Законодательная идея и форма ее реализации (А.И. Абрамова, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.)

Законодательная идея и форма ее реализации

В современных условиях интенсивного законотворчества, вызванного многообразием "законодательных инициатив", большое значение приобретает выявление действительной потребности в принятии конкретного законодательного акта. Определенную роль в этом призвана играть технология эффективного использования феномена идеи законопроекта. Познание специфики данного явления применительно к законотворческой практике является мало исследованной, а потому актуальной задачей современной правовой науки.

Само понятие "законодательная идея" введено в научный оборот достаточно давно. Со стороны отечественных ученых предпринимались попытки определить это понятие, и наиболее полное определение дали авторы научно-практического пособия "Законодательный процесс", представив законодательную идею как "совокупность только самых общих мнений и суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей, последствий возможного принятия нового закона"*(1). В основе предложенного определения лежит верная, с нашей точки зрения, посылка, согласно которой законодательная идея - это всего лишь постановка вопроса о необходимости издания того или иного законодательного акта, его замысел. Существенным, отличающим идею законопроекта признаком является то, что она не содержит предполагаемого текста акта, а, отвечая на вопросы, для чего нужен данный акт, какое он должен занять место в системе действующего законодательства, служит определенным побудительным моментом его подготовки и принятия. Интересные суждения о природе законодательной идеи высказаны В.Б. Барановым. Отводя идее роль некоего "катализирующего начала", автор вполне оправданно рассматривает ее как "систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате"*(2).

В юридической литературе идея законопроекта порой неосновательно отождествляется с его концепцией. В действительности концепция законопроекта имеет принципиально иные содержание и назначение. От идеи концепцию отличает главным образом то, что она непосредственно связана с самим законопроектом, соизмерима с ним в основных его параметрах. По верному замечанию И.Ф. Казьмина, "в ней (в концепции - курсив наш) идея уже в значительной мере материализована, воплощена в ведущих признаках будущего акта"*(3). "Концепция законопроекта, - пишет Т.Я. Хабриева, - это своего рода "идейная" модель будущего законодательного акта, задающая цели и основные параметры его содержания"*(4).

Очевидно и другое, что законодательная идея в отличие от концепции отнюдь не обязательно должна найти воплощение в нормативной формуле, т.е. быть преобразованной в законопроект. Формирование законодательной идеи и последующее приобретение ею статуса "идея законопроекта" связаны со многими обстоятельствами, главное из которых - правильный выбор подходящей для законодательного регулирования темы. На стадии оценки выдвигаемой идеи последняя вполне может быть признана не соответствующей уровню идеи законопроекта, другими словами, "не дотягивающей" до этого уровня. Поэтому непременным условием реализации законодательной идеи, ее нормативного оформления является установление объективной потребности именно в законодательном урегулировании того круга общественных отношений, которые составляют идейную основу предполагаемого законодательного акта. Иными словами, с необходимой полнотой должно быть выявлено, что в качестве единственно возможной формы реагирования - из числа имеющихся методов правового воздействия - в данном случае может выступить только закон.

Юридической наукой законодательная идея традиционно рассматривается в контексте правотворческой деятельности. Современными российскими правоведами она трактуется как своеобразный прием юридической техники, которым выполняется задача рационального внедрения результатов познания процессов объективной действительности в сферу проектирования законодательного акта. Сообразно поставленной задаче идея ориентирована на обеспечение результативности принимаемого закона, эффективного развития и действия законодательства в целом. Вследствие целенаправленной правотворческой деятельности используется потенциал идеи как правовой конструкции, способной пополнять правовую систему юридически обоснованными, работающими законами и в комплексе с другими правовыми средствами обеспечивать решение проблемы повышения их качества. Сама возможность установления потребности в законе еще на стадии его замысла служит заслоном на пути выдвижения необоснованных, малоэффективных инициатив и помогает избегать коллизий между отдельными законодательными актами, ошибок в выборе предмета, метода правового регулирования, формы акта.

