Локальное регулирование в сфере образования (Е.В. Пуляева, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.)

Локальное регулирование в сфере образования

Сегодня акты локального регулирования согласно действующему законодательству в сфере образования регламентируют большое количество вопросов. В компетенции образовательного учреждения, в лице которого выступают в различных комбинациях учредитель, совет образовательного учреждения, педагогический совет, попечительский совет, родительский комитет, объединения обучающихся, воспитанников, иные органы управления образовательным учреждением, находятся педагогический и воспитательный процессы, права и обязанности обучающихся, регламентация и оформление договорных взаимоотношений образовательного учреждения, взаимоотношения администрации учебного заведения, общественных организаций и объединений обучающихся, создание и функционирование хозяйственных обществ, работа которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, и другие вопросы.

Поскольку отношения, складывающиеся в сфере образования, носят комплексный характер, локальные акты регулируют разнообразные отношения в сфере социальной защиты, бюджетного финансирования, налогообложения, труда.

Между тем отсутствует ясность в разграничении компетенции органов управления образовательным учреждением. Причиной тому является неопределенность функциональной роли этих органов, особенно органов, не имеющих статус обязательных*(1). Отсюда возникает нечеткость разделения компетенций между директором, деканом, ректором, президентом, попечительским, ученым и педагогическим советами, различными формами самоуправления обучающихся.

Анализ законодательства в сфере образования в части определения функциональной роли локального акта, которая отводится ему законом, приводит к выводу, с одной стороны, о создании им предпосылок для преимущественно локального регулирования ряда вопросов, а с другой - о собственно конкретизации законодательных предписаний на уровне локального регулирования.

Так, приоритетом в регулировании правоотношений, возникающих при получении образования в форме семейного образования, самообразования, отчасти экстерната, обладают акты локального регулирования. Это обусловлено тем, что регламентации на уровне закона данные формы получения образования не имеют и регулирование процедурных механизмов реализации соответствующих прав граждан перенесено на уровень локальных актов. При этом на практике перечисленные формы получения образования не востребованы в отличие от формы свободного посещения учебных занятий*(2), которая пользуется особым успехом.

По данным ВЦИОМа, граждане заинтересованы в получении образования в форме самообразования, семейного образования. Наиболее распространенным ответом на вопрос о причине неиспользования этого права являлась неосведомленность граждан о порядке получения образования в данных формах.

В связи с этим значимой является проблема смысловой нагрузки локального акта и способов ее обеспечения.

Потенциал акта локального регулирования зависит от процедуры подготовки и принятия акта, кадровых ресурсов. Законодатель, обеспечивая демократичный порядок создания локального акта и соблюдая нейтралитет по отношению к внутренним делам образовательной организации, создает внутри учебного заведения некий механизм "сдержек и противовесов" в виде различных органов управления и самоуправления, устанавливая обязательность их участия при принятии решений, тем самым инициируя процессы внутреннего контроля и согласуемости предпринимаемых действий и актов.

Однако в судебном порядке несоблюдение процедуры принятия локального акта становится предметом внимания только в контексте рассмотрения дела по иным основаниям*(3), если это имеет существенное значение для правильного разрешения дела судом.

Складывается ситуация, когда по всем видам локальных актов приняты инструкции об их структуре и содержании, в том числе по институтам самоуправления в образовательном учреждении. Наличие и качество уставных и иных документов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения, являются критерием оценки эффективности работы государственных образовательных учреждений.

В этой ситуации есть некий парадокс. Поскольку акты локального регулирования должны обеспечивать автономию образовательного учреждения, они призваны отражать обусловленные рамками конкретного административно-территориального образования особенности образовательного учреждения, выражать волю субъектов, непосредственно участвующих в образовательном процессе. Однако отсутствие выраженной в акте воли участников образовательных правоотношений приводит к безжизненности локального акта, его бланкетности, дублированию им норм законодательства. В качестве примера следует привести то обстоятельство, что устав разрабатывается и принимается согласно подп. 12 п. 2 ст. 32 Закона РФ "Об образовании" коллективом образовательного учреждения, т.е. общим собранием или советом образовательного учреждения. Однако устав требуется еще на стадии регистрации образовательного учреждения (п. 3 ст. 33 Закона РФ), поэтому на практике его разрабатывает и принимает учредитель (учредители).

