Субъект федерации как государственно-территориальная единица (А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 1, января 2011 г.)

Субъект федерации как государственно-территориальная единица

Правовая система Российской Федерации оперирует термином "субъект Российской Федерации". Государственно-территориальными единицами в федеративном государстве выступают именно субъекты федерации. Специфика федерации в первую очередь состоит в закреплении за ее регионами статуса государственных образований (государств) - членов (субъектов) федерации. Тем не менее, во многих исследованиях федерализма, содержащих попытки дать определение понятий "федерализм" и "федерация", единое понятие "субъект федерации" не выработано.

В самом общем виде субъект федерации определяется как государственно-территориальное образование, часть территории федеративного государства. В ряде научных изданий данное понятие определяется через перечисление конкретных субъектов РФ и приведение основ их статуса*(1). В литературе можно встретить и более конкретные определения понятия "субъект федерации", в частности, через участие субъекта федерации в особых федеративных правоотношениях. В этом случае субъект федерации - это государственное образование в составе федеративного государства, являющееся субъектом федеративных правоотношений*(2).

Проблема состоит в том, что сами федеративные правоотношения являются весьма дискуссионной категорией. А.Н. Лебедев полагает, что субъектами федеративного правоотношения всегда являются лишь две стороны: федерация как целое государство и субъект федерации - государственное образование как его неотъемлемая часть*(3). В то же время М.С. Саликов выделяет в ряду федеративных также отношения между субъектами федерации*(4). А.Н. Лебедев предлагает рассматривать такие отношения как межсубъектные, т.е. как отношения субъектов федерации между собой в федеративном государстве, по причине их особого объекта, не совпадающего с объектом федеративных отношений. Однако при этом он указывает на то, что межсубъектные отношения следует считать федеративными в части совместного участия представителей субъектов федерации в парламенте государства при принятии федеральных законов, а также при совместном подписании договоров с федерацией о разграничении компетенции*(5). Данные "исключения" отражают суть федеративных отношений. Кроме того, по мнению ряда ученых, в частности В.Н. Лысенко, содержание федеративных отношений "составляет трехстороннее властеотношение: между федерацией, ее субъектом и индивидом. Индивид есть действительный творец федеративных отношений и их главное действующее лицо"*(6). Таким образом, предмет и субъектный состав федеративных отношений - слишком дискуссионные категории, чтобы на их основе давать определение понятию "субъект федерации".

В определении понятия территориальных единиц государства видятся три основные составляющие: во-первых, государственно-правовая природа, во-вторых, функциональное назначение образования, в-третьих, совокупность качественных признаков, отличающих одно территориальное образование от иных территориальных образований*(7).

Государственно-правовая природа субъекта федерации может быть определена как государственно-территориальное образование (государство в составе федерации). Н. Макиавелли видел основным функциональным назначением федерации увеличение государственной территории*(8). Сегодня общепризнанно, что федерации формируются, прежде всего, в целях децентрализации государственной власти и одновременно интеграции территорий (регионов)*(9). Сюда же можно включить и цели повышения эффективности осуществления государственной власти и ее демократизации*(10).

Для субъектов федерации характерны определенные признаки, которые выделяются в научной литературе. Так, в коллективной работе российских и нидерландских ученых "Основы теории и практики федерализма"*(11) выделено 14 типичных признаков субъектов федерации и их правового положения:

1) состояние субъектов федерации в федеративном государстве. В своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства;

2) субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно с федерацией;

3) положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается, прежде всего, в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения;

4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт - конституция, устав или статут;

5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;

6) субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта;

7) в федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством;

8) статус личности в федерации является единым. Он не зависит от того, в каком субъекте проживает личность;

9) предусматривается единый порядок ведения государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок;

10) для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории;

11) вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному;

12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;

13) в федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу;

14) субъекты федерации имеют свои государственные символы - герб, флаг, гимн. У каждого из них своя столица (административный центр).

Как представляется, не все из вышеперечисленных являются специфическими признаками субъекта федерации. Так, по национальному или языковому принципу могут создаваться и иные территориальные единицы государства (национальные автономии, национальные районы и т.д.). К тому же в многонациональных федерациях нередко субъекты определяются по территориальному принципу.