Будучи инструментом проектирования качественного и эффективного законодательства, идея к тому же призвана способствовать нейтрализации негативных процессов, блокирующих сферу законотворчества. В числе таковых может быть выделено теневое лоббирование, которое нередко выступает серьезным препятствием на пути создания эффективной правовой нормы. Оно предполагает сосредоточение усилий тех или иных групп влияния на отражении в принимаемом законе действенных юридических механизмов, обеспечивающих реальную защиту их групповых интересов. Практика свидетельствует, что результативность лоббирования в большей степени зависит от методов воздействия на содержание деятельности, непосредственно связанной с подготовкой законопроекта. В целях легализации продвижения корпоративных, частных, иного вида интересов здесь используются личные контакты лоббирующих структур с разработчиками законопроекта, оказание со стороны этих структур прямого давления, выход на разработчиков, у которых не выработалось четкой позиции в отношении будущего закона, и стремление привлечь их к сотрудничеству. Иногда законопроект готовится по поручению и в интересах отдельных представителей бизнеса и предпринимательства, финансовых групп, коммерческих организаций. Справедливо утверждение о том, что "достаточно часто используемым методом организованных лоббистов является именно представление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения этого законопроекта по ступеням законодательного процесса"*(5).

В связи с изложенным возрастает значение законодательной идеи как меры превентивного характера. Ее задачей в рассматриваемой ситуации является предупреждение возникновения разногласий, отрицательно влияющих на результаты законопроектной деятельности. Появляется возможность обсудить будущий закон до начала подготовки его первоначального проекта в рамках заседаний круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности. Реализация обозначенной возможности обеспечивает открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам проекта закона, предлагаемого к разработке, позволяет предвидеть правовые последствия принятия закона, вероятные противоречия его норм, заранее продумывая способы их предотвращения.

Феномен законодательной идеи состоит в том, что, с одной стороны, она выступает рациональным приемом проектирования качественных и эффективно действующих законов, а с другой - способом выражения определенных практических действий, связанных с уяснением и решением вопроса о разработке и издании конкретного законодательного акта. Использование познавательного и формально-юридического свойств идеи в их взаимосвязи требует установления общих закономерностей функционирования данной категории в законотворческой деятельности.

В общей теории права до настоящего времени отсутствует единое понимание функционального назначения законодательной идеи. Видимо, по этой причине сегодня при организации процесса законотворчества в полной мере не осознается ценность законодательного предложения как возможной формы реализации идеи. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ предусматривает внесение в Государственную Думу только готовых законопроектов. Это означает, что во всех случаях в законодательный орган должен быть представлен текст проекта закона, который предполагает надлежащее структурирование помещаемого в него нормативного материала, логическую последовательность его изложения, ясность и лаконичность языка, использование единой терминологии. Четко требуется обозначить субъектов, на которых законодательный акт распространяет свое действие, правильно определить соотношение предусмотренных им прав и обязанностей и т.п.

Тот факт, что идея создания закона реализуется в современной нормотворческой практике только в виде законопроекта, существенно затрудняет и одновременно обедняет процесс нормотворчества. Внося законопроект, субъект права законодательной инициативы "связан формальными рамками", что мешает ему оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании и в целом препятствует продвижению востребованных обществом инициатив, преобразованию их в предмет законодательного воздействия. Наличествуют проблемы и иного порядка, главная из которых заключается в возрастающей сложности процесса законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных действий, непосредственно связанных с подготовкой законопроекта. Сюда можно также отнести разное в ресурсном, организационном и информационном отношении обеспечение участия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности, неоправданно большое количество субъектов, обладающих этим правом, и др.

