которых началось с конца 80-х годов XX в.*(56)

В целом система органов внутренних дел изменилась за счет перемещения в 1995 г. в состав Министерства юстиции Российской Федерации органов уголовно-исполнительной системы, а в состав Министерства по чрезвычайным ситуациям - органов, обеспечивающих пожарную безопасность. В этот же период в экспериментальном порядке стала апробироваться концепция создания наряду с государственной централизованной многопрофильной милицией органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Этот вопрос был обусловлен интенсификацией процессов развития Российской Федерации как федеративного государства*(57).

Анализ исторического опыта борьбы с негативными явлениями в деятельности советской милиции свидетельствует о том, что противодействие распространению негативных явлений в работе правоохранительных органов современной России может быть эффективным в рамках системного подхода, включающего меры социально-экономического, политического, юридического, культурно-воспитательного, психолого-педагогического и духовно-нравственного характера*(58).

Одной из характерных черт современного этапа развития Российского государства является актуализирующийся интерес к правовым и нравственным факторам общественной жизни, который все более проявляется в стремлении рассматривать государственно-правовые явления сквозь призму нравственных категорий*(59). Неслучайно Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации уделил особое внимание общественным идеалам и нравственным принципам организации и деятельности властных структур. Говоря о ценностях, Президент России выделил такие из них, как справедливость, требующая преодоления бедности и коррупции, общая и национальная свобода, жизнь человека, его благосостояние и достоинство, семейные традиции, патриотизм*(60).

По мнению автора статьи, для исторического наследия России характерно наличие не милицейских, а именно полицейских структур, формируемых на постоянной и профессиональной основе. Тем не менее они практически всегда опирались в своей деятельности на представителей народа, что обуславливало высокую эффективность их деятельности и должно получить развитие в законопроекте о полиции России.

К.С. Смирнов,

и.о. нотариуса (г. Реутов),

соискатель Российской академии адвокатуры и нотариата

"Гражданин и право", N 1, январь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. N 5. С. 23-25.

*(2) См.: там же.

*(3) См.: там же.

*(4) См.: Дугенец А.С. Создание полиции в городах России в XVIII веке // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. Иркутск, 2002. С. 21.

*(5) См.: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. I. Т. XXI. N 15379. СПб, 1862.

*(6) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.

*(7) См.: там же.

*(8) См.: Учреждение для управления губерний 1775 г. // Российское законодательство X-XX вв. / Под ред. О.И. Чистякова. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987. С. 167.

*(9) См.: Красильников С.В. Сельская полиция и ее место в системе органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. // История государства и права. 2009. N 2. С. 18-22.

*(10) См.: ПСЗРИ. Собр. I. Т. XIX. N 14231. СПб, 1862.

*(11) См.: Красильников С.В. Указ. изд.

*(12) См.: там же.

*(13) См.: ПСЗРИ. Собр. I. Т. XX. N 14392. СПб, 1862. С. 229-304.

*(14) См.: там же.

*(15) См.: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях от 7 ноября 1775 г.). СПб, 1910. С. 65.

*(16) См.: ПСЗРИ. Т. XX. N 14392. С. 229-304.

*(17) См.: Устав благочиния, или полицейский, от 8 апреля 1782 г. // Российское законодательство X-XX веков. Т. 5. М., 1987. С. 324-387.

*(18) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.

*(19) См.: ПСЗРИ. Изд. 1. Т. XXI. N 15047, 15347, 15390, 15397, 15530.

*(20) См.: Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. СПб, 1903. С. 66.

*(21) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.

*(22) См.: Российское законодательство X-XX веков. Т. 5. М., 1987. С. 324-387.

*(23) См.: Дугенец А.С. Указ. изд. С. 23.

*(24) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.

*(25) См.: Курицын В.М. Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1999. С. 8.

*(26) См.: Седунов А.В. Реформирование исполнительной полиции России во второй половине XIX - начале XX века // Миграционное право. 2006. N 3. С. 25-29.

*(27) См. подробнее: Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке. СПб, 2002.

*(28) См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXV. Отд. 1. N 35890-35892. СПб, 1862.

*(29) См.: Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000. С. 245.

*(30) См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXVII. Отд. 2. N 39087.

*(31) См.: Седунов А.В. Указ. изд.

*(32) См.: там же.

*(33) См.: там же.

*(34) См.: Инструкция полицейским урядникам от 19 июля 1878 г. // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878 год. СПб, 1880. N 130.

*(35) См.: Седунов А.В. Указ. изд.

*(36) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Из исторического опыта реформирования полиции Российской империи (по материалам Особой междуведомственной комиссии по преобразованию полиции в империи сенатора А.А. Макарова, 1906-1912 гг.) // История государства и права. 2009. N 6. С. 23-28.

*(37) История полиции России (1718-1917 гг.) / Под ред. М.И. Сизикова. М., 1992.

*(38) См.: Альхименко В.В. Реформы Министерства внутренних дел: история становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003.

*(39) Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее Российской империи. М., 1907.

*(40) Министерство внутренних дел России: 1802-2002 гг.: Исторический очерк: В 2 т. Т. 2. СПб, 2002. С. 57.

*(41) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Указ. изд.

*(42) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Указ. изд.

*(43) Цит. по: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. М., 2003.

*(44) См.: Путятин В.Д. Становление и развитие системы органов правопорядка на железнодорожном транспорте Советской России. 1917-1937 гг. (исторические, организационно-правовые аспекты // Транспортное право. 2009. N 1. С. 34-35.

*(45) См.: там же.

*(46) См.: История отечественного государства и права. ч. 2. / Г.А. Кутьина, Р.С. Мулукаев, Т.Е. Новицкая и др.; Под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 89.

*(47) См.: Малыгин А.Я. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921-1929 гг.) // Полиция и милиция России. Страницы истории. М., 1995. С. 116.

*(48) См.: Емелин С.М. Основные формы содействия населения деятельности милиции накануне Великой Отечественной войны: развитие, региональные особенности, профилактическое значение // История государства и права. 2009. N 10. С. 24.

*(49) См.: там же.

*(50) См.: там же.

*(51) См.: Советская милиция: история и современность (1917-1987). М., 1987. С. 93.

*(52) Еропкин М.И. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М., 1959. С. 9.

*(53) См.: Дементьев Н.В. Трудящиеся на страже общественного порядка. М., 1959. С. 10.

*(54) Цит. по: Емелин С.М. Указ. изд. С. 24.

*(55) См. там же; см. так же: Кваша Л.Ф. Возможности реформирования российской милиции в переходный период // Административное право и процесс. 2006. N 1. С. 33; Советская милиция: история и современность (1917-1987). С. 249-334.

*(56) См.: Кваша Л.Ф. Указ. изд. С. 19-22.

*(57) См.: там же.

*(58) См.: Костин Ю.В. Исторический опыт борьбы с негативными явлениями в деятельности советской милиции в 1920-е годы // История государства и права. 2009. N 22. С. 26-29.

*(59) См.: там же.

*(60) См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Парламентская газета. 2008. 7-13 ноября.