Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2009 г. N 48-В09-10 Суд частично отменил состоявшиеся по делу судебные постановления и отказал в признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 8 статьи 17-1 Устава Верхнеуфалейского городского округа, в остальной части судебные постановления оставил без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2009 г. N 48-В09-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

в составе: председательствующего В.П. Меркулова, судей Г.В. Макарова и Т.И. Еременко установила:

рассмотрела в судебном заседании в порядке надзора жалобу главы Верхнеуфалейского городского округа - председателя Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа (ВГО) на решение Верхнеуфалейского городского суда Челябинской области от 2 июля 2008 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 9 сентября 2008 года по делу по заявлениям прокурора Челябинской области и администрации Верхнеуфалейского городского округа о признании муниципального правового акта противоречащим в части федеральному законодательству и отмене его в этой части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителя администрации ВГО - Калининой А.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Степановой Л.Е., полагавшей судебные постановления в части п. 8 ст. 17-1 Устава подлежащим отмене, а в остальной части оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Администрация ВГО обратилась в суд с заявлением (в окончательной редакции), в котором просила признать решение Собрания депутатов ВГО от 21.12.2007 N 566 (в ред. решения Собрания депутатов ВГО от 15.02.2008 N 606) в части подпунктов 27, 29, 31, 34 п. 1, а также п. 3 в части слов "за исключением подпунктов 27, 29, 31, 32, 33, 34 п. 1, которые вступают в силу после официального опубликования в средствах массовой информации", противоречащим федеральному закону и недействующим; признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в силу пп. 7 п. 1 ст. 31, пп. 3 п. 5 ст. 33, пп. 5 п. 2 ст. 35, ч. 2 п. 4 ст. 39, п. 4-1 ст. 39, п. 5-1 ст. 39 Устава ВГО; обязать Собрание депутатов ВГО опубликовать сообщение о решении суда в газете "Уфалейский рабочий" в течение месяца с момента вступления решения суда в силу.

Прокурор Челябинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими с момента вступления решения суда в силу пп. 3 п. 3 ст. 6 в части слов "главе городского округа"; п. 2 ст. 15-1 в части отнесения постановлений и распоряжений главы администрации городского округа, распоряжений и приказов иных должностных лиц местного самоуправления городского округа, предусмотренных Уставом, к пп. 4, отделяющему указанные правовые акты от правовых актов главы округа; п. 8 ст. 17-1 в части слов "не позднее чем через два месяца со дня официального опубликования общих итогов выборов"; пп. 9 п. 1 ст. 19 в части слов "а также отдельных государственных полномочий, переданных для осуществления органами местного самоуправления"; п. 5 ст. 21, п. 6 ст. 22, п. 3 ст. 26, п. 4 ст. 28 в части неопределенности в установлении должностного лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования в случае его отсутствия или досрочного прекращения полномочий; пп. 3 п. 1 ст. 24, пп. 4 п. 1 ст. 29 в части слов "решениями Собрания депутатов"; п. 6 ст. 25 в части слов "и принятыми на его основе решениями Собрания депутатов"; абз. 2 п. 1 ст. 27; пп. 33 п. 1 ст. 31 в части слов "надбавки к ценам (тарифам) для потребителей"; пп. 4 п. 1 ст. 16, ст. 33 в части определения Управления социальной защиты населения в качестве самостоятельного органа местного самоуправления в структуре управления округом Устава ВГО, утвержденного постановлением Собрания депутатов ВГО N 58 от 30.06.2005 г. (в ред. решений Собрания депутатов ВГО от 21.12.2007 г. N 566, от 15.02.2008 N 606); п. 3 решения Собрания депутатов от 21.12.2007 г. N 566 (в редакции решения Собрания депутатов ВГО от 15.02.2008 г. N 606) в части слов "за исключением пп. 27, 29, 31, 32, 33, 34 п. 1, которые вступают в силу после официального опубликования в средствах массовой информации"; обязать Собрание депутатов ВГО опубликовать сообщение о решении суда в газете "Уфалейский рабочий" в течение месяца с момента вступления решения суда в силу; обязать Собрание депутатов ВГО привести решение Собрания депутатов ВГО от 21.12.2007 г. N 566 (в редакции решения Собрания депутатов ВГО от 15.02.2008 г. N 606) в соответствие с требованиями федерального законодательства в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в силу.

