Проблемы юридической ответственности образовательного учреждения общего образования за неисполнение требований ФГОС (Т.Н. Хабеев, "Образование и право", N 10, октябрь 2010 г.)

Проблемы юридической ответственности образовательного учреждения общего образования за неисполнение требований ФГОС

Образование всегда было, есть и останется делом государственной важности, и стандарты образования также будут всегда иметь государственный характер. Институты гражданского общества действительно могут создавать свои системы образования, которое будет под контролем государства, поскольку речь идет об образовании не просто членов общества, но граждан государства.

В последние годы в научной литературе и публицистике периодически возникают дискуссии по поводу того, каким должно быть образование в России - государственным, общественным или общественно-государственным.

Представляется, что постановка такого вопроса некорректна ни с научной, ни с политико-правовой, ни с практической точек зрения. Очевидно, при такой постановке допускается смешение, причем нередко искусственное, политизированное, разных смыслов и понятий. Дело в том, что любое государство не может и не должно оставаться в стороне от решения вопросов образования, а тем более вопросов, касающихся его правового урегулирования.

Образование всегда было, есть и останется делом государственной важности, и стандарты образования также будут всегда иметь государственный характер. Иное дело, что, с одной стороны, институты гражданского общества действительно могут создавать свои системы образования, однако такое образование будет под контролем государства, поскольку речь идет об образовании не просто членов общества, но граждан государства.

С другой стороны, подлинно демократическое правовое государство должно поощрять и стимулировать участие широкой научно-педагогической и родительской общественности в управлении и правовом регулировании различных элементов системы образования. И, как можно видеть, действующее законодательство об образовании России идет по такому пути, хотя активность образовательной общественности еще не столь высока, как того следовало ожидать.

Наконец, в государственных образовательных стандартах устанавливается и контролируется государством тот действительно минимально необходимый и удовлетворяющий тем же государственным и общественным ожиданиям объем и содержание знаний, умений и навыков, которыми обязан (на уровне общего образования) и может (на уровне профессионального образования и в плане последующей профессиональной деятельности того или иного рода вида) обладать всякий гражданин государства и всякий член общества.

Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасного отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

Система профессионального образования только тогда сможет дать более или менее качественные и предсказуемые результаты, когда планирование будет произведено на каждом уровне этой системы, для каждого образовательного этапа. Базовой структурной единицей этого планирования, безусловно, является планирование учебного занятия, определение формы его проведения, содержания обучения и разработка соответствующей методики.

Согласно ст. 14 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на:

- обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации;

- развитие общества;

- укрепление и совершенствование правового государства.

Содержание образования должно обеспечивать:

1) адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества;

2) формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира;

3) интеграцию личности в национальную и мировую культуру;

4) формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества;

5) воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

Профессиональное образование любого уровня должно обеспечивать получение обучающимся профессии и соответствующей квалификации. Профессиональное юридическое образование обеспечивает получение студентами профессии юриста и возможность осуществления ими после получения диплома профессиональной юридической деятельности.

Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой, которая разрабатывается, принимается и реализуется этим образовательным учреждением самостоятельно. Государственные органы управления образованием обеспечивают разработку на основе государственных образовательных стандартов примерных образовательных программ.

Одним из важнейших элементов механизма правового регулирования, с помощью которого возможно достижение результативности последнего, в том числе, в сфере образования, является юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений.

Напомним, что в правовой науке под юридической ответственностью понимается обязанность субъекта, совершившего виновно противоправное, причиняющее ущерб общественным отношениям деяние, претерпевать предусмотренные законодательством (санкциями охранительных правовых норм) неблагоприятные для субъекта лишения личного, имущественного и/или организационного характера. Данное определение полностью применимо и к сфере образовательных отношений, хотя ответственность их участников имеет и особенности. Выделим и кратко охарактеризуем некоторые из них.

Основанием возложения юридической ответственности выступают правонарушения, состав которых предусмотрен различными отраслями права. Так, в образовательной сфере совершаются:

- уголовно-правовые деяния (взятки со стороны педагогических работников, поборы с родителей и учеников, мошенничество при "организации" образовательных учреждений, кражи учащимися имущества в помещении образовательного учреждения, оскорбление в грубой форме учащихся и т.д.);

- административные проступки, совершаемые должностными лицами образовательных учреждений и самими этими учреждениями (нарушение установленных административным законодательством требований по управлению образовательным учреждением, взаимодействию последних с органами управления образованием, нарушение финансового и налогового законодательства и т.п.);

- гражданско-правовые деликты (невыполнение образовательным учреждением условий заключенных хозяйственных договоров, договоров аренды, нарушения предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых форм, предусмотренных для образовательных учреждений и т.д.);

- дисциплинарные проступки (невыполнение учащимися требований внутришкольной (внутривузовской) дисциплины, т.е. правил внутреннего распорядка, невыполнение требований учебных планов и учебного процесса, опоздание педагога или других категорий работников образования на работу и т.п.).

