О размере выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилья при осуществлении военнослужащим такого найма (поднайма) не по месту прохождения военной службы (Е.А. Глухов, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.)

О размере выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилья при осуществлении военнослужащим такого найма (поднайма) не по месту прохождения военной службы

На страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" уже не раз обсуждались вопросы выплаты денежной компенсации за поднаем жилья военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту*(1). Однако анализ правоприменительной практики органов военного управления и судебных инстанций позволяет сделать вывод об отсутствии единообразия в толковании указанной нормы права. Так, до настоящего времени не сложилось единого мнения по вопросу размера выплаты денежной компенсации в случаях осуществления найма жилого помещения военнослужащим в отличном от своего места службы населенном пункте.

В настоящей статье автором будут проанализированы нормативные правовые акты о праве военнослужащих на получение компенсации за наем жилья, приведены выдержки из судебных постановлений и сформулирована точка зрения автора по данному вопросу.

Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту*(2), до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития. В случае отсутствия указанных жилых помещений воинские части*(3) арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих - граждан Российской Федерации и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Немного отступая от рассмотрения основного вопроса настоящей статьи, хотел бы обратить внимание читателя, что первоначально Закон Российской Федерации "О статусе военнослужащих"*(4) в п. 3 ст. 15 содержал правовую норму, согласно которой воинские части обязаны были по желанию военнослужащих выплачивать им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья. В этой связи споров о размере выплаты денежной компенсации за наем жилья в зависимости от местности не возникало. Кстати, именно такой подход используется и в американской армии. Так, "если командование не в состоянии обеспечить военнослужащего армии США жильем, то он может снять его в поднаем. Причем не какой-то угол, а квартиру, которая соответствует его статусу и положению. В этом случае он получает в полном объеме компенсацию за расходы по найму квартиры"*(5).

С вступлением в силу Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ подход законодателя к установлению размера компенсации за наем жилья был изменен. С 1998 г. государство обязуется выплачивать военнослужащим и членам их семей компенсацию не в полном размере оплаты найма жилого помещения, а в размере и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Указанная норма Закона носит бланкетный характер и отсылает регулирование вопроса выплаты компенсации за наем (поднаем) жилых помещений к нормативному акту Правительства Российской Федерации. Причем Правительство Российской Федерации в рамках делегируемых ему законодателем полномочий должно было четко определить и порядок выплаты такой компенсации, и ее размеры.

31 декабря 2004 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 909 "О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей". Пунктом 2 указанного Постановления установлено, что денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и членам их семей выплачивается в размере, не превышающем:

- в городах Москве и Санкт-Петербурге - 15 000 руб.;

- в других городах и районных центрах - 3 600 руб.;

- в прочих населенных пунктах - 2 700 руб.

Указанные размеры денежной компенсации повышаются на 50% при условии совместного проживания с военнослужащим трех и более членов его семьи.

Как видно из анализа приведенного выше положения, размер компенсации действительно зависит от населенного пункта, но не уточнено: должен ли военнослужащий проходить службу в данном населенном пункте либо снимать там жилое помещение. Между тем такой пробел в правовом регулировании на практике вызывает множество споров, в том числе и в судах.

Рассмотрим ниже два примера из судебной практики по вопросу законности требований военнослужащего о выплате денежной компенсации за наем жилого помещения в населенном пункте, отличном от места службы военнослужащего, где размер данной компенсации выше, чем в месте дислокации воинской части военнослужащего.

Пример 1

17 сентября 2009 г. гарнизонный военный суд отказал военнослужащему в удовлетворении его требования о выплате денежной компенсации за наем жилья в размере 15 000 руб. исходя из максимальной суммы компенсации по г. Москве. В судебном заседании было установлено, что заявитель проходит военную службу в г. Подольске Московской области (расстояние от Москвы около 20 км), является нуждающимся в жилых помещениях и осуществляет поднаем жилья в г. Москве.

26 ноября 2009 г. окружной военный суд, рассматривая кассационную жалобу заявителя на данное решение суда первой инстанции, не нашел оснований для изменения решения суда. По мнению судебных инстанций, "законодатель связывает обоснованность выплаты указанной денежной компенсации с правом военнослужащего на получение жилья и реализацией этого права путем признания такого военнослужащего в установленном порядке нуждающимся в жилом помещении.

Поскольку заявитель признан нуждающимся в жилом помещении по месту прохождения военной службы в г. Подольске Московской области, суд правильно возложил на начальника госпиталя обязанность издать приказ и выплатить заявителю денежную компенсацию за поднаем жилья в размере, предусмотренном п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 как для военнослужащих, проходящих службу в других городах и районных центрах, т.е. в размере 3 600 руб."*(6).

В приведенном примере показано, что суды связали размер выплаты компенсации за наем жилья с местом прохождения военной службы военнослужащего, а не с местом расположения занимаемого по договору поднайма жилого помещения.