Решением Верхнеуфалейского городского суда Челябинской области от 2 июля 2008 года заявленные требования удовлетворены частично. Устав ВГО в редакции решений Собрания депутатов ВГО от 21 декабря 2007 года N 566 и от 15 февраля 2008 года N 606 признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в силу в части: подпункта 3 п. 3 ст. 6; п. 2 ст. 15-1; п. 8 ст. 17-1; пп. 9 п. 1 ст. 19; п. 5 ст. 21, п. 6 ст. 22, п. 3 ст. 26, п. 4 ст. 28; пп. 3 п. 1 ст. 24, пп. 4 п. 1 ст. 29; п. 6 ст. 25; абзац 2 п. 1 ст. 27; пп. 33 п. 1 ст. 31; пп. 4 п. 1 ст. 16, п. 2 ст. 33; пп. 7 п. 1 ст. 31; пп. 3 п. 5 ст. 33; пп. 5 п. 2 ст. 35; ч. 2 п. 4 ст. 39; п. 4-1 ст. 39; п. 5-1 ст. 39. Признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в силу п. 3 в указанной выше части решения Собрания депутатов ВГО от 21 декабря 2007 года N 566 "О внесении изменений и дополнений в Устав Верхнеуфалейского городского округа" (в редакции решения Собрания депутатов от 15 февраля 2008 года N 606).

Определением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 9 сентября 2008 года решение суда первой инстанции в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2 ст. 15-1 Устава ВГО отменено и в этой же части постановлено новое решение - об отказе в удовлетворении требования. Исключены из резолютивной части решения слова "в части неопределенности в установлении должностного лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования в случае его отсутствия или досрочного прекращения полномочий". В остальной части решение оставлено без изменения.

Определением судьи Челябинского областного суда от 16 февраля 2009 года в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции отказано.

Судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 21 сентября 2009 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В надзорной жалобе заявитель указывает о несогласии с выводом относительно п. 8 статьи 17-1, так как данная норма предусмотрена в Уставе ВГО как временная, в связи с тем, что срок предоставления отчетов избирательной комиссии в представительный орган не определен продолжительный период времени. Отсутствие такой нормы приведет к ослаблению ответственности за использование целевых бюджетных средств.

Вывод суда в указанной части, с ссылкой на пункт 6 статьи 57 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункт 3 ст. 35 Закона Челябинской области от 29.06.2006 г. N 36-30 "О муниципальных выборах в Челябинской области", п. 3 ст. 16 Закона Челябинской области от 26.10.2006 г. N 70-30 "Об избирательных комиссиях в Челябинской области", мотивирован тем, что установление данной нормой срока сроков сдачи отчета избирательной комиссии противоречит федеральному законодательству, поскольку отсутствие в законах соответствующего срока не может являться основанием для самостоятельного нормативного регулирования муниципальным образованием вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Однако, такое суждение нельзя признать правильным, так как согласно п. 8 ст. 17-1 Устава ВГО избирательная комиссия муниципального образования предоставляет Собранию депутатов городского округа отчет о расходовании денежных средств, выделенных из бюджета городского округа на подготовку и проведение муниципальных выборов, не позднее чем через два месяца со дня официального опубликования общих итогов выборов, что согласуется с п. 6 ст. 57 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ, предусматривающим, что отчеты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум представляются соответственно в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, которые установлены законом. Аналогичное положение предусматривает п. 3 ст. 16 Закона Челябинской области от 26.10.2006 г. N 70-30. В силу п. 3 ст. 35 Закона Челябинской области от 29.06.2006 года N 36-30 отчет комиссии муниципального образования о расходовании бюджетных средств на выборы представляется в представительный орган муниципального образования не позднее чем через два месяца со дня официального опубликования результатов муниципальных выборов, а следовательно, вывод суда о том, что муниципальное образование осуществило самостоятельное нормативное регулирование по вопросу, не входящему в его компетенцию, является ошибочным.

Довод надзорной жалобы о несогласии с выводом суда относительно пп. 9 п. 1 ст. 19 с ссылкой на ст. 2, ч. 3 ст. 20, ч. 11 ст. 35, ст.ст. 43, 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на основании того, что указанная норма не противоречит федеральному законодательству, поскольку представительным органом муниципального образования может быть принят муниципальный правовой акт (к чему относится и Устав муниципального образования) по вопросам осуществления государственных полномочий в рамках установленной ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в том числе, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления, нельзя признать состоятельным.

