Градостроительная доктрина России - стратегия устойчивого развития (Е.М. Бутаева, "Гражданин и право", N 1, январь 2011 г.)

Градостроительная доктрина России - стратегия устойчивого развития

Необходимость принятия Градостроительной доктрины как концептуальной основы для развития градостроительной политики Российской Федерации давно обсуждается в научной литературе. На данном этапе актуализируются вопросы разработки Градостроительной доктрины и проблемы практики территориального планирования, выраженные в столкновении земельно-имущественных интересов в отношениях различных органов и уровней власти, участвующих в разработке и согласовании документов пространственного развития. Кроме того, отсутствие законодательно признанных основ градостроительной политики Российской Федерации тормозит развитие градостроительной политики в целом, сдерживает проявление гражданских инициатив.

Цель градостроительной политики Российской Федерации состоит в создании благоприятной среды для жизни и деятельности человека. Данная цель достижима, если обеспечить оптимальное соотношение частных и публичных интересов в системе градорегулирования.

Приходится признать, что комплексная административно-правовая концепция управления градостроительной деятельностью до настоящего времени не принята на официальном уровне, а динамично меняющийся рынок недвижимости актуализирует вопросы разработки такой концепции.

На наш взгляд, необходимо принять Градостроительную доктрину (концепцию) Российской Федерации в увязке с программой долгосрочного социально-экономического планирования страны, а также со схемами территориального планирования Российской Федерации и с концепцией региональной политики. Градостроительная доктрина как организационная основа государственной политики в сфере территориального планирования и инвестиционно-строительной деятельности должна представить собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих изменения в структуре, содержании и технологиях градорегулирования, системе управления, организационно-правовых формах субъектов градостроительной деятельности и финансово-экономических механизмах.

Учитывая, что схемы территориального планирования Российской Федерации не утверждены, документы территориального планирования приняты в 25 субъектах Российской Федерации и количество утвержденных схем планирования муниципальных образований составляет 4092 документа. Градостроительная доктрина должна стать вектором в принятии управленческих решений в сфере устойчивого пространственного развития. Несоответствие заявляемых целей и задач градостроительной политики тем результатам, которые достигаются в процессе ее реализации, в значительной степени является следствием того, что каждый из активно действующих в системе градорегулирования субъектов интерпретирует эти цели и задачи по-своему. При отсутствии Градостроительной доктрины, которая может стать одним из основных инструментов единой государственной политики в сфере градостроительства, все указанные противоречия не будут устранены, а стоящие перед страной задачи социально-экономического развития не найдут своего решения.

Структура и содержание Градостроительной доктрины должны опосредовать важнейшие направления градостроительной и национальной политики России.

1. Определять типологию регионов - субъектов Российской Федерации по уровню существующего и прогнозируемого социально-экономического развития для определения приоритетов федеральных программ по развитию территорий регионов как в целях реализации полномочий федерального центра в области строительства объектов энергетики, обороны и т.п., так и в целях реализации иных проектов, которые планируются к внедрению в субъектах Российской Федерации при поддержке федерального бюджета и основной направленностью которых будет являться устранение различий между субъектами Федерации по уровню оснащения инфраструктурой, транспортными магистралями, жилищной обеспеченности населения.

В отличие от схем территориального планирования и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, которые представляют собой разные документы, Градостроительная доктрина должна закреплять показатели и критерии социально-экономической эффективности реализованных федеральных целевых программ по развитию территорий, а также методику оценки влияния созданных территориально-имущественных комплексов на пространственное развитие региона, округа и страны в целом. В случае реализации указанных мер методика, закрепленная в Градостроительной доктрине, может стать основой для анализа результатов градостроительной политики, средством корректировки принятых и моделирования будущих градостроительных решений по реализации федеральных целевых программ в области строительства объектов энергетики, обороны, а также программ, реализуемых субъектами Федерации и Российской Федерацией на условиях софинансирования.

2. Давать представление о перспективах и прогнозах стратегического территориального планирования федерального округа на основе анализа распределения ресурсной базы, межрегионального разделения труда с учетом содержания схем территориального планирования смежных субъектов Российской Федерации в рамках округа с целью определения перспективных экономических специализаций регионов - точек роста и тенденций межрегиональной экономической интеграции.

