Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 июня 2010 г. N 80-Г10-10
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Калининой Л.А., Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Алешиной П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе губернатора и правительства Ульяновской области, кассационному представлению прокурора, участвующего в рассмотрении дела, на решение Ульяновского областного суда от 31 марта 2010 г. о признании недействующими пунктов 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 и подпункта 4.1.1 Положения о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области, утвержденного постановлением правительства Ульяновской области от 5 августа 2009 г. N 306-П, с момента вступления решения в законную силу.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя правительства Ульяновской области Тарасовой Д.Д., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене, как незаконного и необоснованного, Судебная коллегия установила:
пункты 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 и подпункты 4.1.1, 4.7.2, 4.7.3 Положения о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области, утвержденного постановлением правительства Ульяновской области от 5 августа 2009 г. N 306-П, изложены в следующей редакции:
"2.1. Гражданин, желающий, чтобы над ним был установлен патронаж, обращается в территориальный орган Департамента социальной защиты населения Ульяновской области по месту жительства (далее - территориальный орган) с заявлением об установлении над ним патронажа. Данный гражданин должен быть зарегистрирован по месту жительства или месту пребывания и нуждаться в установлении патронажа. Заявление оформляется гражданином лично в территориальном органе или, при невозможности по состоянию здоровья посетить территориальный орган, - по месту жительства (пребывания), в присутствии специалиста территориального органа, удостоверяющего, при предъявлении паспорта, подпись заявителя.
2.2. К заявлению прилагаются следующие документы:
документ, удостоверяющий личность гражданина;
справка о составе семьи или выписка из домовой книги о регистрации заявителя и проживающих совместно с ним лиц по месту жительства;
медицинское заключение лечебного учреждения о состоянии здоровья заявителя и его нуждаемости в постороннем уходе.
Копии документов изготавливаются и заверяются уполномоченным специалистом территориального органа.
4.1.1. Уполномоченный специалист территориального органа проводит обследование материально-бытового положения гражданина, нуждающегося в установлении патронажа. По результатам обследования составляется акт, который подписывается заявителем, специалистом территориального органа, проводящим обследование, и утверждается руководителем территориального органа.
4.5. В случае, если по истечении месяца со дня постановки гражданина на учет нуждающихся в установлении патронажа патронаж не установлен, территориальный орган информирует государственное учреждение социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов об отказе в установлении патронажа либо невозможности установления патронажа ввиду отсутствия граждан, желающих стать помощниками, и продолжает работу по подбору помощника. Необходимая социальная помощь гражданину оказывается государственным учреждением социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов до установления патронажа.
4.7.2. Осуществляет контроль за исполнением помощником возложенных на него обязанностей.
4.7.3. Исключен. - Постановление Правительства Ульяновской области от 25.02.2010 N 60-П.
4.8. Патронаж может осуществляться как на безвозмездной основе, так и оплачиваться за счет патронируемого лица из получаемых им доходов".
Ильина Е.Н. обратилась в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 и подпунктов 4.1.1, 4.7.2, 4.7.3 Положения о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области, утвержденного постановлением правительства Ульяновской области от 5 августа 2009 г. N 306-П.
В обоснование заявления указала, что правительство Ульяновской области не вправе устанавливать оспариваемые нормы, поскольку положения о патронаже предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации.
Также, по мнению Ильиной Е.Н., применение этих пунктов неправомерно ограничило ее право на патронаж, предусмотренное статьей 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно пункт 2.1 Положения нарушает права граждан, поскольку не предусматривает обращения гражданина, желающего, чтобы над ним был установлен патронаж, в орган социальной защиты посредством направления заявления по почте; пункт 2.2 требует представления гражданином документов, которые не влияют на установление патронажа; подпункт 4.1.1 предусматривает составление акта обследования материально-бытовых условий гражданина, что также не является обязательным и не влияет на установление патронажа; пункт 4.5 произвольно устанавливает месячный срок, необоснованно возлагает на государственное учреждение социального обслуживания обязанность по защите прав гражданина, нуждающегося в установлении патронажа, не предусматривает договорной основы взаимоотношений гражданина с государственным учреждением социального обслуживания; пункт 4.8 позволяет произвольно требовать от гражданина вознаграждения за услуги помощника, устанавливая право органов опеки и попечительства по осуществлению контроля за деятельностью помощника, подпункт 4.7.2 не предусмотрел обязанность этого органа участвовать в составлении договора, между тем органы опеки обязаны участвовать в заключении договоров управления имуществом, поручения, иных договоров между помощником и патронируемым.