Следует вспомнить мнения немецких социологов Э. Дюркгейма, М. Мосса, П. Бурдье, которые отмечали в качестве одного из важнейших постулатов тезис о том, что в случае нарушения метода полученный результат не может являться истинным и искажает объективную реальность*(4).

Исходя из указанного, наличие локального акта не означает его точного исполнения. Принятие обязательного акта локального регулирования по тому или иному вопросу, согласно закону, нередко влечет его формальное существование в двух вариантах: 1) когда он не содержит конкретные предписания, используя всеобъемлющую формулировку - "в порядке, определяемом законодательством"; 2) когда акт существует, но регулирующей заменой ему является заведенный порядок (некий прообраз обычного права). Нередко предписания того или иного акта локального регулирования при их исполнении способны привести к парализации учебного процесса (в указанном контексте приведем пример учебных модулей, аттестаций по итогам каждого учебного модуля, составлений на их основе рейтингов и, главным образом, взаимосвязи указанных процедур с результатами промежуточной аттестации). В связи с этим следует вспомнить социологический тезис о том, что систему права ожидает крушение, если право будет исполнено.

Регулирующая роль актов локального уровня направлена в том числе на раннее выявление талантливых детей и их поддержку*(5). Акты локального регулирования призваны организовать учебный процесс таким образом, чтобы обеспечить индивидуальный подход*(6).

Педагогический процесс носит творческий характер, взаимоотношения между педагогом и обучающимся складываются под влиянием субъективного восприятия, так же, как и процесс усвоения знаний, формирования умений и навыков имеет субъективный характер. Поэтому акты локального регулирования, опираясь нередко на конкретную ситуацию, являются вариантом более гибкого регулирования образовательных отношений.

Локальные акты, регулируя различные отношения, складывающиеся в рамках государственных образовательных учреждений и частных образовательных организаций, призваны отразить специфику участников таких образовательных правоотношений. Частные образовательные организации, которые испытывают на себе меньшее влияние государственного регулятивного воздействия и в отношении которых круг норм, носящих статус обязательных, значительно сужен (многие из них выполняют функцию примерных), актами локального уровня упорядочивают взаимодействие субъектов правоотношений в сфере образования.

Следует выделить также локальные акты спортивных школ, школ культуры и искусств, поскольку в своей деятельности они обязаны руководствоваться как законодательством в сфере образования, так и законодательством в сфере физкультуры и спорта и культуры.

Нередко возникает дилемма при решении вопроса о применении норм законодательства об образовании к школам, осуществляющим физкультурно-спортивную деятельность, и о необходимости соответствия законодательству локальных актов такого образовательного учреждения*(7). Это связано с тем, что не всегда детско-юношеские спортивные школы (ДЮСШ) и специализированные детско-юношеские школы олимпийского резерва (СДЮШОР) являются по решению учредителя образовательным учреждением и имеют лицензии на осуществление образовательной деятельности. Школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ), функционирующие как центры спортивной подготовки, согласно действующему законодательству, не соответствуют всем признакам образовательного учреждения.

В процессе взаимодействия актов локального регулирования и законодательных актов последние активно влияют на возникновение нового "потока" актов внутреннего регулирования.