Следует отметить, что в юридической литературе еще можно встретить суждения, полностью отрицающие необходимость использования законодательного предложения в качестве возможной формы осуществления права законодательной инициативы. Никакой сколько-нибудь убедительной аргументации, доказывающей состоятельность таких суждений, при этом не приводится. Нельзя считать аргументом утверждение, указывающее лишь на то, что процедура внесения законодательного предложения в законодательный орган, сопровождаемая его последующей "трансформацией" в законопроект, сложна и громоздка, в силу чего практическая реализация законодательного предложения в законотворческой деятельности существенно затруднена. Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный документ, безусловно, требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса законотворчества.

Речь идет прежде всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает достаточным потенциалом для того, чтобы самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном урегулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важным представляется не потерять такую идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта. В контексте сказанного обоснованным представляется мнение Е.М. Савельевой, которая справедливо полагает, что введение института законодательного предложения во многом призвано способствовать поддержке законодательной деятельности указанной категории субъектов, обеспечивая разработку реализуемых ими инициатив "с требуемым уровнем качества"*(6).

В связи с рассматриваемой проблемой интересен опыт, складывающийся на региональном уровне. Конституционно-уставными документами ряда субъектов Федерации официально признана возможность реализации права законодательной инициативы в форме внесения в законодательный орган предложений о разработке законопроектов. Практика некоторых субъектов Федерации идет по пути закрепления права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов, связывая его, как правило, с инициативой депутатов (Республика Адыгея, Курская область). При этом регламенты законодательных органов субъектов Федерации содержат процедуры внесения и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе проектов законов при помощи специально создаваемых рабочих групп.

Наметившаяся тенденция представляется весьма перспективной. Надо признать, что в нынешних условиях, когда законотворческая активность депутатов не снижается, а инициирование ими законов осуществляется, как правило, в индивидуальном порядке, еще нередки случаи непроработанности выдвигаемых депутатами инициатив. Именно форма законодательного предложения, позволяющая обеспечить квалифицированную работу над законопроектом, призвана поднять уровень подготовки этих инициатив и, как следствие, повысить эффективность их регулирующего воздействия, авторитет и конкурентоспособность по отношению к инициативам иных субъектов.

В качестве активно функционирующего элемента отечественной правотворческой практики законодательное предложение может служить развитию народной законодательной инициативы. Сегодня вовлечение граждан в процесс российского законотворчества обеспечивается в той или иной степени через их участие в референдумах, всенародных обсуждениях законопроектов, через обращения в законодательные органы с предложениями, замечаниями и, наконец, через наказы депутатам, для которых предложения граждан служат подчас отправным моментом в проявлении собственной законодательной инициативы. Каждая из перечисленных форм имеет безусловное значение для нормативной деятельности, однако лишь право вхождения в законодательный орган с собственной инициативой издания акта дает возможность гражданам непосредственно реагировать на возникающую общественную потребность в нормативном регулировании. Правовая основа таких инициатив позволяет учитывать действительные нужды и интересы народа. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, более полную реализацию гражданами собственных идей по вопросам развития российской государственности. Кроме того, растет авторитет представительного органа в глазах общественности. У населения повышается доверие к избранной власти, поскольку оно видит те результаты законодательной деятельности, на которые в данном случае собственно и рассчитывает.

Вместе с тем совершенно очевидно, что подготовка полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям, предъявляемым к оформлению такого рода документов, для подавляющего большинства граждан в организационно-техническом отношении непосильна. Предоставление гражданам права на реализацию законодательных инициатив в более упрощенном варианте - это единственно, что позволяет им пользоваться этим правом в полном объеме. Граждане получают реальную возможность на предъявление от своего имени инициативы по любому вопросу, а значит, и на издание всех тех законов, принятие которых они считают необходимым. Их роль, исходя из широкого конституционного правомочия на участие в управлении делами страны, значительно возрастает, соответственно этому укрепляются позиции по отношению к государственным, общественным структурам, сохраняется самостоятельность в решении значимых социальных проблем, повышается правовая активность.

