Правовая охрана окружающей среды на местном уровне (Н.В. Кичигин, Н.И. Хлуденева, "Журнал российского права", N 1, января 2011 г.)

Правовая охрана окружающей среды на местном уровне

Охрана окружающей среды не является задачей только государства. Это также обязанность общества. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ установлено, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) говорится, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

Не вызывает сомнения, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности не получится достигнуть сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды очень незначителен и не учитывает более широкие возможности крупных муниципальных образований. При этом формально Закон об охране окружающей среды дифференцирует полномочия органов местного самоуправления на несколько групп в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.

К вопросам местного значения городских, сельских поселений отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления городского округа наделены следующими полномочиями: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления наделены полномочиями в области обращения с отходами и организации мероприятий по охране окружающей среды. При этом применительно к муниципальным районам мероприятия в области охраны окружающей среды должны носить межпоселенческий характер.

Однако установленная в Законе об охране окружающей среды дифференциация полномочий не позволяет отразить все экологические различия городов с населением численностью 1 млн. человек от городов с населением численностью 500 тыс. человек, а последних от населенных пунктов, в которых проживает 100 тыс. человек и т.д. Кроме того, различаются территории, занимаемые указанными населенными пунктами, объем негативного воздействия на окружающую среду. Различаются также финансовые возможности муниципалитетов, количественный состав муниципальных служащих, структура администраций: в небольших муниципальных образованиях вопросами охраны окружающей среды занимаются один-два специалиста, очень часто они совмещают эту работу с другими полномочиями (например, с охраной труда). В крупных муниципалитетах созданы отдельные управления и отделы по охране окружающей среды.

Данные различия находят отражение и в статистических данных. Если проанализировать выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников по городам Российской Федерации с численностью населения 100 тыс. человек и более, выяснится, что в г. Ангарске в 2007 г. было выброшено 165,6 тыс. т таких веществ, в г. Братске 124,3 тыс. т, в г. Магнитогорске - 260 тыс. т, в г. Новокузнецке - 396,9 тыс. т, а в г. Норильске - 1990,5 тыс. т, в г. Арзамасе всего лишь 1,3 тыс. т, а в г. Новошахтинске - 0,9 тыс. т*(1). На одного жителя г. Норильска в 2007 г. приходилось 9643,8 кг загрязняющих выбросов в атмосферу, в г. Череповце - 1139,5 кг, в г. Сочи - 8,5 кг, а в г. Ставрополе - 11,4 кг.*(2)

Если проанализировать сбросы загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 тысяч человек и более, обнаружится, что в г. Москве в 2007 г. сбрасывалось 1725,8 млн. куб. м, в г. Санкт-Петербурге - 1187,0 млн. куб. м, в г. Челябинске - 235,1 млн. куб. м, в г. Самаре - 261,1 млн. куб. м, в г. Омске - 203,4 млн. куб. м, в г. Майкопе - 17,0 млн. куб. м, в г. Ростове-на-Дону - 9,7 млн. куб. м, в г. Барнауле - 7,0 млн. куб. м, в г. Бийске - 1,4 млн. куб. м.*(3)

В настоящее время указанные различия почти никак не отражены в нормах экологического законодательства. Полномочия органов местного самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды не конкретизированы, носят общий характер. С одной стороны, это позволяет муниципалитетам быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий, с другой - без поддержки федерального и регионального законодательства они находятся в правовом "вакууме".

Ни Минприроды России, осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

В результате сложилась ситуация, когда крупным муниципалитетам не хватает полномочий для решения вопросов в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже предоставленными им полномочиями.

По нашему мнению, основными недостатками законодательства в области охраны окружающей среды на местном уровне являются отсутствие гибкости и полная унификация полномочий, при том что муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, размером территорий, финансовыми возможностями, экологической ситуацией (объем выбросов, сбросов, размещаемых отходов). Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - применения более гибкого подхода к наделению ими органов местного самоуправления.

Так, в 2002 г. все без исключения органы местного самоуправления были наделены полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля за объектами хозяйственной деятельности, что негативно отразилось на качестве проведения такого контроля. Эта идея не была реализована в тех муниципальных образованиях, которые не имели соответствующего материального и кадрового потенциала*(4).

