Проблемы защиты трудовых прав инвалидов (Г. Хныкин, "Вопросы трудового права", N 12, декабрь 2010 г.)

Проблемы защиты трудовых прав инвалидов

Правовое регулирование труда инвалидов осуществляется двумя законами. Однако дефекты правовых норм, содержащиеся в них, не позволяют в полной мере реализовать трудовые права лицам, нуждающимся в социальной помощи и защите.

Наши российские законы, нередко прекрасно написанные и изложенные в форме народной сказки, порой кардинально отличаются от действительности. Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". И далее в соответствии с этой статьей триада объектов защиты российских граждан выглядит следующим образом: труд, здоровье и социальные права. Реальная картина по первым двум объектов по официальной статистике в лице Минздравсоцразвития России свидетельствует о их крайне неудовлетворительном состоянии. Ежегодно только вредные и опасные производства уносят жизни 180 тыс. работников. Но это только косвенные потери, связанные с "воздействием техногенных факторов". Прямые потери не менее впечатляющи: на 100 тыс. работающих приходится 12 случаев смертельного производственного травматизма. И это в 250 (!) раз больше, чем в США и государствах Европейского союза. Каждый год в России 10 тыс. работников получают профессиональные заболевания, а 14 тыс. становятся инвалидами. Таким образом, потери от неблагоприятных условий труда обходятся стране в 4% ВВП [1].

По данным того же министерства, численность российских инвалидов превышает 13 млн. человек (9% населения) и только 15% инвалидов трудоспособного возраста вовлечено в профессиональную деятельность. Причем этот показатель на протяжении последних лет имеет устойчивую тенденцию к росту (в 1995 г. их было 6,3 млн.).

Как видим, картина удручающая. При этом определенная доля вины связана с правовым фактором, а точнее говоря, с упущениями в законодательной и правоприменительной сферах.

Особенности правового регулирования труда инвалидов

Инвалидом признается лицо, которое в связи ограничением вследствие наличия физических или умственных недостатков нуждается в социальной защите.

Ограничение жизнедеятельности выражается в полной или частичной утрате им способности или возможности осуществлять самообслуживание, передвижение, ориентацию, общение, контроль за своим поведением, обучение и занятие трудовой деятельностью. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы.

Регулирование труда инвалидов производится двумя законами: Трудовым кодексом РФ (ТК РФ) и ФЗ РФ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (в ред. от 24.07.2009 г. N 213-ФЗ)*(1). Причем, ни тот ни другой не дают полной картины, связанной с реализацией трудовых отношений инвалидов.

Недостаточное внимание законодателя правовому регулированию труда инвалидов проявляется прежде всего в структуре, оглавлении Трудового кодекса (ТК РФ). В кодексе имеются главы, посвященные особенностям труда женщин, лицам с семейными обязанностями, несовершеннолетним, т.е. работникам с пониженной трудоспособностью. Но нет специальной главы, посвященной трудовым гарантиям инвалидов. Они не упоминаются и в названиях отдельных статей. И только внутри, в содержании правовых норм, при их внимательном прочтении можно отыскать следы данного специального субъекта трудового права.

Примером для подражания может служить Трудовой кодекс Республики Беларусь, в котором гл. 21 "Особенности регулирования труда инвалидов" содержит шесть статей, посвященных не только трудоправовым аспектам, но и полномочиям нанимателей по социальному обеспечению инвалидов. Кроме этого, ст. 14 ТК Республики Беларусь в числе обстоятельств, при наличии которых не допускается дискриминация в сфере трудовых отношений, называет недостатки физического или психического характера.

К другим упущениям российского законодателя, связанных с реализацией инвалидами права на труд, могут быть отнесены следующие: инвалиды не названы в числе лиц, которым не устанавливается испытание при приеме на работу (ст. 70 ТК РФ); их нет в числе работников, которым отдается предпочтение в оставлении на работе при сокращении численности или штата (ст. 179 ТК РФ); не урегулированы вопросы, связанные с гарантиями при направлении в служебные командировки, проведении профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации.

Федеральный закон, посвященный инвалидам, от 24.11.1995 г., сформировавший социальную модель инвалидности и в начале положительно оцененный международными экспертами, сегодня в результате многочисленных изменений и дополнений во многом утратил социально-трудовую направленность. Так, печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(2) упразднен институт Государственной службы реабилитации инвалидов - специализированный организационный механизм, направленный на полное или частичное восстановление способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Из компетенции субъектов РФ были исключены принятие законов и иных правовых актов о социальной защите инвалидов, контроль за их исполнением, участие в реализации федеральных программ в области социальной защиты инвалидов, разработка и финансирование региональных программ в указанной области, утверждение и финансирование перечня реабилитационных мероприятий и др. Положения данного закона не содержат структурных частей, нормы которых устанавливали бы компетенцию органов местного самоуправления в области социальной защиты инвалидов.