Особое место занимают правонарушения, имеющие собственно образовательно-правовой характер, т.е. нарушающие нормы специального образовательного законодательства. Это, скажем, несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий (п. 14 ст. 33 Закона РФ "Об образовании"), отрицательные результаты аттестации образовательного учреждения (п. 23 ст. 33), осуществление деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей ее уставным целям (п. 4 ст. 34). Субъектами таких правонарушений выступают, как правило, институциональные субъекты - образовательные учреждения либо органы управления образованием. Но образовательные проступки могут совершать и индивидуальные субъекты образовательных правоотношений - учащиеся, их родители, педагогические работники, руководители образовательных учреждений и органов управления образования: родители по каким-то причинам (религиозным, национальным) не отдают своего ребенка в школу, чем нарушается конституционная норма об обязанности получить основное общее образование (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ); педагог решительно отказывается обучать учащегося, мотивируя такое решение неспособностью ученика к обучению, и т.п.

Соответственно этим основаниям выделяют уголовно-правовую, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную виды юридической ответственности субъектов образовательных правоотношений, совершивших правонарушения.

Что касается особенностей юридической ответственности в образовании, то она обусловлена специфическим характером общественных отношений по поводу обучения и воспитания. Нужно заметить, что вопросы юридической ответственности в литературе разработаны явно недостаточно, хотя ряд исследователей сделали серьезные шаги в этом направлении (В.М. Сырых, С.В. Куров).

Наиболее многочисленны и исключительно разнообразны в сфере образования дисциплинарные проступки, особенность которых состоит в том, что их могут совершать лица (речь идет, прежде всего, об обучающихся, но не только), не обладающие дееспособностью (деликтоспособностью), предусмотренной уголовным, административным, гражданско-правовым, трудовым, семейным законодательством. В теории и практике образовательного права эта тема относится к числу наиболее актуальных и проблемных. Так, В.М. Сырых предлагает, думается, вполне обоснованный перечень наиболее существенных дисциплинарных проступков, которые должны быть четко отражены в образовательном законодательстве и, в частности, в будущем Кодексе об образовании.

Например, в перечень дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, следует, по мнению ученого, включить такие виновные, противоправные деяния, которые посягают на правопорядок в образовательной сфере, прежде всего те, которые препятствуют осуществлению образовательного процесса, проведению лекционных, практических и иных занятий либо связаны с невыполнением законных решений и распоряжений администрации образовательного учреждения. Это, в частности:

- систематические (более трех раз в течение семестра) опоздания или неявка без уважительных причин на практические или иные обязательные занятия;

- появление на занятиях или в помещениях образовательного учреждения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

- нарушение дисциплины в процессе проведения лекционных, семинарских и иных учебных занятий;

- неисполнение законных требований педагогического работника, декана, его заместителей, решений и распоряжений руководителя образовательного учреждения;

- воспрепятствование деятельности педагогического работника, декана, его заместителей, руководителя образовательного учреждения;

- пользование без разрешения учебным оборудованием и иным имуществом образовательного учреждения, нахождение в помещениях образовательного учреждения в вечернее и ночное время после окончании занятий;

- порча, разрушение или уничтожение оборудования или иного имущества образовательного учреждения;

- курение в неположенном месте, распитие спиртных напитков в учебных помещениях и аудиториях;

- публичный призыв к совершению названных действий или участие в них.

Что касается педагогических работников образовательных учреждений, то, помимо составов дисциплинарных проступков, названных в Трудовом кодексе РФ и в ст. 56 Закона РФ "Об образовании", они, по мнению того же исследователя, должны нести дисциплинарную ответственность за следующие виновные противоправные деяния:

- реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

- нарушение прав и свобод обучающихся, применение к ним методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием;

- привлечение обучающихся и воспитанников без согласия их и родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой;

- принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, религиозные объединения, а также принудительное привлечение к деятельности в этих организациях, посещению религиозных мероприятий и участию в агитационных кампаниях и политических акциях;

- отказ от прохождения периодических бесплатных медицинских обследований;

- использование антигуманных, а также опасных для жизни и здоровья обучающихся, воспитанников методов обучения.

