Изменения в жизни бюджетных учреждений: внебюджетные доходы и открытость деятельности (К.Г. Чагин, "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2011 г.)

Изменения в жизни бюджетных учреждений: внебюджетные доходы и открытость деятельности

Какие нововведения появляются в законодательстве в части внебюджетных доходов? Какие документы государственного и муниципального учреждения должны быть открытыми и доступными?

Как известно, Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) коренным образом изменяет правила, по которым функционируют государственные и муниципальные бюджетные учреждения. Эти организации превращаются в так называемые "бюджетные учреждения нового типа", или "бюджетные учреждения с расширенными правами", или, как их еще начинают называть, "новобюджетные" учреждения. Если говорить коротко, жизнь бюджетных учреждений "полуавтономизируется", то есть в значительной степени становится похожей на жизнь автономных учреждений.

Данная статья продолжает серию авторских материалов, в которых дается структурированный и систематизированный перечень этих изменений и, самое главное, делается попытка их осмысления и анализа возможных последствий.

Ссылки на нормативные правовые акты приводятся с учетом их новых редакций, вводимых в действие Законом N 83-ФЗ.

Изменения в правилах получения и использования внебюджетных доходов

Прежде всего необходимо сказать, что такой вопрос, как внебюджетные доходы бюджетного учреждения, сейчас начинает более или менее подробно регулироваться федеральным законодательством, и в этой сфере появляются следующие нововведения.

В учредительном документе (уставе) бюджетного учреждения теперь должен содержаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые оно может осуществлять в соответствии с целями его создания*(1). Следовательно, перечень тех видов деятельности, от осуществления которых учреждение может получать внебюджетные доходы, тоже должен быть закрытым, и никакие формулировки типа "а также иные виды деятельности, не запрещенные законом", часто встречающиеся в уставах учреждений, здесь уже не пройдут. Поэтому при внесении изменений в устав важно очень тщательно продумать, какими видами деятельности учреждение не только занимается в настоящий момент, но и, возможно, будет заниматься в будущем, иначе с каждым появлением нового вида деятельности придется менять устав.

Отдельного внимания заслуживает то, что платные услуги и работы должны относиться к основным видам уставной деятельности учреждения*(2). Здесь вопрос состоит в том, какие виды деятельности считаются основными, а какие - нет. Четкого ответа на него в федеральной нормативной правовой базе не существует. Единственным разъяснением по этому поводу является только то, что основным видом экономической деятельности некоммерческой организации является вид, в котором по итогам предыдущего года было занято наибольшее количество работников организации*(3). Обратите внимание, что речь здесь идет о виде, то есть о выборе одного из множества, а не о видах, поэтому применять данное определение при разделении видов деятельности учреждения на основные и неосновные (иные) может оказаться не так просто. На практике же под основными видами деятельности учреждения понимаются те виды деятельности, которые непосредственно связаны с целями, ради которых учреждение создано. Применительно к "новобюджетным" учреждениям такой целью является реализация предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и др.*(4) В любом случае, если учреждение собирается оказывать платные услуги или выполнять платные работы, их характер должен соответствовать тому, что прописано в уставе учреждения в разделе "Основные виды деятельности".

Сейчас в федеральном законодательстве прямо указывается на право бюджетного учреждения оказывать услуги и выполнять работы для граждан и юридических лиц за плату, однако, при этом имеют место следующие ограничения*(5):

Платные услуги или платные работы могут оказываться или выполняться сверх установленного государственного или муниципального задания. При этом слово "сверх" здесь следует, вероятно, понимать так: учреждение может за плату оказывать услугу, содержащуюся в задании, большему числу получателей, то есть, если услуга задана для оказания 100 клиентам, 101-му клиенту ее можно оказывать уже на платной основе, либо на платной основе можно оказывать ту услугу, которая в задании отсутствует. Очевидно, что, чем конкретнее будет прописываться само задание (в частности, номенклатура услуг и объемные показатели), тем проще будет определять это понятие - "сверх задания".

Платные услуги или платные работы могут оказываться или выполняться в рамках государственного или муниципального задания, но только "в случаях, установленных федеральными законами". Если учредитель ожидает того, что какая-то включенная в задание услуга будет оказываться учреждением на платной основе, и не закладывает в расчет субсидии на выполнение задания все расходы, необходимые учреждению для оказания этой услуги, рассчитывая на софинансирование со стороны ее получателей, для оказания данной услуги учреждением за плату необходимы основания в каком-либо федеральном законе. Например, такие основания имеются в отношении услуг дополнительного образования*(6), а в отношении услуги дошкольного образования подобные основания в федеральных законах отсутствуют.