Кроме того, заявительница считала, что пункты 2.1, 2.2, подпункты 4.1.1 и 4.7.3 Положения нарушают права граждан на помощника, предусмотренные статьями 5, 7, 19 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (с изменениями и дополнениями).
Полагая, что порядок принятия, опубликования и вступления в законную силу постановления правительства Ульяновской области от 5 августа 2009 года N 306-П, которым утверждено Положение о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области, отдельные пункты которого оспариваются Ильной Е.Н., соблюден; постановление принято по вопросу, отнесенному подпунктом "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к вопросу совместного ведения, при этом не урегулированному специальным федеральным законом; оспариваемым положением детально расписан порядок установления патронажа исходя из целей защиты прав патронируемого, правительство Ульяновской области с заявлением Ильиной Е.Н. не согласилось.
Решением Ульяновского областного суда от 31 марта 2010 г. заявление Ильиной Е.Н. о признании недействующими пунктов 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 и подпункта 4.1.1 Положения о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области, утвержденного постановлением правительства Ульяновской области от 5 августа 2009 г. N 306-П, удовлетворено, указанные пункты признаны недействующими с момента вступления решения в законную силу; в части оспаривания пунктов 4.7.3 и 4.7.2 определением Ульяновского областного суда от 31 марта 2010 г. производство по делу прекращено.
В кассационной жалобе правительства Ульяновской области, в кассационном представлении участвующего в деле прокурора Ульяновской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права. В частности, правительство Ульяновской области указывает на необоснованность вывода суда о неправомерности установления правительством Ульяновской области оспариваемого заявителем Положения.
Считает, что со стороны государственных органов нет вмешательства в гражданско-правовые отношения, Положение направлено на реализацию предусмотренных пунктом 4 статьи 41 Гражданского кодекса Российской Федерации контрольных полномочий органов опеки и попечительства за исполнением помощником совершеннолетнего дееспособного гражданина своих обязанностей; признание судом недействующими пунктов 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 и подпункта 4.1.1 Положения в отсутствие федерального регулирования механизма подбора, учета дееспособных граждан, нуждающихся в патронаже, фактически лишает указанную категорию граждан социальной заботы со стороны государства; судебное решение создает правовую неопределенность, поскольку в сложившейся ситуации становится неясным, каким образом будут исполняться положения статьи 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно каким образом органы опеки и попечительства будут вести учет лиц, нуждающихся в патронаже, не обладая необходимой и достоверной информацией; как будут определять, не были ли ухудшены материально-бытовые условия патронируемого в случае злоупотреблений со стороны помощника; суд принял решение без учета того, что на основе оспариваемых норм предусмотрена помощь гражданину, нуждающемуся в патронаже, до его установления.
Доводы кассационного представления также сводятся к тому, что решение постановлено без учета обстоятельства, имеющего юридическое значение по этому делу, а именно оспариваемое правовое регулирование принято по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не урегулированному специальным законом, отмечается, что решение содержит внутренние противоречия.
Изучив доводы кассационной жалобы, кассационного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит решение подлежащим отмене, как основанное на неправильном применении норм материального закона, регулирующего спорное правоотношение.
Так, удовлетворяя заявление Ильиной Е.Н., Ульяновский областной суд пришел к выводу о том, что принимая постановление от 5 августа 2009 г. N 306-П об утверждении Положения о порядке установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами на территории Ульяновской области в отсутствие полномочий у правительства Ульяновской области на принятие указанного акта, правительство Ульяновской области, тем самым действовало неправомерно, с превышением нормотворческой компетенции; нормы, содержащиеся в этом акте, являются нормами гражданского права, а гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Такой вывод суда основан на неправильном истолковании норм материального закона, подлежащего применению по данному делу.
Из наименования и содержания оспариваемого заявителем регионального постановления действительно следует, что оно принято правительством Ульяновской области по вопросу, основы которого регламентированы статьей 41 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Действительно, указанная статья провозглашает, что над совершеннолетним дееспособным гражданином, который по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, может быть установлен патронаж (пункт 1).
В течение месяца со дня выявления совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, ему назначается органом опеки и попечительства помощник. Помощник может быть назначен с его согласия в письменной форме, а также с согласия в письменной форме гражданина, над которым устанавливается патронаж. Работник организации, осуществляющей социальное обслуживание совершеннолетнего дееспособного гражданина, нуждающегося в установлении над ним патронажа, не может быть назначен помощником такого гражданина (пункт 2).