Вывод суда в этой части обоснован тем, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Глава 4 этого закона устанавливает государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Принятие муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий влечет за собой определенный контроль, т.к. глава муниципального образования публично также является ответственным за их реализацию. В соответствии с ч. 2 ст. 21 - органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Поскольку федеральное законодательство не предусматривает осуществление органами местного самоуправления контроля за осуществлением переданных отдельных государственных полномочий, а следовательно, самостоятельное, принятие на себя органами местного самоуправления указанных полномочии противоречит федеральному законодательству и не может предусматриваться Уставом муниципального образования, то суждение суда в этой части является правильным.

Довод надзорной жалобы относительно пп. 5 ст. 21, п. 6 ст. 22, п. 3 ст. 26, п. 4 ст. 28 не указывает на ошибочность судебных постановлений по делу. Позиция надзорной жалобы в этой части о том, что прокурором не указана норма закона, имеющая большую юридическую силу, которому противоречат вышеуказанные статьи Устава, а ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ и ст.ст. 22, 26 Устава ВГО допускают разделение полномочий главы городского округа и председателя представительного органа местного самоуправления между должностными лицами местного самоуправления в случае замещения временно отсутствующего по различным причинам главы муниципального образования или досрочного прекращения им полномочий; суждение кассационной инстанции о неопределенности и неоднозначности формулировок Устава не обосновано конкретной нормой федерального закона, не может быть принята.

Статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ определен статус главы муниципального образования как самостоятельного органа местного самоуправления, высшего должностного лица муниципального образования, наделенного иными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, в случае если согласно устава муниципального образования глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то эти полномочия также являются составляющей его статуса как главы муниципального образования. Разделение в этом случае полномочий главы муниципального образования как председателя представительного органа муниципального образования и иных полномочий главы муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрено. По этой же причине противоречит федеральному законодательству разделение между несколькими должностными лицами местного самоуправления полномочий главы муниципального образования как председателя представительного органа полномочий в случае отсутствия главы муниципального образования или досрочного прекращения им полномочий. В силу указанного, кассационная инстанция обосновано изменила решение суда первой инстанции, признавая приведенные выше пункты Устава противоречащими федеральному законодательству и недействующими в полном объеме, а не только в части неопределенности в установлении должностного лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования в случае его отсутствия или досрочного прекращения полномочий, поскольку признание указанных норм недействующими лишь в части вышеприведенных слов исключает возможность их применения.

Нельзя согласиться с доводами надзорной жалобы, касающихся вывода суда относительно пп. 3 п. 1 ст. 24, пп. 4 п. 1 ст. 29 Устава. Указание заявителя на то, что это нормы имелись в Уставе ВГО в его прежней редакции, когда гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа и главы муниципального образования не были регламентированы Федеральным законом; частью 5.1 статьи 40 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ установлено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; статья 22 закона Челябинской области от 27.03.2008 г. N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" предусматривает, что в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, гарантии осуществления полномочий которых, установленные нормативными правовыми актами местного самоуправления, снижаются по сравнению с гарантиями, предусмотренными указанным законом, который применяется после срока полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно, только по истечении полномочий вышеуказанных должностных лиц из пп. 3 п. 1 ст. 24, пп. 4 п. 1 ст. 29 должны быть исключены слова "решениями Собрания депутатов", а также ст. 28 и ч. 4 ст. 44 этого закона, определяющих порядок внесения, изменений и дополнений в Устав муниципального образования, в связи с чем признание этих норм Устава не соответствующими федеральному закону приведет к нарушению формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (глава 5 Федерального закона 131-ФЗ), не может служить основанием считать вывод суда неправильным.

Как правильно указал суд, п. 5.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Анализ данной нормы свидетельствует о том, что на местном уровне гарантии осуществления полномочий указанных лиц устанавливаются только уставами муниципальных образований. При этом, возможности принятия органами местного самоуправления иных нормативных правовых актов, по указанному вопросу законодатель не предусматривает. Указанное свидетельствует и о необоснованности позиции заявителя о том, что только по истечении полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления должны быть исключены слова "решениями собрания депутатов".

Не соглашаясь с выводом суда относительно абз. 2 пп. 1 ст. 27, заявитель указывает на то, что судом не принята во внимание предусмотренная Уставом ВГО структура местного самоуправления, в которую наряду с представительным органом местного самоуправления, местной администрацией входят 5 самостоятельных исполнительных органов местного самоуправления, с руководителями которых высшим должностным лицом местного самоуправления заключаются трудовые договоры, а также на то, что в соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ порядок формирования органов местного самоуправления и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования; включенные в структуру органов местного самоуправления ВГО лица, являются муниципальными служащими, выполняют профессиональную деятельность на постоянной основе на должностях муниципальной службы (ч.ч. 1, 2, 3 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"); в соответствии с названным законом с главой местной администрации и руководителями иных самостоятельных исполнительных органов местного самоуправления главой ВГО заключены контракт и трудовые договоры соответственно должностям муниципальной службы; заключение контракта с главой местной администрации главой муниципального образования соответствует ч. 3 ст. 34, п. 3 ч. 4 ст. 36 и ч. 6 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, п. 2 ст. 26 Устава ВГО, закону Челябинской области от 28.06.2007 г. N 155-30 "Об утверждении типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту", а следовательно глава ВГО имеет право на издание правовых актов в пределах установленных полномочий.