Кроме того, применять нормы одного закона без правовой поддержки другого в некоторых случаях невозможно. Например, ТК устанавливает сокращенное рабочее время (35 ч в неделю) для инвалидов I и II групп (ст. 92), а норма о сохранении полной оплаты труда при данном виде рабочего времени предусмотрена законом от 24.11.1995 г.

По письменному заявлению инвалида работодатель обязан предоставить ему отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до 60 календарных дней в году (ст. 128 ТК). Но предоставление инвалидам ежегодного оплачиваемого отпуска не менее 30 календарных дней, неполного рабочего времени по их просьбе регулируется почему-то ФЗ от 24 ноября 1995 г.

Кодекс устанавливает ограничения инвалидов при их привлечении к сверхурочным работам (ст. 99 ТК), к работам в ночное время (ст. 96 ТК), в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113 ТК). При этом выполнение инвалидами работ за пределами их основного рабочего времени возможно, во-первых, при отсутствии запрета на подобные работы в медицинском заключении, а во-вторых, при соблюдении работодателем следующих обязанностей: а) получение письменного согласия инвалида; б) ознакомление его под роспись с правом отказаться от подобных работ.

Ограничивая трудовую активность инвалидов четырьмя названными случаями, законодатель, на мой взгляд, поступает не вполне логично. Дело в том, что другие формы проявлений трудовой активности или, говоря языком законодателя, другие виды работ "за пределами установленной продолжительности рабочего времени" (ст. 97 ТК РФ) или "не обусловленные трудовым договором" (ст. 60 ТК РФ) не содержат каких-либо ограничений по применению труда инвалидов. Это означает, что отсутствуют законодательные запреты по привлечению инвалидов к работе по совместительству, совмещению профессий (должностей), а также в таких режимах напряженного труда, как ненормированный рабочий день, гибкое рабочее время, суммированный учет рабочего времени или разделение рабочего дня на части.

Представляется частично дефектной ч. 2 ст. 23 закона от 24.11.1995 г., запрещающая установление в коллективных или индивидуальных трудовых договорах условий труда инвалидов (оплата труда, режим рабочего времени и времени отдыха, продолжительность ежегодного и дополнительного оплачиваемых отпусков и другие), ухудшающих положение инвалидов по сравнению с другими работниками. Как видим, в этом случае не упоминаются локальные нормативные акты работодателя, с помощью которых как раз ТК РФ и предлагает решать подобные вопросы (ст. 135, 189 и др.).

Инвалиды упоминаются в ст. 224 ТК РФ "Дополнительные гарантии охраны труда отдельным категориям работников", в конце которой говорится, что работодатель обязан создать для инвалидов условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации*(3). Последняя представляет собой сложный комплекс реабилитационных мероприятий, включающий отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности. Она разрабатывается на основе решения государственной службы медико-социальной экспертизы.

Но вряд ли подобная законодательно закрепленная обязанность работодателя будет добросовестно им выполняться. Тем более за свой счет, без материальной поддержки государства.

Кстати, отметим, что в научной и справочной литературе вышеприведенные правовые нормы нередко называют льготами и гарантиями инвалидов. Хотя по сути речь идет об ограничениях применения их труда, и для работодателя подобные правила являются антистимулами при решении вопросов трудоустройства инвалидов. Сформулированные в ТК в виде обязанностей работодателя эти нормы без внедрения льгот для организаций, использующих труд инвалидов, нередко обречены на неприменение. Данный вывод подтверждается снижением (со средним темпом 15% в год) количества занятых инвалидов на предприятиях Всероссийского общества инвалидов (ВОИ). Причина - отмена значительной части налоговых льгот для общественных организаций инвалидов и их предприятий. В частности, в результате ликвидации налоговых льгот предприятия и организации ВОИ потеряли свыше 300 млн. рублей. Вынуждены были закрыться более 1200 малых и средних предприятий. В целом за 2002-2005 гг. было ликвидировано более 46 тыс. рабочих мест, в т.ч. более 21 тыс. мест, на которых трудились инвалиды [2].

Статьи законов ТК, не обеспеченные специальной государственной поддержкой, становятся невыгодными работодателю. В этой связи можно сделать вывод политического свойства: вряд ли целесообразно для социального государства перекладывать расходы, связанные с трудом инвалидов, на работодателей. Тем более - при наличии специальной национальной программы.