В результате в 2006 г. полномочия по муниципальному экологическому контролю были исключены из Закона об охране окружающей среды и из Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закона N 131-ФЗ), а в 2008 г. муниципальный экологический контроль был вовсе упразднен.

Правда, законодательством предусмотрен механизм наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля в субъектах РФ за объектами хозяйственной деятельности, не подлежащими федеральному государственному экологическому контролю. Однако с 2006 г. всего три субъекта РФ (Вологодская, Калужская и Челябинская области) приняли соответствующие региональные законы о делегировании контрольных полномочий органам местного самоуправления. Поэтому, к сожалению, на практике не реализована идея председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Федерального Собрания РФ Н.В. Комаровой, заключающаяся в том, чтобы органы местного самоуправления обращались к органам государственной власти субъекта РФ с просьбой о наделении их полномочиями по экологическому контролю. При этом Н.В. Комарова признает, что муниципальный экологический контроль является перспективным инструментом охраны окружающей среды на местном уровне*(5).

Профессор С.А. Боголюбов полагает, что упразднение муниципального экологического контроля противоречит концепциям реформы местного самоуправления, формирования гражданского общества и развития конституционного, природоохранного законодательства*(6). Аналогичной точки зрения придерживаются и другие ученые и практические работники*(7).

Схожая ситуация в настоящее время сложилась с муниципальным земельным контролем (ст. 72 ЗК РФ)*(8) и муниципальным лесным контролем (ст. 98 Лесного кодекса РФ)*(9), полномочиями по проведению которых наделены все без исключения органы местного самоуправления. В свою очередь Федеральный закон N 131-ФЗ полномочиями по проведению земельного и лесного контроля наделяет поселения и городские округа, исключая муниципальные районы.

В юридической литературе отмечается, что в земельном законодательстве нечетко определены объекты муниципального земельного контроля, поэтому на практике подобные вопросы решаются по-разному. Например, в одних муниципалитетах объектами муниципального земельного контроля признаются все земли и земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования. В других - земли и земельные участки (за исключением объектов), земельный контроль за которыми отнесен к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ*(10).

Указывается также, что муниципальный экологический контроль, муниципальный земельный контроль и муниципальный лесной контроль зачастую пересекаются по объектам проверок, причем экологический контроль может включать и проведение лесного контроля*(11).

Отдельной проблемой для муниципалитетов является правовое регулирование охраны и использования городских лесов. Начиная с 2003 г. органы местного самоуправления фактически выполняли функции собственника городских лесов, используя при этом в основном средства местных бюджетов. В отсутствие средств федерального бюджета лесоустройство фактически не проводилось, что не лучшим образом отразилось на состоянии городских лесов*(12).

В настоящее время основные проблемы муниципального управления городскими лесами связаны с тем, что органы местного самоуправления наделены большим количеством полномочий в области лесных отношений, но далеко не все полномочия связаны с вопросами местного значения, определенными Федеральным законом N 131-ФЗ. Кроме того, муниципальные образования фактически осуществляют права и обязанности собственников лесных участков, находящихся в границах поселений, что влечет серьезные финансовые затраты местных бюджетов, но при этом собственниками городских лесов муниципальные образования не являются, а основания для регистрации права собственности в рамках законодательства пока точно не установлены*(13).

В настоящее время муниципалитеты самостоятельно определяют перечень природоохранных мероприятий, которые им предстоит осуществлять, основываясь на собственном понимании законодательства в области охраны окружающей среды, исходя из своих интересов и имеющихся ресурсов, а также с учетом особенностей сложившейся в регионе экологической ситуации. Использование такой практики не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, более того, может породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей.

Показателен в этом отношении перечень природоохранных мероприятий межпоселенческого характера, установленный Щекинским муниципальным районом Тульской области (решение Собрания представителей Щекинского района Тульской области от 29 октября 2008 г. N 46/492).