Между тем, указанные доводы жалобы основаны на неправильном толковании Закона. Суд в этой части правильно признал, что глава муниципального образования, обеспечивая взаимодействие органов местного самоуправления городского округа и осуществляя полномочия представителя нанимателя (работодателя) руководителей органов местного самоуправления, издает постановления и распоряжения, поскольку п. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. При этом, издание главой муниципального образования правовых актов по иным вопросам законом не предусмотрено.

Обжалуя решение суда в части пп. 4 п. 1 ст. 16, ст. 33, заявитель указывает на то, что оно не отражает правильно заявленного прокурором требования; вышеуказанные нормы полностью соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, так как Управление социальной защиты населения полностью соответствует признакам органа местного самоуправления, определенным ст. 2 и п. 1 ст. 34 данного закона.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда в данной части. Из дела, в частности, позиции прокурора следует, что указанные нормы не отвечают общим положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", поскольку устанавливают в качестве самостоятельного органа местного самоуправления Управление социальной защиты населения городского округа, определяют его компетенцию по исполнению переданных отдельных государственных полномочий в сфере социальной защиты населения, в том числе, организации и осуществление деятельности по опеке и попечительству, иных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области, нормативными правовыми актами Собрания депутатов. Судом установлено, что данное Управление социальной защиты населения является органом местного самоуправления с 2000 г., включено в структуру органов местного самоуправления новой редакцией Устава ВГО в 2005 г. и его статус до настоящего времени не изменен. Между тем, в силу ст. 2 и п.п. 1, 4 ст. 34 названного выше федерального закона органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Из этих норм следует, что обязательным условием для такого органа местного самоуправления является наделение его собственными полномочиями по решению вопросов именно местного значения. Создание органов местного самоуправления в целях реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, действующим законодательством не предусмотрено. Включая Управление социальной защиты населения в структуру органов местного самоуправления городского округа, Устав ВГО наделил его лишь государственными полномочиями, переданными муниципальному образованию в установленном порядке, но собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, определенных ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, указанный орган не наделен. Исходя из указанного, вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и является правильным.