Условия оказания одной и той же услуги на бесплатной и платной основе должны быть одинаковы. Это новое положение крайне неоднозначно, поскольку в федеральной нормативной правовой базе отсутствует определение того, что должно считаться "условием оказания услуги". В первую очередь, для учреждений очень актуален вопрос, является ли цена услуги условием ее оказания. Далеко не всегда учредитель сможет оценивать стоимость услуги, оказываемой в рамках задания, в том размере, который бы удовлетворял учреждение. Поэтому, если в рамках задания оказывать услугу "за копейки" учреждению все равно придется*(7), оказывать эту же услугу за плату сверх задания учреждению вполне может захотеться и за другие деньги. Очевидно, что при неопределенности понятия "условие оказания услуги" и учредители, и контролирующие органы, скорее всего, будут относить к нему не только качество и порядок оказания услуги, но и ее стоимость. А учреждения, в свою очередь, вероятно, могут пытаться маскировать "ту же самую" услугу под каким-то другим названием и выдавать ее учредителям и контролирующим органам за совершенно другую услугу.

Порядок определения платы за услуги или работы устанавливается учредителем. Следует обратить внимание на то, что здесь речь идет об установлении не цены, не тарифа, а только порядка их определения. Иными словами, в самом "мягком" случае учредитель может установить такой порядок, что цена услуги будет определяться самим учреждением, а в самом "жестком" - самим учредителем. Однако следует учитывать, что, если учреждение является муниципальным, никаких "мягких" вариантов быть не может: в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении тарифы на услуги муниципальных учреждений устанавливают органы местного самоуправления*(8). Если же учреждение является государственным, "мягкие варианты" возможны, поскольку органы государственной власти имеют право устанавливать тарифы на платные услуги такого учреждения только в том случае, если данные услуги относятся к услугам, по которым осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) или по которым требуется или допускается введение государственного регулирования тарифов*(9). Например, к таким услугам относятся социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями.

В-третьих, что касается использования внебюджетных доходов, бюджетное учреждение получает самостоятельность в расходовании таких средств*(10). Эти средства, которые называются "средствами от деятельности, приносящей доход", должны учитываться на отдельном балансе*(11).

Вместе с тем нельзя не отметить, что такими средствами в принципе могут считаться не только внебюджетные доходы, но и бюджетные средства субсидии, предоставляемой учреждению на выполнение государственного или муниципального задания, поскольку выполнение задания - это тоже "деятельность, приносящая доход". Дело в том, что налоговое законодательство относит эту субсидию именно к понятию "доход"*(12). Таким образом, следуя букве закона, необходимо признать, что и средства субсидии тоже должны поступать в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Изменения в степени открытости деятельности

Если прежде бюджетное учреждение являлось подотчетным фактически только своему учредителю, то сейчас оно, как любое государственное или муниципальное учреждение, будет обязано обеспечивать открытость и доступность ряда своих документов*(13), к числу которых относятся:

устав учреждения;

свидетельство о государственной регистрации учреждения;

решение учредителя о создании учреждения;

решение учредителя о назначении руководителя учреждения;

положение о филиалах, представительствах учреждения;

план финансово-хозяйственной деятельности учреждения;

годовая бухгалтерская отчетность учреждения;

сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;

государственное или муниципальное задание на оказание услуг (выполнение работ);

отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного или муниципального имущества.

Обеспечение открытости и доступности означает, что бюджетное учреждение должно будет не только знакомить с перечисленными документами всех интересующихся, но и передавать эти документы для размещения на сайте Федерального казначейства*(14). Правда, такая прозрачность должна наступить только с 1 января 2012 года*(15).

В следующем номере будут рассмотрены изменения в деятельности бюджетных учреждений, связанные с их функциональным статусом, а также другие изменения. Кроме того, отдельно будет рассмотрен вопрос о том, что же, несмотря на все изменения, останется в жизни бюджетных учреждений по-старому.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора "Социальная политика"

Института экономики города

"Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Часть 1 ст. 24 и ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ).

*(2) Часть 4 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ.

*(3) Пункт 9 Правил отнесения видов экономической деятельности к классу профессионального риска, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 N 713.

*(4) Часть 1 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ.

*(5) Часть 4 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ.

*(6) Статья 45 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(7) Часть 3 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ.

*(8) Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(9) Исчерпывающий перечень этих услуг определен Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)".

*(10) Часть 2 ст. 298 ГК РФ и ст. 41, 42 БК РФ (из числа доходов бюджета исключены доходы бюджетных учреждений от оказания платных услуг и доходы бюджетных учреждений от использования государственного или муниципального имущества).

*(11) Часть 2 ст. 298 ГК РФ.

*(12) Пункт 1 ч. 14 ст. 251 НК РФ.

*(13) Пункт 3.3 ч. 3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ.

*(14) Пункт 3.5 ч. 3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ.

*(15) Часть 5 ст. 33 Закона N 83-ФЗ.