Пример 2

20 апреля 2010 г. гарнизонный военный суд удовлетворил требования военнослужащего к командиру воинской части, связанные с отказом в выплате ему денежной компенсации за поднаем жилья в размере 15 000 руб. При рассмотрении данного спора судом было установлено, что заявитель проходит военную службу в п. Большая Ижора Ленинградской области, жильем не обеспечен, зарегистрирован по месту жительства по адресу своей войсковой части в п. Большая Ижора.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из следующего.

"В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения с учетом права на дополнительную жилую площадь. Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах*(7). Исходя из п. 11 Инструкции о мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909*(8) денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений выплачивается военнослужащим, не обеспеченным жилыми помещениями, пригодными для постоянного или временного проживания, в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья, но не более размеров, определенных Правительством Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства позволяет суду прийти к выводу о том, что заявитель, не обеспеченный для проживания постоянным жилым помещением от Министерства обороны Российской Федерации как по месту службы, так и в близлежащем населенном пункте - г. Санкт-Петербурге, может претендовать на получение денежной компенсации за наем жилого помещения в размере 15 000 руб., поскольку такое право предусмотрено для военнослужащих, не обеспеченных по месту военной службы или в других близлежащих населенных пунктах в установленном порядке жилыми помещениями, пригодными для постоянного или временного проживания, к каковым заявитель безусловно относится.

Поскольку в судебном заседании было установлено и сторонами не оспаривался то факт, что арендовать заявителю жилое помещение в п. Большая Ижора не представилось возможным, он был вынужден снимать его в близлежащем населенном пункте - г. Санкт-Петербурге. При этом, следует признать, что реальная стоимость аренды жилого помещения в п. Большая Ижора и в г. Санкт-Петербурге практически равна ввиду незначительной отдаленности от границы города - 4,5 километра".

Из второго примера видно, что суд связал размер выплаты компенсации за наем (поднаем) жилья с местом расположения занимаемого по договору поднайма жилого помещения, а не с местом прохождения военной службы военнослужащим.

Таким образом, даже профессиональные правоприменители - судьи в двух похожих случаях совершенно по-разному интерпретировали положение п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 и приложение N 2 изданного в его развитие приказа Министра обороны Российской Федерации от 16 июня 2005 г. N 235. Причиной тому стало наличие в указанных документах коррупциогенных норм права, в частности широты дискреционных полномочий. Такое утверждение можно сделать ввиду того, что в приведенных документах не определены условия или основания принятия решения о размере выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилья при осуществлении военнослужащим такого найма (поднайма) не по месту прохождения военной службы.

С одной стороны, свое право на свободу передвижения военнослужащие реализуют с некоторыми ограничениями с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы (п. 1 ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Конкретизируя это правило, ст. 239 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации определяет, что порядок выезда военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяется командиром воинской части исходя из необходимости поддержания боевой готовности и обеспечения своевременности прибытия указанных военнослужащих к месту службы. Напомним, что до 2008 г., согласно требованию ст. 243 ранее действовавшего Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации*(9), выезд указанной категории военнослужащих за пределы гарнизонов осуществлялся лишь с разрешения командира воинской части, а зачастую только с отпускным билетом. И многие командиры воинских частей определяют выезд за пределы гарнизона в таком же порядке и в настоящее время.

С другой стороны, служебные жилые помещения закон разрешает предоставлять военнослужащим не по месту прохождения ими военной службы, а в ином близлежащем населенном пункте (абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). В связи с тем что критерии отнесения населенного пункта к категории близлежащих в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих до настоящего времени ни одним органом власти не определены, жилье военнослужащему может быть предоставлено командованием даже за пределами местного гарнизона. Изложенное означает, что проживание военнослужащего в отличном от места дислокации воинской части населенном пункте стало обыденной реальностью, соответствующей действующему законодательству. Реализация жилищного права военнослужащего на доступное жилье (по критерию оплаты) признается законной в случае его проживания на некотором удалении от места дислокации его воинской части или в другом гарнизоне. Однако здесь инициатива выбора близлежащего населенного пункта, где военнослужащий будет проживать в служебном жилье, принадлежит командованию. Вопрос же о правомерности самому военнослужащему избирать конкретный, по его мнению, близлежащий населенный пункт, где он имеет возможность осуществить наем (поднаем) жилья, в настоящее время остается дискуссионным.

Причиной противоречий является как раз размер компенсации за наем (поднаем) жилья. На практике боязнь быть привлеченным за возможную переплату денежных средств к юридической ответственности толкает командиров воинских частей в такого рода неоднозначных ситуациях на принятие решения об отказе подчиненным в удовлетворении их рапортов о выплате указанной компенсации в большем размере, чем предусмотрено при найме (поднайме) жилья в месте дислокации воинской части, хотя прямого запрета на это законодательство не содержит*(10). Более того, в случаях осуществления найма (поднайма) жилого помещения в местности, где размер указанной компенсации ниже, критерием определения максимальной суммы компенсации, по мнению командования, будет уже не место дислокации воинской части, а именно местность, где военнослужащий снимает жилую площадь, т.е., в первом случае командование мотивирует отказ, ссылаясь на то, что в п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 идет речь о пункте постоянной дислокации воинской части, а во втором - воинские должностные лица утверждают, что Постановление N 909 устанавливает максимальную величину выплаты исходя из места расположения жилого помещения.

