О некоторых правовых аспектах реализации приказа Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 1010 (Е.Н. Трофимов, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.)

О некоторых правовых аспектах реализации приказа Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 1010

В статье приводится анализ вступившего в законную силу приказа Министра обороны Российской Федерации "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации" от 26 июля 2010 г. N 1010. Рассматриваются некоторые положения данного приказа, требующие дополнительного разъяснения.

Приказом Министра обороны Российской Федерации "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации" от 26 июля 2010 г. N 1010 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 9 сентября 2010 г. Регистрационный номер 18395) признан утратившим силу приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г. N 115 с аналогичным названием. Как ранее действовавший приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г., так и вступивший в законную силу приказ Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 1010 изданы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования средств на оплату труда работников федеральных органов исполнительной власти" от 26 декабря 2006 г. N 1459, который определяет меры по регулированию численности работников федеральных органов исполнительной власти, направленные на оптимизацию расходов федерального бюджета на денежное довольствие и оплату труда данных лиц.

Руководители федеральных органов исполнительной власти в соответствии с названным Указом вправе самостоятельно принимать решения о сокращении штатной численности работников. С 1 января 2007 г. фонд оплаты труда работников указанных органов формируется исходя из установленной на эту дату предельной численности работников.

Решения о сокращении численности лиц рядового и начальствующего состава, работников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, МЧС России, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, в соответствии с которой определены расходы федерального бюджета на денежное довольствие и оплату труда, также могут самостоятельно принимать руководители данных федеральных органов исполнительной власти. При этом, с 1 января 2007 г. средства на денежное довольствие и оплату труда названных выше лиц рассчитываются исходя из численности, определяющей расходы федерального бюджета на эти цели в 2007 г.

Увеличение численности работников, лиц рядового и начальствующего состава, гражданского персонала не допускается, если оно не вызвано необходимостью наделения федерального органа исполнительной власти дополнительными функциями и полномочиями.

Средства, высвободившиеся в результате сокращения численности работников федеральных органов исполнительной власти, могут расходоваться на выплату премий по результатам работы (службы).

В соответствии с вышеназванным Указом Президента Российской Федерации был издан приказ Министра обороны Российской Федерации "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации" от 28 марта 2009 г. N 115.

Практика применения указанного приказа Министра обороны Российской Федерации показала, что данный вид дополнительной выплаты (премии) является достаточно эффективным стимулом, побуждающим военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации добросовестно исполнять возложенные на них обязанности, воздерживаться от нарушений воинской и трудовой дисциплины. Основной фактор, побуждающий военнослужащих и лиц гражданского персонала добросовестно относиться к выполнению возложенных обязанностей и воздерживаться от нарушений воинской и трудовой дисциплины, - размер этой дополнительной выплаты (премии), который по результатам применения вышеуказанного приказа Министра обороны Российской Федерации в 2009 г. и в первой половине 2010 г. был существенным как для военнослужащих, так и для лиц гражданского персонала и зачастую соизмерим с размером денежного довольствия военнослужащих и заработной платой лиц гражданского персонала за половину года. На фоне указанной дополнительной выплаты (премии) квартальная премия военнослужащих и ежемесячные премии лиц гражданского персонала все более утрачивают свое значение и "уходят на второй план".

Несмотря на бесспорное положительное влияние как на эффективность военной службы (работы), так и на состояние воинской и трудовой дисциплины, ранее действовавший приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г. N 115 имел ряд существенных недостатков.

Видится, что наиболее слабыми местами приказа Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г. N 115 являлись:

- отсутствие каких-либо критериев оценки эффективности выполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала функциональных обязанностей;

- отсутствие четкого определения категории военнослужащих и лиц гражданского персонала, которым выплачивается и которым не может быть назначена дополнительная выплата;

- отсутствие порядка производства дополнительной выплаты в случае исполнения обязанностей по занимаемой должности в течение неполного периода;

- отсутствие какой-либо коллегиальности в принятии решения о производстве дополнительной выплаты.

- отсутствие ограничений максимального размера выплаты.

Все вышесказанное создавало максимально благоприятную обстановку для коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации и предпосылки к командирскому произволу, что, в свою очередь, порождало социальную напряженность в воинских коллективах и вселяло пессимизм в самих военнослужащих и лиц гражданского персонала.

Многие из выше отмеченных недостатков в приказе Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 1010 удалось исключить, приказ стал более адаптирован к сегодняшним реалиям, но в то же время видится, что многие аспекты указанного приказа, бесспорно влекущие определенные правовые последствия, требуют дополнительного разъяснения.

Так, п. 2 названного приказа предписано выплачивать за счет бюджетных средств, выделенных на денежное довольствие военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и на оплату труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, в соответствии с прилагаемым Порядком, военнослужащим (лицам гражданского персонала), проходящим военную службу (работающим) в центральном аппарате Министерства обороны Российской Федерации, военных округах, на флотах, в объединениях, соединениях, воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, сметно-бюджетное финансирование которых осуществляется Министерством обороны Российской Федерации, дополнительные выплаты (премии) по результатам службы (работы). Пунктом 1 Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Порядок), утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 1010 (далее - Порядок) установлена периодичность рассматриваемого дополнительного материального стимулирования - ежеквартально.