3. Отражать концептуальные основы государственной политики в области расселения городского и сельского населения в условиях реформирования экономики и социальной сферы.

Существовавшие во времена СССР схема расселения и планы создания градообразующих предприятий неприемлемы в современных социально-правовых условиях.

Проблемы расселения не могут быть решены административными методами, как это было раннее, например посредством практики распределения. Данные методы могут быть применимы только в сочетании с экономическими, т.е. неопределенному кругу лиц должны быть предоставлены определенные преференции в социально-экономическом плане, в виде льготного права получить жилье, гарантий трудоустройства и т.п. Миграционные процессы и неравномерное распределение городского и сельского населения по типам населенных пунктов ярко свидетельствуют о необходимости формирования комплексного подхода к проблеме расселения россиян и реализации специальных жилищных проектов для территорий с высокой и низкой плотностью населения.

Представляется, что в Градостроительной доктрине на основе прогнозов Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, программы социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом концепции региональной политики и схем территориального планирования Российской Федерации и ее субъектов должны быть определены системы расселения, а также схемы и программные мероприятия по расселению. Причем сама система расселения, на наш взгляд, должна реализовываться посредством: федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим на северных территориях страны. Так, например, в рамках Дальневосточного федерального округа достойным для реализации представляется предложение по введению Государственного жилищного сертификата дальневосточника (данная программа была рассмотрена в январе - апреле 2008 г. в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции).

4. Сформировать стратегию создания и функционирования единого информационного обеспечения градостроительной деятельности на территории Российской Федерации.

Практика территориального планирования настоятельно диктует необходимость создания Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) на федеральном и региональном уровнях. Отсутствие указания на это в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ должно быть исправлено федеральным законодателем, так как реальной проблемой территориального планирования является отсутствие баз взаимного информационного обмена между органами государственной и муниципальной власти, отвечающими за территориальное планирование. Создание федеральной ИСОГД как информационной базы для реализации территориального (пространственного) развития территории Российской Федерации с интеграцией данных регионального и муниципального уровня способствовало бы взаимодействию организующих субъектов, ответственных за территориальное планирование, и принятию скоординированных управленческих решений в сфере развития территории.

Также должны быть предусмотрены финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно.

В целях повышения скорости обработки данных необходимо разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД).

Показатель ценности информации в гражданском обороте - это способность приносить прибыль. Созданные ИСОГД в ближайшем будущем будут самоокупаемыми. Между тем в Положении о функционировании ИСОГД*(1), необходимо предусмотреть, что сведения, передаваемые в ИСОГД бесплатно, должны на бесплатной основе предоставляться всем ее пользователям.

Внедрение ИСОГД потребует организации на федеральном и региональном уровне постоянно действующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров работников органов местного самоуправления, в чьи должностные обязанности входят функции по ведению ИСОГД.

ИСОГД - хорошая основа для взаимодействия органов власти и заинтересованных в градостроительстве граждан и юридических лиц. С привлечением всех заинтересованных субъектов: органов федеральной, региональной и муниципальной власти, инвесторов, проектировщиков - необходимо разработать и принять типовые соглашения по порядку обмена актуализированными данными между ИСОГД и государственными информационными системами.

Представляется, что в качестве специального раздела в ИСОГД должна быть система мониторинга за состоянием территориально-градостроительной инфраструктуры (в масштабе страны - в федеральной ИСОГД, региона - в ИСОГД субъекта Российской Федерации, муниципального образования - в ИСОГД, функция ведения которой принадлежит органам местного самоуправления). Данные сведения должны быть периодически обновляемыми, предоставляться на бесплатной основе, включать в себя сведения о патогенных зонах, демографическую статистику смертности и рождаемости, описывать экологическую обстановку. Это позволит сформировать комплексное представление о социально-экономической и экологической обстановке на конкретной территории и в Российской Федерации в целом.

Е.М. Бутаева,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин

Дальневосточного юридического института

Тихоокеанского государственного университета (Хабаровск)

"Гражданин и право", N 1, январь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Положение "Об информационном обеспечении градостроительной деятельности" (утв. постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. N 363) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725.