Для реализации закона о защите инвалидов Правительством РФ была принята Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы" с объемом финансирования в 1524,2 млн. руб.*(4). Основными целями объявлены: снижение уровня инвалидности и предупреждение ее, максимально возможная социальная интеграция инвалидов в общество путем повышения качества медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, развитие отечественного рынка реабилитационной индустрии. По окончании данной федеральной программы была принята вторая с тем же названием на 2006-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства от 29 декабря 2005 г. N 832 (в ред. от 21 июля 2010 г. N 470)*(5).

Цели новой Программы озвучены почти те же - создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни. Общий объем финансирования существенно повышен и составляет 4784,51 млн. руб. (правда, в июле 2010 г. уменьшен и составил 4669, 5 млн. руб.). Но судя по печальной статистике, приведенной в начале статьи, ситуация с инвалидностью остается напряженной.

Правовые выводы очевидны: 1) вопросы труда инвалидов следует регулировать в полной мере ТК РФ; 2) социальную поддержку инвалиды должны получать постоянно, посредством закрепления в законодательных нормах не только обязанностей, а прежде всего стимулов для работодателей, решивших использовать труд инвалидов.

И, видимо, в первую очередь должна быть разработана льготная финансово-кредитная политика в отношении всех работодателей, применяющих труд инвалидов.

Правоприменительные аспекты труда инвалидов

Последнее предложение прежде всего касается таких гарантий трудовой занятости инвалидов, которые при проведении специальных мероприятий должны в соответствии со ст. 20 закона от 24.11.1995 г. способствовать "повышению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда".

На первом месте в числе таких гарантий значилась "льготная финансово-кредитная политика в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов", которая, однако, была отменена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Некоторые осуществляемые федеральным законодателем меры по стимулированию использования труда инвалидов касаются лишь общероссийских объединений инвалидов, их организаций и учреждений (например, налоговые льготы, предусмотренные п. 3 ст. 381, п. 5 ст. 395 НК РФ) и не установлены для региональных, местных объединений инвалидов, их организаций и учреждений. В юридической литературе обоснованно отмечается, что не соответствует нормам международного трудового права и в конечном счете дискриминирует инвалидов то, что решение вопросов государственной поддержки одной и той же категории граждан - инвалидов - зависит от статуса общественной организации [3].

Вторым мероприятием названа квота для приема на работу инвалидов, т.е. минимальное количество специальных рабочих мест для инвалидов, установленное в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Сегодня квота является обязательной для всех организаций, численность работников в которых составляет более 100 человек. Ранее этот показатель составлял 30 человек. Таким образом, организации малого и среднего бизнеса, включая сельскую местность, оказались, к сожалению, свободными от выполнения данной обязанности. Квота устанавливается в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4%). Между тем в Германии нормы квотирования распространяются на организации, в которых работает 16 и более человек, во Франции в организациях с числом работников более десяти - 3% персонала должны составлять инвалиды труда, а 10% - инвалиды войны, в Белоруссии норматив бронирования рабочих мест для инвалидов составляет 5% на предприятиях с численностью работающих свыше 20 человек.

До 1 января 2005 г., т.е. с момента вступления в силу ФЗ N 122, в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты работодатели должны были вносить в бюджеты субъектов РФ обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. То есть у работодателей был выбор: либо принять инвалида на работу в счет квоты, либо внести обязательный платеж в бюджет субъекта РФ. Последний получал возможность аккумулировать денежные средства для решения вопроса сохранения и создания рабочих мест для инвалидов, в том числе и специальных рабочих мест. Такой механизм квотирования рабочих, детализированный региональным законодателем, позволял более успешно решать проблемы трудоустройства инвалидов [4]. Теперь положение ФЗ об обязательном внесении работодателями ежемесячной платы в бюджеты субъектов РФ за каждого нетрудоустроенного инвалида не действует. Более того, региональное законодательство, посвященное регулированию данного вопроса, также становится не легитимным. Дело в том, что определением Верховного суда РФ от 10.08.2005 г. N 5-Г05-45 было удовлетворено заявление ООО "Вито-1" об оспаривании ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы "О квотировании рабочих мест" от 22.12.2004 г. N 90, поскольку установленная оспариваемой нормой ежемесячная выплата компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в случае невыполнения квоты для приема на работу инвалидов является нарушением требований федерального законодательства и фактически является региональным налогом, не предусмотренным Налоговым кодексом РФ.

В целом, вывод по вопросу квот представляется очевидным: необходимо вернуться к прежним нормам и механизмам квотирования рабочих мест для инвалидов.