Из буквального смысла п. 2 рассматриваемого приказа следует, что предусмотренные дополнительные выплаты должны производиться военнослужащим (лицам гражданского персонала), проходящим военную службу (работающим) в соответствующих органах военного управления, воинских частях, подразделениях и организациях Министерства обороны Российской Федерации. При этом, дополнительным основанием для производства дополнительного материального стимулирования как для военнослужащих, так и для лиц гражданского персонала является исполнение ими должностных обязанностей в период, за который производится дополнительное стимулирование. Указанное вытекает из смысла п. 7 Порядка. Из вышесказанного следует, что критерием производства данных выплат является прохождение военной службы для военнослужащих и работа для гражданского персонала в соответствующих организациях, а также исполнение ими в период, за который производится дополнительное стимулирование, должностных обязанностей.

В отличие от ранее действовавшего приказа Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г. N 115 рассматриваемый приказ Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 1010 определяет категории военнослужащих и лиц гражданского персонала, которым не может быть назначена дополнительная выплата (премия).

Так, в соответствии с п. 11 Порядка не представляются к дополнительному материальному стимулированию:

- военнослужащие, получающие дополнительное денежное стимулирование в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год;

- военнослужащие, имеющие дисциплинарное взыскание за совершенные грубые дисциплинарные проступки в период, за который производится дополнительная выплата, а также имеющие неудовлетворительные результаты по профессионально-должностной (командирской) и физической подготовке;

- лица гражданского персонала, имеющие дисциплинарное взыскание за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине возложенных на них трудовых обязанностей;

- военнослужащие и лица гражданского персонала, допустившие нарушения финансово-экономической и хозяйственной деятельности, повлекшие ущерб для Вооруженных Сил Российской Федерации и отраженные в актах ревизий (проверок отдельных вопросов) финансово-экономической и хозяйственной деятельности, а также командиры (начальники, руководители), не принявшие решение по числящимся по учету нарушениям в указанной деятельности и мер к возмещению ущерба в соответствии с должностными полномочиями.

Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, дополнительное материальное стимулирование производится военнослужащим и лицам гражданского персонала, проходящим военную службу (работающим) в соответствующих органах военного управления, воинских частях, подразделениях и организациях Министерства обороны Российской Федерации, до момента освобождения их в установленном порядке от исполнения должностных обязанностей (сдачи дел и должности) при отсутствии оснований, исключающих выплату дополнительного материального стимулирования, определенных в п. 11 Порядка.

С учетом требований Положения о порядке прохождения военной службы, несмотря на проводимые организационно-штатные мероприятия (сокращение воинских должностей, переход на комплектование этих должностей лицами гражданского персонала), военнослужащего следует считать исполняющим должностные обязанности до момента освобождения его в установленном порядке от исполнения этих обязанностей, так как именно до этого момента военнослужащий имеет право на получение денежного довольствия по занимаемой им ранее воинской должности, что многократно подтверждено решениями судов.

Следовательно, введение нового штата в указанных случаях не может привести к какой-либо экономии фонда денежного довольствия военнослужащих. При этом, такие военнослужащие (не освобожденные в установленном порядке от исполнения должностных обязанностей), несомненно, должны также включаться в соответствующий приказ о выплате рассматриваемой дополнительной выплаты.

Упрощенный подход, когда материальное стимулирование производится лишь военнослужащим, находящимся на штатных воинских должностях, без учета фактического исполнения должностных обязанностей военнослужащими, должности которых сокращены, но которые в установленном порядке еще не освобождены от исполнения должностных обязанностей по сокращенным воинским должностям, будет противоречить содержанию Порядка.

При этом, следует отметить, что Порядок не дает ответа на вопрос: производится ли дополнительное стимулирование военнослужащих и лиц гражданского персона в случае исполнения ими должностных обязанностей не полный период (квартал), за который производится эта выплата?

С учетом положений п. 11 Порядка, определяющего исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых военнослужащие и лица гражданского персонала не представляются к дополнительному материальному стимулированию, логично предположить, что в случае исполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала должностных обязанностей не полный период (квартал) и при отсутствии оснований для непредставления их к данной выплате им следует производить указанную выплату пропорционально времени, прослуженному (проработанному) в рассматриваемый период.

Существенным отличием вступившего в законную силу приказа Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 1010 от ранее действовавшего аналогичного приказа Министра обороны Российской Федерации от 28 марта 2009 г. N 115 является то, что действующий приказ определяет ограничения размера дополнительного материального стимулирования и условия, при которых размер дополнительного материального стимулирования может превышать установленные ограничения.