Административные центры имеют административно-территориальные единицы, а герб и гимн могут иметь и муниципальные образования. Последние вправе осуществлять мероприятия межмуниципального сотрудничества, т.е. право на сотрудничество друг с другом имеют не только субъекты федерации.

Кроме того положение, согласно которому для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории, во-первых, характеризует федерацию, а не ее субъекты; во-вторых, характерна для более централизованных государств (например, регионалистских, унитарных). То же можно сказать и относительно единого государственного и общественного порядка на всей территории государства, единства как статуса личности, так и экономического пространства.

Некоторые признаки вообще лишены содержательной основы. Например, это можно сказать о разном решении вопроса об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в федеративных государствах. Указанный признак характеризует определенную типовую черту классифицируемой категории, присущую всем составляющим ее однородным объектам.

Как представляется, имеет смысл рассуждать об отличительных чертах субъектов федерации как государственно-территориальных единиц федеративного государства в свете первых шести признаков из приведенной классификации, которые, однако, нуждаются в уточнении.

В отечественной науке также предпринимались попытки осмысления специфических признаков субъектов федерации. Так, Н.М. Добрынин выделяет более узкий круг признаков, чем в приведенной выше работе, опираясь, прежде всего, на опыт российского федерализма. В их число входят следующие признаки:

1) субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы наряду с самой федерацией;

2) субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью. В федерациях, с одной стороны, на конституционно-учредительном уровне закрепляется статус субъектов федерации. С другой стороны, его закрепление является полномочием не только самой федерации, но и ее субъектов;

3) субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и совместного ведения, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром;

4) субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Гарантии связаны с территорией, системой государственных органов власти, правом независимо определять структуру местного самоуправления, закреплением за субъектами сферы исключительных предметов ведения, иногда - правом сецессии и т.п.;

5) субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации;

6) субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях*(12).

Кроме того, А.Н. Лебедев называет сущностным признаком субъекта федерации его право формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю, т.е. участвовать в особого рода федеративных правоотношениях*(13).

Проанализируем данные признаки субъектов федерации, выдвигаемые отечественными исследователями. Во-первых, если рассматривать федерацию как государственно-территориальную систему, то, вероятно, именно субъекты будут ее основными элементами. То же нельзя сказать в отношении самой федерации. Часть не может быть равной целому или быть элементом иной системы наряду с целым.

Во-вторых, следует, безусловно, согласиться с позицией о закреплении на конституционном уровне статуса субъектов федерации, причем не только самой федерацией, но и совместно с ее субъектами. Более того, конституционный уровень будет уровнем федеральной конституции и конституции (устава, статута) субъекта федерации. Это же признается и в перечне группы российско-нидерландских исследователей. Но следует ли из этого, что субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают учредительной государственной властью? Если субъекты федерации исторически не учреждали федерацию, то признать за ними учредительную власть весьма непросто. Во всяком случае, однозначно выдвигать учредительную власть как обязательный признак каждого субъекта любой федерации, да еще и наряду с самой федерацией, едва ли возможно.

В-третьих, на вопрос о том, обладают ли субъекты федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и совместного ведения, можно ответить утвердительно. Другое дело, каков объем этих предметов ведения и что осталось в "полноте власти" субъектов федерации. Даже чисто технически не во всех федерациях остаточные предметы ведения закреплены за субъектами федерации (например, в Канаде и Индии они отнесены к ведению федерации). Корректнее было бы говорить о самостоятельности субъектов федерации в пределах их компетенции и конституционных гарантиях такой компетенции.

По поводу взаимозависимости в отношениях субъектов федерации между собой и с федеральным центром также возникает ряд вопросов. Субъекты федерации, как правило, участвуют в формировании одной из палат федерального парламента, участвуют в федеральном законодательном процессе по некоторым вопросам, имеют ряд иных механизмов влияния на федеральный центр. Но все же влияние федерации на субъекты несопоставимо с влиянием субъектов на федерацию, что объективно отражает отношения целого и частей.