Такой же список противоправных деяний должен распространяться и на руководителей образовательного учреждения. Кроме того, они несут ответственность за следующие дисциплинарные проступки:

- невыполнение или ненадлежащее выполнение образовательным учреждением функций, в том числе некачественное образование;

- несоблюдение условий безопасного ведения учебных и производственных процессов, создавших реальную угрозу причинения вреда или причинивших вред жизни и здоровью обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения;

- нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств договора, заключенного между обучающимися и образовательным учреждением, воспрепятствование деятельности совета образовательного учреждения, проведению общих собраний (конференций) трудового коллектива, иных органов самоуправления;

- непредставление помещений для работы медицинских работников, а также для питания обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

- превышение максимально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников;

- нерациональное использование нежных и иных материальных ресурсов образовательного учреждения.

Этот перечень образовательных деликтов педагогических работников приведен полностью в проекте Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании. Тот же проект предусматривает такие последствия привлечения тех или иных субъектов образовательных правоотношений к юридической ответственности:

1) за совершение перечисленных действий к обучающимся могут быть применены следующие меры дисциплинарного взыскания - замечание, выговор, запрещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными помещениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров, исключение из образовательного учреждения;

2) за совершение дисциплинарных проступков педагогические работники образовательных учреждений могут быть повергнуты следующим мерам дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, временное отстранение от ведения занятий на срок до окончания семестра (четверти), запрещение читать курс в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 55 Закона РФ "Об образовании", увольнение. Такие же последствия предусматриваются и для руководителей образовательных учреждений.

В действующем законодательстве, прежде всего трудовом и Законе РФ "Об образовании", как отмечалось выше, предусмотрены определенные меры ответственности, которые применяются на практике. Однако перечень, содержание, характер этих мер чрезмерно узок и не способен отразить всю специфику образовательных отношений. В этом отношении соответствующие нормы проекта Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании, думается, значительно более обоснованы и в наиболее полно отражают особенности поведения субъектов образовательных отношений и юридических последствий их противоправных деяний.

Наряду с принципами и критериями отбора содержания образования того или иного уровня в настоящее время признанным (однако не всеми исследователями и специалистами в области образования) и вполне надежным ориентиром в его определении выступают государственные образовательные стандарты (ГОС). Образовательные стандарты в Российской Федерации сегодня становятся реальностью теории и практики образования, в том числе, образовательного права. Однако так было не всегда. Впервые в текст Конституции Российской Федерации было внесено положение о том, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты (ч. 5 ст. 43). До этого момента нормирование (в широком смысле этого слова) образовательной деятельности, образовательных программ, содержания образования осуществлялось на подзаконном уровне, т.е. ведомственными нормативными актами Министерства просвещения, Государственного комитета по высшей школе, республиканскими органами управления образования и других органов. Тем самым издавна существовавшая проблема нормирования в образовании была переведена на качественно новый уровень. Это связано, с одной стороны, с закреплением на законодательном уровне автономии образовательных учреждений и академических свобод педагогических работников, а с другой - с необходимостью обеспечить недопустимость "беспредельности" такой автономии и свобод.

Еще одна особенность заключается в том, что образовательное учреждение (школа, колледж, вуз), преподаватели, ученые получили возможность прямого и непосредственного обращения к основным нормативно-правовым актам в образовании, а также возможности для разработки и использования в образовательном процесс авторских образовательных программ, учебных планов и программ, учебников, собственных педагогических методик и иные академические свободы, но с условием, что они направлены на совершенствование образования, повышение его качества. Собственно говоря, основной формой выражения такого условия и выступает государственный образовательный стандарт.

Раскрытие понятия государственного образовательного стандарта предполагает обращение к исходному понятию "образовательный стандарт". Известный исследователь проблематики ГОС В.И. Байденко приводит обширный перечень смысловых значений термина "образовательный стандарт":

- средство переосмысления на современном этапе целей и содержания образования, пути их обновления;

- форма возрастающей ответственности государства за уровень образованности нации и достижения консенсуса относительно общественно значимого общенационального содержания образования;

- метод рефлексии общества относительно обновленных назначения и роли образования как современного социокультурного проекта и социальной технологии;

- путь поддержания образовательного разнообразия, упорядочения вариативной и диверсифицированной образовательной практики (а не способ, заметим кстати, удушения свобод, многообразия инноваций и творчества в образовании, чего так опасаются противники стандартов);

- ключ к разрешению проблемы объективизации контроля над результативностью образовательных систем и качеством образования;

- фактор динамичного (в оптимальных для каждой страны темпах и формах) роста образованности граждан на каждом из принятых в этих странах этапах, ступенях и уровнях образования;

- способ прогностического проектирования национального образовательного продукта, в наибольшей степени гармонизирующего запросы личности, общества и государства;

- механизм парадигмального переоснащения образования в пределах национальной образовательной культуры;

- направление демократизации образовательной политики и борьбы против дискриминации в области образования;

- средство поддержания общецивилизационного уровня образованности в мире;

- основа типологизации образовательных учреждений по их типам, видам и категориям, при которой образовательные стандарты не ведут к стандартизации образовательных учреждений;

- один из путей упорядочения академического и профессионального признания документов об образовании.