Основанием для обжалования вывода суда по пп. 7 п. 1 ст. 31 Устава ВГО (в редакции решения Собрания депутатов от 21.12.2007 N 566 и от 15.02.2008 года N 606) заявитель указывает на то, что последний полностью соответствует вопросу местного значения, указанному в пп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пп. 5 п. 1 ст. 5 Устава ВГО также изложен в редакции вышеуказанного Федерального закона и не признается противоречащим федеральному законодательству. В случае не внесения указанных изменений в Устав ВГО этот документ не мог быть зарегистрирован в органах юстиции, так как противоречил бы действующему законодательству. Решение Собрания депутатов N 606 от 15.02.2008 г. вносит изменения в решение Собрания депутатов от 21 декабря 2007 г. N 566 с соблюдением положения ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ и других процедур в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Данную позицию заявителя нельзя признать состоятельной, поскольку удовлетворяя заявление в этой части, суд правильно исходил из того, что решение Собрания депутатов ВГО от 15.02.2008 г. N 606 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов ВГО от 21.12.2007 г. N 566", которым фактически внесено изменение в Устав ВГО, принято с нарушением положений п. 2 ст. 48 Устава ВГО, ч. 4 ст. 44 Закона N 131-ФЗ, согласно которым проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Обжалуя выводы суда в отношении отмеченного выше пп. 7 п. 1 ст. 31, а также норм, содержащихся в пп. 3 п. 5 ст. 33; пп. 5 п. 2 ст. 35; ч. 2 п. 4 ст. 39; п. 4-1 ст. 39; п. 5-1 ст. 39 Устава ВГО заявитель указывает на то, что вопрос обеспечения межведомственного взаимодействия управляющим Управлением социальной защиты населения (УСЗН) не относится к полномочиям органов местного самоуправления; глава муниципального образования в рамках трудовых отношений может поручить осуществление указанных функций, поскольку это не противоречит действующему законодательству; правом подписания распорядительных документов в этой части руководитель УСЗН не наделен и не может вмешиваться в полномочия иных органов местного самоуправления. Отмечает, как указано выше, на соблюдение необходимых процедур, связанных с проведением публичных слушаний по проекту оспариваемого муниципального правового акта, а также то, что согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и ст. 19 Устава ВГО в исключительной компетенции Собрания депутатов ВГО находятся принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, а на публичных слушаниях принимаются всего лишь рекомендации, которые не носят нормативного характера, и депутаты при принятии решения в соответствии с действующим законодательством не связаны рекомендациями публичных слушаний. Указывается на то, что в структуру органов местного самоуправления ВГО входят: администрация; управления образования, культуры, имущественных отношений, финансов, социальной защиты населения, наделенные Уставом и положениями об указанных органах строго определенными функциями и ее изменение возможно только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений; суд не учел того, что при принятии Устава в редакции 2005 г. был допущен ряд нарушений действующего законодательства в части полномочий исполнительных органов местного самоуправления и администрации городского округа, чем изначально был нарушен принцип самостоятельности исполнительных органов местного самоуправления, отраженный в статьях 2, 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, поскольку дублирование одних и тех же полномочий разными органами местного самоуправления создает правовую неопределенность и неопределенность ответственности. Подпункт 1 пункта 1 статьи 31 Устава до внесения изменений не соответствовал подпункту 6 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, норма конкретизирована, но по сути не изменена. Вывод суда по пп. 5 п. 2 ст. 35, ч. 2 п. 4 ст. 39, п. 4-1 ст. 39, п. 5-1 ст. 39 прямо противоречит абзацу 19 резолютивной части решения и лишает представительный орган местного самоуправления - Собрание депутатов ВГО его исключительной компетенции на внесение изменений и дополнений в Устав муниципального образования в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ.

Признать указанные доводы обоснованными нельзя. Признавая, что внесенные решением Собрания депутатов от 21.12.2007 г. N 566 (в редакции решения от 15.02.2008 г. N 606) изменения в пп. 7 п. 1 ст. 31; пп. 3 п. 5 ст. 33; пп. 5 п. 2 ст. 35; ч. 2 п. 4 ст. 39; п. 4-1 ст.39; п. 5-1 ст. 39 Устава ВГО противоречат федеральному законодательству, суд правильно указал на то, что данные изменения необоснованно исключают полномочия администрации округа по формированию проекта бюджета городского округа, организации его исполнения, разработке проектов планов и программ экономического социального развития округа, осуществлению прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, созданию муниципальных предприятия и учреждений и другим вопросам, отнесенным федеральным законодательством (ст. 154, 171, 215.1 Бюджетного кодекса РФ, п. 1 ст. 34 закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ) к компетенции местной администрации. Выводы суда основаны на анализе норм Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона N 131-ФЗ, ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", а также оспариваемого Устава.

Довод жалобы в части противоречия вывода суда абзацу 19 резолютивной части решения суда и лишения представительного органа местного самоуправления исключительной компетенции на внесение изменений и дополнений в Устав в соответствии с ч. 10 ст. 35 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, является ошибочным, поскольку основан на неправильном толковании закона. Статья 47 данного закона устанавливает, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, а положения п. 5 ст. 48 Устава предусматривают, что муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в Устав ВГО, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа городского округа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Устав указанных изменений и дополнений.

Довод жалобы, касающийся опубликования решения суда, нельзя признать состоятельным. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Несоблюдение требования об опубликовании является основанием для признания нормативного акта недействующим в судебном порядке на основании ч. 2 ст. 253 ГПК РФ. Закрепление возможности применять неопубликованный нормативный правовой акт, в том числе направленный на защиту прав и свобод граждан, о чем фактически указывает заявитель, противоречит положениям указанной статьи Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 387, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

отменить решение Верхнеуфалейского городского суда Челябинской области от 2 июля 2008 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 9 сентября 2008 г. по делу по заявлениям прокурора Челябинской области и администрации Верхнеуфалейского городского округа о признании муниципального правового акта противоречащим федеральному законодательству в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 8 ст. 17-1 Устава ВГО в части слов "не позднее чем через два месяца со дня официального опубликования общих итогов выборов" и в этой же части принять новое решение, которым в удовлетворении данного требования отказать. В остальной части указанные судебные постановления оставить без изменения.

Председательствующий

В.П. Меркулов

Судьи

Г.В. Макаров

Т.И. Еременко