В-четвертых, следует полностью поддержать Н.М. Добрынина в его мнении о том, что субъекты федерации обладают самостоятельностью (в пределах компетенции - А.Ч.) и ее конституционными гарантиями. Последние действительно связаны с территорией субъектов федерации, системой их государственных органов власти, широкими правами в области организации местного самоуправления, закреплением за субъектами федерации сферы собственных предметов ведения и иными аспектами. Но вот с правом сецессии как гарантии самостоятельности согласиться нельзя хотя бы потому, что субъекты подавляющего большинства федераций (включая Российскую Федерацию) таким правом не обладают. Более того, само это право является существенной угрозой территориальной целостности федерации.

В-пятых, можно согласиться с тем, что субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации. Это действительно их неотъемлемый признак, хотя конкретное наполнение данного права может различаться в зависимости от конкретной федерации.

В-шестых, в отношении права субъектов федерации заключать соглашения с другими субъектами федерации, субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств необходимо отметить, что соглашения заключают и административно-территориальные единицы, что видно из самого описания данного признака. В свою очередь, во многих федерациях, включая Российскую Федерацию, субъекты федерации не вправе участвовать в международных отношениях. Внешнеэкономические связи - не аналог международных отношений. Внешняя политика и международные отношения относятся к ведению федерации.

Было бы ошибочно сводить совокупность федеративных отношений исключительно к взаимоотношениям двух сторон: федерации как государства и субъектов федерации как государственных образований. То, что право субъекта федерации формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю назвали сущностным признаком субъекта федерации, также вызывает возражение. Субъект федерации единолично не может формировать федеральную волю уже потому, что существуют и другие субъекты федерации. Но даже суммарная воля субъектов федерации не составляет общефедеральную волю. Несмотря на высокий статус, субъект федерации лишь часть государства и особый уровень осуществления единой государственной власти. Все субъекты федерации в совокупности с федерацией и муниципалитетами выражают единую публичную власть и народный суверенитет. Именно народ является источником власти в государстве, и каждый уровень ее осуществления выражает волю народа на соответствующем "этаже".

Таким образом, представляется возможным сформулировать следующие признаки субъекта федерации как государственно-территориальной единицы:

1) наличие статуса государственно-территориальной единицы как части федеративного государства;

2) установление основ конституционно-правового статуса субъекта федерации совместно федерацией и ее субъектами на конституционном уровне (в федеральной конституции и конституции (уставе, статуте) субъекта федерации);

3) наличие территории субъекта федерации, установление гарантий невозможности ее изменения без согласия данного субъекта по общему правилу;

4) самостоятельность субъекта федерации в пределах его компетенции и наличие ее конституционно-правовых гарантий;

5) законодательно установленное право субъекта федерации участвовать в делах федерации;

6) наличие у субъекта федерации основного закона (конституции, устава, статута);

7) формирование субъектом федерации собственной системы органов государственной власти в соответствии с общефедеральными принципами.

Следовательно, субъект федерации - это учрежденная в целях децентрализации, демократизации, повышения эффективности осуществления государственной власти и интеграции территории государства государственно-территориальная универсальная единица регионального уровня, чей статус установлен ею совместно с федерацией, на конституционном уровне (федеральном и региональном) закреплены гарантии невозможности изменения территории без ее согласия, обладающая самостоятельностью в осуществлении государственной власти в пределах компетенции, правом участвовать в делах федерации и формировать собственную систему органов государственной власти в соответствии с общефедеральными принципами.

Библиографический список

Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти / Конституционный строй России. М., 1996. Вып. III.

Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1997.

Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999.

Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.

Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. М., 1998.

Основы теории и практики федерализма. М., 1999.

Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. N 9.

Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005.

Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009.

А.Н. Чертков,

ведущий научный сотрудник отдела конституционного

права ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 1, января 2011 г.

-----------------------------------------------------------

*(1) См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 157.

*(2) См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999. С. 14.

*(3) Там же.

*(4) См.: Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. N 9. С. 95.

*(5) См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 14.

*(6) Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995. С. 13.

*(7) Подробнее об этом см.: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009.

*(8) См.: Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. М., 1998. С. 236.

*(9) См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти / Конституционный строй России. М., 1996. Вып. III. С. 63.

*(10) Подробнее об этом см.: Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. С. 29-37.

*(11) Основы теории и практики федерализма. М., 1999.

*(12) См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 116-120.

*(13) См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 12.