По определению ЮНЕСКО, в узком смысле образовательный стандарт определяется как стандартный результат обучения, достичь которого обучающимся должна помочь образовательная программа. В широком (описательном) плане он может быть определен как уровень обучения, на который нацелен этот стандарт с учетом всего комплекса характеристик образовательной программы, например, соотношения ученик - учитель, квалификации учителей, необходимых учебников, материально-технических условий и т.п., связанных с этим стандартом. В широком смысле термин "образовательный стандарт" является синонимом термина "качество образования".

Правовая природа образовательных стандартов вообще и государственных образовательных стандартов в частности находит свое выражение, по меньшей мере, в двух проявлениях.

Во-первых, всякий стандарт, в том числе образовательный, суть набор (перечень) определенных правил, адресованных в данном случае участникам образовательных отношений. Но поскольку различаются цели, мотивы и условия их взаимоотношений и поступков этих участников, то и правила тоже будут разными. Кроме того, эти правила носят общеобязательный, т.е. нормативный характер, что сближает их наряду с другими чертами (внешняя, т.е. формальная выраженность и определенность, системность, обеспеченность возможностью принуждения со стороны уполномоченных на то государственными и негосударственными органами и лицами) с правовыми нормами.

Более того, эти стандарты исходят от государства и тем самым имеют государственный либо государственно-общественный властный характер. Наконец, стандарт призван, как и всякая иная норма права, упорядочить (урегулировать) определенную сторону отношений, складывающихся в сфере образования между их участниками, предоставляя одним права и возлагая на других обязанности, соответствующие содержанию и характеру образовательных отношений того или иного вида.

Во-вторых, и это вытекает из предыдущего, государственные образовательные стандарты всегда закрепляются в нормативно-правовых актах различных уровней (прежде всего, федеральном и региональном).

Рассмотрим эти моменты подробнее.

Перед разработчиками образовательных стандартов всегда встает множество вопросов, ответы на которые выражают собой как собственно образовательную, так и политико-правовую природу этого феномена. Наиболее существенные вопросы, в частности, таковы:

а) какие юридические и административные механизмы, содействующие обеспечению конституционных и международных принципов современного образования, в том числе принципа справедливости и доступности получения образования, необходимо создать?

б) какую защиту необходимо внедрить для учащихся из групп национальных меньшинств и из семей с низкими доходами?

в) как решить вопросы культурных, языковых, национальных и этнических различий?

г) как обеспечить достаточное и справедливое распределение финансовых, кадровых, информационных ресурсов между различными уровнями образования?

д) как обеспечить академическую и финансовую подотчетность школ и органов управления образованием всех уровней обществу, т.е. общественной экспертизе и общественному контролю?

е) что необходимо для достижения баланса между общей культурой и общими потребностями общества в целом и разнообразными перспективами, потребностями и возможностями подгрупп и отдельных индивидов внутри него?

е) какие принципы и методы необходимо использовать для отбора содержания стандартов для разных уровней образования?

ж) удовлетворяет ли современным требованиям оценочная модель, сложившаяся, например, в современной российской школе (особое значение при этом приобретает такая модель для сельских школ), или по примеру развитых стран она должна быть заменена национальной системой тестирования?

з) обеспечивает ли современное состояние российского общего образования доступ к высшему образованию на европейском уровне?

Следует также иметь в виду и те идеи, которые, с одной стороны, выражают правовую природу образовательного стандарта и, с другой стороны, моделируют алгоритмы действий его разработчиков. В литературе (В.И. Байденко и др.) к этим идеям обычно относят следующие:

1. Стандарты должны быть достаточно краткими и целенаправленными. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о сложностях, которые возникают в процессе разработки и внедрения стандартов. Как правило, все усилия чаще всего заканчиваются разработкой и принятием минимальных стандартов, к которым прилагается длинный перечень легко измеряемых, но обычно не нужных в практическом отношении показателей. Краткость, т.е. наличие нескольких стандартов, основанных на четкой и оправданной концептуальной модели того, что мы хотим оценить, должна помочь разрешить эту проблему. Одновременно разрешается, используя общепринятую международную терминологию, проблема европейского измерения среднего образования, международной сопоставимости российских стандартов и выполнения российских обязательств по международным конвенциям и соглашениям ЮНЕСКО и Совета Европы, включая Международную стандартную классификацию образования (МСКО) ЮНЕСКО.