Интересно отметить, что в законотворческой деятельности отдельных субъектов РФ имеют место случаи установления права законодательной инициативы граждан в форме законодательного предложения. Таким правом, в частности, обладают жители Астраханской области. В Удмуртской Республике форма законодательного предложения может использоваться гражданами для внесения изменений в Конституцию Республики. За гражданами Магаданской области признается право на обращения в законодательный орган. Нормативное закрепление законодательного предложения в качестве единственно возможной формы осуществления народной законодательной инициативы соответствует мировой парламентской практике. Например, согласно Закону Австрии от 10 июля 1963 г. о народной инициативе проект закона, подготовленный гражданами, должен содержать "только одно предложение, выдвигаемое в порядке народной инициативы".

На основании изложенного законодательное предложение может быть определено как одна из правовых форм, которая используется субъектом законодательной инициативы исключительно для выдвижения идеи законопроекта. Некоторые авторы понятие законодательного предложения трактуют более расширенно. Например, по мнению А.Н. Шохина, данная категория представляет собой идею, в лучшем случае концепцию будущего закона*(7). Таким образом, законодательное предложение отождествляется им не только с идеей законопроекта, но и с его концепцией. Ранее уже подчеркивалось, что концепция по сравнению с идеей выполняет в процессе законотворчества принципиально иную задачу. Она ориентирована на системную организацию нормативного материала, его оптимальную структурированность и имеет целью объединение всех предписаний проектируемого акта общим правовым замыслом. Процесс разработки концепции осуществляется в рамках законопроектной деятельности, составляя (в практическом отношении) значительную ее часть. Идея же служит лишь поводом для данного вида деятельности. Являясь необходимым элементом в механизме законотворчества, она выступает отдельным самостоятельным звеном этого механизма. В ходе реализации идеи создаются условия, содействующие успешному проектированию законодательного акта, включая подготовку его концепции. По сути, процедуры, связанные с выдвижением идеи, ее правовой оценкой, предшествуют этапу разработки концепции законопроекта, в определенном смысле предваряют его.

Общий подход к законодательному предложению как совершенной и целесообразной юридической форме реализации законодательной идеи приводит отдельных авторов к выводу о том, что стадия законодательной инициативы должна завершаться исключительно формированием идеи законопроекта. Представление же сразу проекта закона нерентабельно и может начинаться только после принципиального одобрения его идеи*(8). Вряд ли, на наш взгляд, оправданно абсолютизировать подобную практику, лишая субъекта законодательной инициативы возможности исполнить замысел создания законодательного акта посредством внесения в законодательный орган готового законопроекта. Четкое юридическое оформление законопроекта и последующая работа парламента именно над ним позволяют реально сэкономить немало интеллектуальных, организационных, материальных затрат, и это необходимо учитывать.

Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган как готового законопроекта, так и законодательного предложения является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. При инициировании издания законодательного акта, выразившемся в факте внесения в законодательный орган готового законопроекта, обсуждение идейной составляющей будущего закона непосредственно сливается с обсуждением представленного законопроекта. В ходе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Может ставиться вопрос о доработке законопроекта, которая имеет целью внесение в него необходимых исправлений, дополнений.

Несколько по-иному складывается ситуация, если инициатива создания закона материализуется в виде законодательного предложения. Тождественная процедуре внесения готового законопроекта в законодательный орган, указанная инициатива отличается определенным своеобразием процесса своей реализации. В ходе предварительного рассмотрения предложения комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. При этом основной объем работы составляет оценка выдвигаемого предложения. Предложение оценивается с точки зрения взаимосвязи с законами, иными нормативными правовыми актами, действующими в соответствующей сфере общественных отношений, учета общих тенденций развития этих отношений, последствий, которые может породить на практике применение инициируемого закона. В случае, когда предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе и в его развитие соответствующего законопроекта.