В этом районе к природоохранным отнесены мероприятия:

1) по охране атмосферного воздуха, в том числе:

оснащение источников выбросов пылегазоочистными установками;

совершенствование, реконструкция систем очистных установок;

перевод технологического оборудования на более экологически чистые виды сырья и топлива;

совершенствование технологических процессов, обеспечивающих сокращение выбросов;

2) по охране водных ресурсов, в том числе:

строительство (реконструкция) очистных сооружений;

внедрение строгого контроля за качеством воды водных объектов;

3) по охране земельных ресурсов и растительности, в том числе:

сохранение и развитие системы особо охраняемых природных территорий;

организация сбора, вывоза, переработки и утилизации отходов производства и потребления;

сохранение и увеличение площади зеленых насаждений;

осуществление отвода земель под строительство или размещение объектов недвижимости только после решения вопроса о целесообразности сохранения или сноса зеленых насаждений;

4) по охране недр, в том числе:

решение вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения при предоставлении недр в пользование и при отводе земельных участков;

развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

подготовка предложений о приостановлении работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения законодательства;

5) по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения, в том числе:

вовлечение населения в общественные мероприятия экологической направленности;

поддержка деятельности общественных экологических движений;

создание экологических рубрик и разделов в средствах массовой информации;

привлечение внимания населения к экологическим проблемам и воспитание бережного отношения к природному наследию;

проведение акций и мероприятий, направленных на сохранение окружающей среды;

проведение специальных экологических информационных кампаний;

проведение иных мероприятий, направленных на развитие экологического воспитания, образования и просвещения населения.

Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления?

Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровне перечень природоохранных мероприятий в целях их унификации, установления рамок деятельности органов местного самоуправления.

Во-вторых, следует разработать механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды.

Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем. Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий в области охраны окружающей среды. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он должен обратиться к субъекту РФ и согласно установленной процедуре доказать возможность исполнения соответствующих полномочий.

Субъект РФ, рассмотрев представленные материалы и согласившись с тем, что у муниципалитета имеется возможность реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение об осуществлении муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет о том, что муниципалитеты будут сами осуществлять дополнительные полномочия за счет средств местного бюджета, а не за счет финансирования из бюджета субъекта РФ.

Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, субъект РФ вправе отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.

Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений как в экологическое законодательство, так и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Представляется, что только подобный механизм позволит, с одной стороны, предоставить дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой стороны, оградит муниципальные образования от непосильных для них полномочий.

Библиографический список

Бакирова Р.Т., Левахин В.Г. Муниципальный экологический контроль: проблема присутствия / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.

Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.

Комарова Н.В. Правовое обеспечение организации и проведения экологического контроля в России // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др. М., 2009.

Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / под ред. М.И. Васильевой. М., 2007.

Охрана окружающей среды в России: стат. сб. / Росстат. М., 2008.

Уджуху А.Б. Правовые проблемы муниципального экологического контроля и мониторинга // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.

Хлуденева Н.И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.

Н.В. Кичигин,

старший научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства

ИЗиСП, кандидат юридических наук

Н.И. Хлуденева,

старший научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства

ИЗиСП, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 1, января 2011 г.

------------------------------------------------------------

*(1) См.: Охрана окружающей среды в России: стат. сб. / Росстат. М., 2008. С. 194-197.

*(2) Там же. С. 198- 201.

*(3) Там же. С. 206- 211.

*(4) Следует признать, что распространение правовых средств охраны окружающей среды "на всех и вся" в целях ее усиления зачастую приводит к обратным результатам. Так произошло, например, с государственной экологической экспертизой, которая изначально распространялась на все виды хозяйственной деятельности, но в результате сфера ее применения была ограничена узким перечнем объектов.

*(5) См.: Комарова Н.В. Правовое обеспечение организации и проведения экологического контроля в России // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы "круглого стола" (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008. С. 10-13.

*(6) См.: Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Там же. С. 9.

*(7) См.: Бакирова Р.Т., Левахин В.Г. Муниципальный экологический контроль: проблема присутствия // Там же. С. 85-87; Хлуденева Н.И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Там же. С. 82-85; Уджуху А.Б. Правовые проблемы муниципального экологического контроля и мониторинга // Там же. С. 88-91.

*(8) Подробнее об этом см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.

*(9) Подробнее об этом см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др. М., 2009.

*(10) См.: Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / под ред. М.И. Васильевой. М., 2007. С. 92.

*(11) Там же. С. 110.

*(12) Там же. С. 119.

*(13) Там же. С. 124.