Так, в связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон о бюджетных учреждениях), который гарантирует бесплатность образования только в рамках государственных образовательных стандартов, перед образовательным учреждением стоит задача обеспечить управляемость в части распоряжения финансовыми средствами. В прямой зависимости от этого находится жизнеспособность учреждения, качество образования и гарантии реализации прав граждан на образование. Решение организационно-управленческих вопросов, определение видов деятельности образовательного учреждения, приносящей доход, создание и функционирование хозяйственных обществ, занимающихся практическим применением (внедрением) результатов интеллектуальной деятельности, - все это является необходимой предпосылкой для развития гражданских правоотношений между образовательным учреждением и иными субъектами*(8). Эффективность организации расходов денежных средств, обеспечение их прозрачности для родителей и общественности неизбежно требуют закрепления рациональных схем посредством локальных актов. В этой ситуации роль локального акта должна состоять и в воспрепятствовании развитию негативных процессов в образовательном учреждении, в том числе в его избыточной коммерциализации.

Нередко законодательное предписание не обеспечивает достижения его целевой установки. Так, с введением новой системы оплаты труда - увеличением степени автономии руководителей образовательных учреждений в вопросах оплаты труда педагогических работников путем оценки эффективности их деятельности - значимость актов локального регулирования возрастает. Они отражают оценку труда педагогического работника, что является основанием для увеличения ему заработной платы.

Однако при отсутствии конкретного механизма реализации новой системы оплаты труда и гарантированности только минимума в виде заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, при существенной, если не основной, финансовой поддержке в виде премиальных выплат, наблюдается снижение уровня оплаты труда педагогов, игнорирование учета категории педагогического работника. Это объясняется тем, что отсутствуют критерии оценки эффективности деятельности работников, сопоставимость достигнутых результатов и сумм премиальных выплат. Подобная ситуация дезориентирует педагогов, негативно сказывается на их стремлении пройти аттестацию, цель которой состоит в повышении уровня педагогического мастерства.

Нередко закон, переводя определенные вопросы из сферы ведения локальных актов в предмет своего регулирования, создает унифицированный порядок, не допуская наступления отрицательных последствий, но в то же время значительно сужая круг прав лиц. Например, при установлении запрета на занятие педагогической деятельностью лицами, совершившими преступление небольшой тяжести, не учитывается тот факт, что преступление может быть совершено по неосторожности и может не быть связано с формированием у субъекта противоправной установки, тогда как отсутствие судимости еще не гарантирует качество и благотворность педагогического влияния педагога на обучающихся. В подобном случае следует обратить внимание и на административные правонарушения, которые могли быть совершены работником образовательного учреждения. Между тем наличие нормы о таких дополнительных основаниях для расторжения трудовых отношений с педагогическим работником, как повторное в течение одного года грубое нарушение устава образовательного учреждения, применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника (п. 1, 2 ст. 336 ТК РФ), гарантирует посредством локального регулирования недопущение причинения вреда в рамках образовательных правоотношений.

Примером взаимодействия актов локального регулирования и законов, подзаконных нормативных актов является создание служб юридической помощи при юридических вузах. Получение студентами практического опыта в рамках вуза, выполнение социально значимых функций и повышение престижа учебного заведения организационно-методически, материально-технически обеспечивалось посредством локального регулирования, в том числе путем заключения с хозяйствующими субъектами договоров по предоставлению помещений для оказания юридической помощи населению в различных точках административно-территориального образования в целях расширения сферы охвата населения оказываемыми юридическими услугами.

В другом случае - при наличии движения "сверху вниз" образовательная организация не готова использовать свой внутренний управленческий потенциал, в то время как значение локальных актов повышается. Так, акты локального регулирования в условиях расширения автономии образовательного учреждения и в то же время повышения его ответственности за качество предоставляемых образовательных услуг должны способствовать реализации социально значимых функций. Гарантией этому выступают главным образом федеральные государственные образовательные стандарты, лицензионные и аккредитационные требования, разрабатываемые примерные образовательные программы. Кроме того, акты локального регулирования должны организационно обеспечивать финансовую устойчивость образовательной организации и ее развитие. В данном случае возрастает роль управленческого звена и его способности функционировать в качестве маркетингового, планово-экономического субъекта, поскольку от этого зависит востребованность учебного заведения на рынке образовательных услуг.

В связи с этим уже сейчас обучение управленческого звена становится одним из основных условий успешного функционирования бюджетных образовательных учреждений, статус которых подвергся совершенствованию.