Третья гарантия, провозглашенная законом о инвалидах, касается вопроса стимулирования работодателей в создании дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для их трудоустройства. Несомненно, решение этого вопроса зависит от его цены. Положительным примером могут служить внесенные в октябре 2007 г. в Закон Воронежской области "О квотировании рабочих мест для инвалидов" поправки, материально стимулирующие работодателей. Им компенсируется из бюджета 90% расходов, понесенных на создание каждого рабочего места, и 75% начисленной каждому инвалиду зарплаты [5]. Программа дополнительных мероприятий Ивановской области на 2010 г. по снижению напряженности на рынке труда, утв. постановлением Правительства Ивановской области от 27.01. 2010 г. N 3-п, предусматривает специальное направление "трудоустройство инвалидов". В рамках реализации данной программы работодателю возмещаются затраты на оборудование одного рабочего места для инвалидов в размере 30 тыс. руб. Причем, в случае увольнения инвалида работодатель обязан известить об этом орган службы занятости и принять другого инвалида на освободившееся рабочее место.

Следует признать своевременной мерой предоставление субсидий в 2010 и 2011 гг. работодателям на возмещение затрат, связанных с оборудованием (оснащением) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов в размере фактических расходов, подтвержденных платежными документами, но не более 30 тыс. рублей на 1 постоянное рабочее место, по факту трудоустройства на него инвалида*(6). Но разовыми мероприятиями без создания целостной системы стимулирования работодателей в принятии инвалидов на работу данную проблему решить невозможно.

И последнее замечание. Исходя из российской нормотворческой практики, без соответствующих "приводных ремней", т.е. дополнительных подзаконных актов и соответствующей ответственности (в нашем случае - административной), нормы закона бездействуют.

К сожалению, подобные правовые акты, связанные с гарантиями занятости инвалидов (ст. 20 закона от 24.11.1995 г.) отсутствуют.

Не повезло инвалидам и с информацией о возможностях трудоустройства. Минздравсоцразвития России разработало три административных регламента, посвященных предоставлению Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию о положении на рынке труда. Повезло трем категориям: несовершеннолетним гражданам в возрасте от 14 до 18 лет, безработным гражданам, испытывающих трудности в поиске работы, безработным гражданам в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. Они могут рассчитывать на предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства*(7). Для инвалидов такой регламент не написали.

Наблюдается безответственность работодателей при невыполнении специальных мер по трудоустройству инвалидов. В редакции, действующей до 2005 г., п. 3 ст. 24 закона о инвалидах предусматривал, что руководители организаций, нарушающие порядок внесения обязательной платы в бюджеты субъектов РФ, несут ответственность в виде уплаты штрафа: за сокрытие или занижение обязательной платы - в размере скрытой или недовнесенной суммы, а в случае отказа в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты - в размере стоимости рабочего места, определяемой органами исполнительной власти субъектов РФ. Суммы штрафов взыскивались в бесспорном порядке органами налоговой службы. Ныне механизм ответственности работодателей за отказ от квотирования не применяется. Отсутствует также ответственность работодателей в случае невыполнения обязательств по созданию дополнительных рабочих мест для использования труда инвалидов. Приемлемой здесь видится норма белорусского законодателя: за каждое несозданное рабочее место взыскивается сумма в размере среднегодовой заработной платы работника организации.

Общий вывод очевиден: необходимы серьезные изменения в законодательстве и правоприменительной практике, направленные на действительную реализацию инвалидами права на труд.

Литература

1. Экономика на костылях // Аргументы недели. 2008. N 17. С. 9.

2. Гонтмахер Е.Ш., Клепиков А.В. и др. Трудовая активность инвалидов: состояние и перспективы.

3. Парягина О.А Концептуально-правовые основы и проблемы занятости инвалидов // Право и политика. 2007. N 4.

4. Михайлов А.А. Комментарий к Законам о социальном обслуживании и социальной защите инвалидов в Российской Федерации // Работодатель. 2006. N 1.

5. Бондарева Э.С. Проблемы квотирования рабочих мест для инвалидов.

6. Закон Иркутской области от 10 июня 2003 г. N 28-оз "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области" (в ред. Закона Иркутской области от 11 июля 2005 г. N 44-оз) // Восточно-Сибирская правда. 2003. 2 июля. N 129; 2005. 21 июля. N 153.

7. Слобцов И.А., Кузнецова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Г. Хныкин,

профессор юридического факультета

Московского государственного университета

им. М.В. Ломоносова, д-р юрид. наук.

"Вопросы трудового права", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563; 2009. N 30. Ст. 3739.

*(2) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(3) Форма программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания утверждена постановлением Минтруда РФ от 18 июля 2001 г. N 56 // Бюллетень Минтруда РФ. 2001. N 9.

*(4) Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. N 36 // СЗ РФ. 2000. N 4. Ст. 393.

*(5) СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 199; 2010. N 26. Ст. 3367.

*(6) Правила предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1011) // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6316.

*(7) Административный регламент предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 28.06.2007 г. N 449) // Бюллетень нормативных актов РФ. 2007. N 35.