Правовая оценка законодательного предложения и принятие по нему положительного решения являются юридическими фактами, прекращающими его движение в законодательном органе в качестве законодательного предложения. Дальнейшая работа над предложением сопряжена с процессом преобразования его в законопроект, т.е. с воплощением идеи законопроекта в определенную нормативную формулу. Нуждается в решении вопрос о том, кто должен в рассматриваемой ситуации готовить законопроект. По общему правилу подготовка законопроекта осуществляется субъектом, которому принадлежит инициатива издания соответствующего законодательного акта. Однако естественно предположить, что при инициировании издания акта посредством законодательного предложения у субъекта законодательной инициативы появляется возможность ограничиться лишь выдвижением идеи законопроекта, а преобразование ее в законодательный текст должно быть произведено силами специалистов, владеющих знанием и опытом в сфере правового регулирования.

В юридической литературе высказывается суждение о возложении этой обязанности на Правительство РФ*(9). Возражая против приведенного суждения, заметим, что поручение, требующее в данном случае разработки Правительством РФ законопроекта, вступает в противоречие с установленным Конституцией РФ принципом фактического равенства субъектов права законодательной инициативы. Сущность такого равенства состоит в наличии у субъектов одинаковых возможностей, позволяющих каждому из них пользоваться предоставленным ему правом законодательной инициативы без каких бы то ни было ограничений и преимуществ наравне с другими субъектами этого права.

Следует к тому же основываться на том неоспоримом факте, что подготовка законопроекта в ситуации, когда формой инициирования создания закона явилось внесение на рассмотрение законодательного органа законодательного предложения, непосредственно охватывается рамками законодательного процесса. Это обусловлено тем, что потребность в подготовке проекта возникает здесь в связи с уже реализованной законодательной инициативой и устанавливается законодательным органом, который определяет срок представления законопроекта, лиц, ответственных за его подготовку. Следовательно, трансформировать законодательное предложение, превратить его в законодательный акт необходимо самому законодательному органу.

Деятельность законодательного органа, связанная с рассмотрением законодательного предложения и выработкой на его основе соответствующего законопроекта, составляет самостоятельный этап в законодательном процессе. Данный этап включает: постановку вопроса о необходимости издания законодательного акта; рассмотрение внесенного в законодательный орган законодательного предложения; принятие решения о начале работы над законопроектом; разработку законопроекта структурными подразделениями законодательного органа. По завершении подготовки законопроекта текст его в обычном порядке представляется на рассмотрение законодательного органа и проходит стадию пленарного обсуждения, а также стадию принятия в качестве закона. Важно при этом, чтобы все перечисленные процедурные действия были осуществлены в рамках единого законодательного процесса.

Решение современных задач законотворческой практики требует взвешенного подхода к более глубокому исследованию феномена идеи законопроекта. Это предполагает продолжение научного поиска и построение на его основе технологии эффективного использования законодательной идеи в создании реально работающих перспективных законов.

Библиографический список

Баранов В.М. Идея законопроекта // Юридическая техника. 2007. N 1.

Законодательный процесс: науч.-практ. пособие / под ред. Р.Ф. Васильева. М., 2000.

Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. N 3.

Морозова Л.А. Проблемы качества нормативного правового регулирования в современной России // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010.

Савельева Е.М. Проблемы и методы организации экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2007.

Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000.

Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

А.И. Абрамова,

ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Законодательный процесс: науч.-практ. пособие / под ред. Р.Ф. Васильева. М., 2000. С. 84.

*(2) Баранов В.М. Идея законопроекта // Юридическая техника. 2007. N 1. С. 29-30.

*(3) Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. N 3. С. 28-29.

*(4) Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2007. С. 30.

*(5) Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 94.

*(6) См.: Савельева Е.М. Проблемы и методы организации экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 7, 18.

*(7) См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 10.

*(8) См.: Баранов В.М. Указ. соч. С. 31.

*(9) См.: Морозова Л.А. Проблемы качества нормативного правового регулирования в современной России // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010. С. 138.