Рассматривая данный вопрос, необходимо также остановиться на мнении финансовых органов Министерства обороны Российской Федерации по этому вопросу. Так, в телеграмме от 29 марта 2010 г. (исх. N 180/2/5/553), подписанной заместителем Министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе В. Чистовой, указано следующее: "...исходя из того, что территориальное ограничение найма (поднайма) жилых помещений действующим законодательством не предусмотрено, военнослужащие вправе осуществлять наем (поднаем) жилого помещения вне города (населенного пункта), в котором они проходят военную службу. Таким образом, в случаях, когда военнослужащие осуществляют наем (поднаем) жилого помещения вне города (населенного пункта), в котором они проходят военную службу, выплату денежной компенсации следует осуществлять на основании представленного договора найма (поднайма) жилого помещения, то есть фактического адреса снимаемого жилого помещения"*(11). Подобную правовую позицию занимает и Главное правовое управление Министерства обороны Российской Федерации, что следует из письма, подписанного врид начальника данного управления В. Рымашевским 29 мая 2009 г. (исх. N 207/670), в адрес заместителя руководителя департамента финансового планирования Министерства обороны Российской Федерации.

В поддержку данного вывода можно привести еще и следующие доводы. Отношения коммерческого найма жилого помещения регулируются нормами гл. 35 ГК РФ. В соответствии со ст. 1 данного Кодекса гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. Граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Жилищные отношения также строятся на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями (ст. 1 ЖК РФ).

Учитывая изложенное, к правоотношениям по найму (поднайму) жилого помещения применим принцип частного права "разрешено все, что не запрещено законом". Следует сделать оговорку о том, что правоотношения по оплате компенсации за наем жилья военнослужащим регулируются также и нормами публичного права, основанного на методе властных полномочий. При этом, публичные административно-правовые методы правового регулирования сочетаются с методами частного права, где господствует метод дозволения. При таком регулировании действует несколько иная формула, нежели в публичном праве, а именно формула, согласно которой "разрешено все, что прямо не предписано или не запрещено законом"*(12).

Таким образом, по мнению автора настоящей статьи, у командиров воинских частей есть все основания выплачивать подчиненным военнослужащим денежную компенсацию за наем (поднаем) жилого помещения исходя из предельного размера данной компенсации по месту расположения снимаемого военнослужащим жилья.

Е.А. Глухов,

адъюнкт Военного университета, подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Белов К.В. "Сниму квартиру, оплату не гарантирую..." // Право в Вооруженных Силах, 2005. N 10; Зорин А.С. Отказ военнослужащих, не обеспеченных жилыми помещениями, от получения компенсации за их наем (поднаем) в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации, как способ возмещения этих расходов в полном объеме (о правовых последствиях отказа от получения компенсации за поднаем жилых помещений) // Там же. 2007. N 1; Выскубин А.А. Размер денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений определяется исходя из места (населенного пункта) прохождения военнослужащим военной службы // Там же. 2009. N 8. С. 69-71.

*(2) Далее в настоящей статье под военнослужащими будет пониматься именно эта их категория.

*(3) Далее в настоящей статье под воинскими частями будут пониматься и иные организации Вооруженных Сил Российской Федерации

*(4) Закон Российской Федерации "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г. N 4338-1.

*(5) Военно-промышленный курьер. 2007. 26 дек.

*(6) URL: http://konoplev.net/forum/index.php/topic/79/page_st_60

*(7) Более подробно см.: Глухов Е.А. К вопросу о критериях отнесения населенного пункта к категории близлежащего при предоставлении служебного жилья военнослужащим // Право в Вооруженных Силах. 2010 N 8. С. 61-66.

*(8) Приложение N 2 к приказу Министра обороны Российской Федерации "О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909" от 16 июня 2005 г. N 235.

*(9) Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. N 2140, утратил силу с 1 января 2008 г. в связи с вступлением в силу Указа Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495 и введением в действие новых общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации.

*(10) Как разъяснено в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР "О судебной практике по делам о хищениях государственного и общественного имущества" от 11 июля 1972 г. N 4, умышленное незаконное получение должностным лицом государственных или общественных средств в качестве премий, надбавок к заработной плате, а также пенсий, пособий и других выплат путем совершенного с этой целью злоупотребления служебным положением должно квалифицироваться как хищение. Также следует квалифицировать заведомо незаконные назначение или выплату должностным лицом в корыстных целях государственных или общественных средств в качестве платежей лицам, не имеющим права на их получение (Сборник действующих постановлений Пленумов Верховных Судов СССР, РСФСР и Российской Федерации по уголовным делам / отв. ред. В.И. Радченко. М., 2000. С. 252).

*(11) URL: http://www.gvka.ru/forum/index.php?showtopic=28654

*(12) Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. М., 2004. С. 120-130.