При достаточной платежеспособности образовательной организации услуги маркетинговых компаний по управлению предпринимательской и иной приносящей доходы деятельностью образовательной организации способны пользоваться спросом. В этом случае в определенном смысле происходят аутсорсинг функций, с социальной точки зрения не свойственных учебному заведению, и появление нового субъекта образовательных правоотношений, деятельность которого неизбежно подлежит контролю и надзору.

На основании вышеуказанного резюмируем.

1. Активно проявляется зависимость актов локального регулирования от законодательства, степени выполнения методических предписаний.

2. На уровне локального регулирования получают развитие в основном нормы, механизм реализации которых отличается ясностью на законодательном уровне.

3. Законодательство, создавая четкие правовые границы для локального регулирования, не всегда позволяет акту локального регулирования обеспечить "жизненность" предписаний. Вместе с тем при активной реализации управленческих функций органами самоуправления образовательного учреждения предписания актов локального регулирования не только существуют, но и исполняются, оказывая таким образом обратное влияние на законодательство, где в силу этого не требуется дополнительная регламентация. Поскольку процесс локального регулирования неодинаков в разных образовательных учреждениях (не везде существуют предпосылки для реализации его регулятивного потенциала), обратное воздействие локальных актов на законодательство слабо выражено.

4. Реализация инициатив, исходящих с верхнего уровня нормативной регуляции, посредством актов локального уровня успешна в случае внутренней готовности образовательной организации. В данном случае даже при наличии пробельного характера регулирования того или иного вопроса проблема решается с помощью внутреннего регулирования в силу ясности самого механизма.

Идеи, возникшие и реализуемые образовательными организациями и поддерживаемые в дальнейшем на законодательном уровне, являются плодотворными при условии сохранения их сущности и формы, а в случае видоизменений - согласуемости существующих и предпринимаемых действий и решений.

Библиографический список

Кванина В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. Челябинск, 2004.

Конференция по теме "О гражданско-правовых отношениях между спортсменом и физкультурно-спортивной организацией. Пути развития" и "круглый стол" по теме "Обсуждение проекта Федерального закона "О спортивной подготовке", Москва, 2009 г.: мат. конф. / сост. В.В. Сараев, А.В. Шаповалов. М., 2010.

Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005.

Е.В. Пуляева,

старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "соответствие статуса и нужный для этого "набор" свойств руководителя способствует эффективности управления на локальном уровне. И поэтому определение статуса в законах, подзаконных актах, уставах и иных локальных актах (положениях, должностных инструкциях) имеет первостепенное значение" (см.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 261).

*(2) См.: Письмо Минобразования РФ от 20 апреля 2004 г. N 14-51-102/13 "О направлении Рекомендаций по организации профильного обучения на основе индивидуальных учебных планов обучающихся"; приказ Минвуза СССР от 4 января 1988 г. N 1 "О расширении прав руководителей средних специальных учебных заведений и органов по их управлению".

*(3) См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2003 г. N Ф08-2578/03 по делу N А63-4262/2002-С4.

*(4) См.: Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

*(5) См.: URL: http://www.kremlin.ru/news/6683.

*(6) См.: URL: http://www.kremlin.ru/news/6683; распоряжение Правительства РФ от 27 февраля 2010 г. N 246-р "О реализации национальной образовательной инициативы "Наша новая школа". Кронбергская декларация о будущем процессов приобретения и передачи знаний. Под эгидой ЮНЕСКО. 2007 год. Германия. URL: http://www.ifap.ru/ofdocs/rest/kronberg.pdf.

*(7) См.: Конференция по теме "О гражданско-правовых отношениях между спортсменом и физкультурно-спортивной организацией. Пути развития" и "круглый стол" по теме "Обсуждение проекта Федерального закона "О спортивной подготовке", Москва, 2009 г.: мат. конф. / сост. В.В. Сараев, А.В. Шаповалов. М., 2010.

*(8) См.: Кванина В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. Челябинск, 2004.