Так, абз. 2 п. 7 Порядка установлено, что размер дополнительного материального стимулирования военнослужащим и лицам гражданского персонала (за исключением командиров (начальников, руководителей) и их заместителей со штатным воинским званием по занимаемой воинской должности от генерал-лейтенанта, вице-адмирала и выше) не может превышать пятикратного размера расчетной суммы исходя из объемов высвобожденных средств за квартал и численности личного состава. Последним абзацем п. 4 Порядка предусмотрено, что расчетная сумма устанавливается Министром обороны Российской Федерации по представлению заместителя Министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе.

Особого внимания заслуживает п. 8 Порядка, которым устанавливается, что на дополнительное материальное стимулирование командиров (начальников) и их заместителей используются денежные средства фонда денежного довольствия (фонда оплаты труда), выделенного на дополнительное материальное стимулирование:

а) военнослужащих - в зависимости от штатного воинского звания по занимаемой воинской должности с применением следующих коэффициентов к расчетной сумме:

- младший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан, капитан-лейтенант - до 3;

- майор, капитан 3 ранга, подполковник, капитан второго ранга -до 4;

- полковник, капитан 1 ранга, генерал-майор, контр-адмирал - до 5;

- от генерал-лейтенанта, вице-адмирала и выше - до 10;

б) лиц гражданского персонала - в зависимости от занимаемой должности с применением следующих коэффициентов к расчетной сумме:

- заместитель начальника (руководителя) структурного подразделения организации Вооруженных Сил Российской Федерации - до 3;

- заместитель начальника (руководителя) организации Вооруженных Сил, начальник (руководитель) структурного подразделения организации Вооруженных Сил Российской Федерации - до 4;

- начальник (руководитель) организации Вооруженных Сил Российской Федерации - до 5.

Пункт 9 Порядка предусматривает возможность дополнительного материального стимулирования личного состава и в большем размере при условии выполнения им особо важных и сложных заданий на основании письменного решения вышестоящего командира (начальника, руководителя) по ходатайству командира (начальника, руководителя) воинской части (организации Вооруженных Сил Российской Федерации). При этом, что следует понимать под выполнением особо важных и сложных заданий, Порядок не раскрывает.

Пункт 8 Порядка не предусматривает применение каких-либо коэффициентов к размерам дополнительного материального стимулирования такой достаточно многочисленной в Вооруженных Силах Российской Федерации категории военнослужащих, как солдаты и сержанты (старшины), проходящие военную службу по контракту, а также прапорщики и старшие прапорщики (мичманы, старшие мичманы), проходящие с недавнего времени военную службу на воинских должностях солдат и сержантов. Не единичны также случаи прохождения военной службы на сержантских должностях и офицерами.

Не предусматривается применение коэффициентов к расчетной сумме и для гражданских специалистов, работающих в организациях и структурных подразделениях Вооруженных Сил Российской Федерации.

Отсутствие минимального размера дополнительного материального стимулирования как для военнослужащих, так и для лиц гражданского персонала сохраняет предпосылки для злоупотреблений. Так, при отсутствии установленного Порядком минимального размера дополнительного материального стимулирования такая выплата может быть назначена военнослужащему и лицу гражданского персонала и в размере нескольких рублей. При этом, такое решение соответствующего командира (начальника) полностью будет соответствовать Порядку и его оспаривание, скорее всего, ни к чему не приведет. Следует отметить, что обжалование в административном порядке соответствующих приказов командиров (начальников) о производстве дополнительного материального стимулирования прямо не предусмотрено. В случае же оспаривания таких приказов в судебном порядке в связи с несправедливым размером денежной выплаты, скорее всего, военнослужащие и лица гражданского персонала получат решения судов с отказом в удовлетворении их требований, так как в соответствии с Порядком определение конкретного размера дополнительного материального стимулирования в пределах поступивших на эти цели денежных средств является исключительной прерогативой соответствующего командира (начальника).

Хотелось бы остановиться еще на одной проблеме, которую потенциально может создать условие формирования объема бюджетных средств, направляемых на дополнительное материальное стимулирование. Так, в соответствии с п. 2 Порядка расходы на дополнительное материальное стимулирование осуществляются за счет экономии бюджетных средств в результате сокращения численности личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации в пределах доводимых Министерству обороны Российской Федерации на соответствующий финансовый год лимитов бюджетных обязательств на выплату денежного довольствия военнослужащим и оплату труда гражданского персонала. Таким образом, объем бюджетных средств, направляемых на дополнительное материальное стимулирование, напрямую зависит от сокращения численности военнослужащих и лиц гражданского персонала. При указанных условиях все должностные лица, рассчитывающие получить дополнительное материальное стимулирование в максимальном размере, лично заинтересованы в максимальном сокращении численности военнослужащих и лиц гражданского персонала, что может привести к необоснованным сокращениям.

Разрешение поставленных в настоящей статье вопросов и устранение неопределенности некоторых пунктов Порядка относится к компетенции Министра обороны Российской Федерации. Их быстрейшее разрешение позволит с максимальной эффективностью использовать заложенный в вышеназванный приказ потенциал в интересах повышения эффективности исполнения должностных обязанностей военнослужащими и лицами гражданского персонала.

Е.Н. Трофимов,

подполковник юстиции запаса, соискатель института философии

и права Уральского отделения РАН

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.