2. Цель стандартов, ориентированных на содержание обучения, должна заключаться в выработке операционных подробных и в то же время пригодных для практического использования определений различных понятий для оценки того, представляет ли образовательное учреждение своим обучающимся возможность изучения содержания и овладения умениями и навыками, определенным и базисным (для общеобразовательных учреждений) учебным планом. Ориентация на содержание базисного учебного плана и обучения и обеспечивает необходимую и достаточную краткость и четкость стандарта.

3. Стандарты обладают значительным потенциалом выравнивания ключевых компонентов образовательной инфраструктуры (подготовка преподавателей, их аттестация и непрерывное повышение квалификации, материалы учебных программ и учебных планов, внешняя оценка и самооценка педагогического труда и др.), которые формируют базу для определения необходимого ядра соответствующих ресурсов, обеспечивающих равенство в получении образования и всем учащимся возможность овладеть содержанием базисного учебного плана, несмотря на географическое расположение школы и доходов семьи.

4. По своей структуре стандарты обычно состоят из трех частей, которые четко и исчерпывающе описывают критерии, определяющие:

- стандарты ресурсов образовательной деятельности;

- стандарты практического осуществления образовательного процесса;

- стандарты самой образовательной деятельности и ожидаемых (требуемых, общественно значимых) результатов.

5. Стандарт - явление динамичное в том плане, что он, во-первых, способствует с течением времени повышению качества обучения и, во-вторых, сам претерпевает структурные и содержательные изменения, что закономерно обусловлено развитием образовательных отношений. Стандарты, как правило, включает ряд компонентов, выражающих собой определенную степень значимости и уровень образовательной подготовки. Это институциональный, местный, региональный, федеральный и международный компоненты. В зависимости от того, в каком компоненте помещается та или иная учебная дисциплина, в определяющей степени зависит ее значимость, "удельный вес", авторитет в учебной программе и в целом в соответствующей подготовке учащихся. Это, конечно, ни в коем случае не дает оснований для дискриминации тех или иных учебных предметов как "важных-неважных", "нужных-ненужных" ни для самих обучающихся, ни для педагогических работников, ни для образовательного учреждения.

6. Стандарты обеспечивают академическую подотчетность органов управления системой образования, образовательных учреждений, учителей, преподавателей, учащихся обществу, так как в их разработке принимают участие родители, представители всех общественных групп, течений и партий, а также академического сообщества.

7. Стандарты должны обеспечивать и финансовую подотчетность образовательного учреждения, что в современных условиях имеет исключительное значение.

8. Будучи отражением национальных традиций, опыта, культуры, социально-экономических отношений, норм и ценностей, российские образовательные стандарты должны быть обращены и к мировому сообществу с тем, чтобы быть признанными и обеспечивать формирование навыков межкультурной коммуникации. Образование должно формировать более тесные связи между народами, воспитывая международное взаимопонимание и гармоничное сотрудничество в поликультурном обществе.

9. Стандарты призваны отражать наиболее передовые знания, обеспечивать их доступность для усвоения и эффективность методики преподавания тех или областей знания (учебных дисциплин).

10. Стандарты должны быть конкурентоспособными в международном отношении и сопоставимы с наиболее авторитетными и передовыми в мире.

Помимо собственно правовых и "технологических" принципов, особое значение для содержания стандартов имеют "нравственно-педагогические" принципы. В них происходит своего рода аккумулирование всех названных выше идей. Одним из наиболее важных таких принципов всегда был, остается и всегда будет в поле зрения принцип "не навреди". Он означает, что в стандарт не могут и не должны включаться теоретически не обоснованные и не проверенные образовательной практикой нормативы и компоненты содержания образования, которые могут нанести тот или иной вред, особенно моральный и психологический, в первую очередь обучающимся.

В системе образования России образовательные стандарты, занимая важное место и как объект правового воздействия, и как инструмент правового регулирования, являются стандартами государственными, поскольку утверждаются государственными нормативно-правовыми актами. Такое положение вполне справедливо и обоснованно, так как лишь государство, выступая основным социально-политическим институтом, способно наиболее полно и адекватно отразить, обеспечить и гарантировать насущные общественные потребности и интересы, в том числе образовательного характера.

Т.Н. Хабеев,

кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора

Института научной информации и мониторинга Российской

академии образования

"Образование и право", N 10, октябрь 2010 г.