Помощник совершеннолетнего дееспособного гражданина совершает действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем, на основании заключаемых с этим лицом договора поручения, договора доверительного управления имуществом или иного договора (пункт 3).
Орган опеки и попечительства обязан осуществлять контроль за исполнением помощником совершеннолетнего дееспособного гражданина своих обязанностей и извещать находящегося под патронажем гражданина о нарушениях, допущенных его помощником и являющихся основанием для расторжения заключенных между ними договора поручения, договора доверительного управления имуществом или иного договора (пункт 4).
Патронаж над совершеннолетним дееспособным гражданином, установленный в соответствии с пунктом 1 указанной статьи, прекращается в связи с прекращением договора поручения, договора доверительного управления имуществом или иного договора по основаниям, предусмотренным законом или договором (пункт 5).
Однако из системного толкования этой статьи весьма ясно и определенно следует, что механизм ее реализации предполагает возникновение, изменение, прекращение различных по своей юридической природе общественных отношений:
- договорных отношений, основанных на равенстве волеизъявления, с одной стороны, совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, а с другой - помощника совершеннолетнего дееспособного гражданина, совершающего действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем;
- организационных (управленческих, административных) отношений, связанных с осуществлением возложенных на органы опеки и попечительства контрольных полномочий, направленных на защиту, охрану прав и интересов граждан, нуждающихся в патронаже.
Последние в наиболее общем виде означают формирование такой социальной среды и такого правового порядка, которые обеспечивали бы дееспособному гражданину, оказавшемуся в беспомощной ситуации (инвалидность, пожилой возраст, болезнь, отсутствие денежных средств, одиночество), реальную возможность социальной защиты и социальную заботу в форме патронажа, однако под контролем уполномоченных на то органов исполнительной власти.
И если первая группа отношений в силу пунктов 2, 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации составляет предмет регулирования гражданского законодательства, то вторая группа отношений, в которых начала юридического равенства сторон отсутствуют, в силу пункта 3 этой же статьи Гражданского кодекса Российской Федерации составляет сферу регулирования административного и иных публичных отраслей права и в этой связи предполагает издание специального закона. А поскольку порядок подбора, учета дееспособных граждан, нуждающихся в патронаже, порядок осуществления контроля за исполнением помощником совершеннолетнего дееспособного гражданина своих обязанностей, иных организационных вопросов в связи с установлением патронажа выходит за рамки гражданского правоотношения, да к тому же федеральным законодателем не урегулирован, Судебная коллегия соглашается с доводами кассаторов о том, что субъект Российской Федерации в силу пункта "б" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, реализуя полномочия по защите прав и свобод граждан, не лишен был возможности в этом случае установить так называемое "опережающее" правовое регулирование. Иное означало бы самоустранение органов государственной власти субъекта Российской Федерации от оказания помощи, содействия лицу, нуждающемуся в установлении над ним патронажа, что противоречит социальной роли и назначению государства.
Суждения суда о несоответствии статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации оспариваемых пунктов 2.1, 2.2, 4.5, 4.8 (в решении ошибочно указанных подпунктами), подпункта 4.1.1 Положения Судебная коллегия также находит несостоятельными. Вопреки доводам заявительницы, положений, отменяющих право дееспособного гражданина на патронаж, принцип свободы его волеизъявления на установление патронажа, письменную форму такого волеизъявления, договорную основу осуществления патронажа, как это прямо сформулировано в статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, оспариваемые положения не содержат.
Буквальное толкование указанных норм в их системной взаимосвязи с другими нормами Положения приводит к выводу о том, что установление субъектом Российской Федерации порядка учета граждан, нуждающихся в установлении над ними патронажа, и в этой связи определение перечня документов, необходимых для представления в орган исполнительной власти, на который возложены контрольные полномочия по патронажу и социальной защите (пункт 2.1); возложение обязанностей на уполномоченного специалиста этого органа проводить обследование социально-бытового положения гражданина нуждающегося в установлении патронажа и необходимости составления акта по результатам обследования (пункт 2.2); возложение на государственное учреждение социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов полномочий по оказанию необходимой помощи гражданину, в случае если по истечении месяца со дня постановки на учет нуждающихся в патронаже патронаж не установлен ввиду отказа такого гражданина от патронажа либо ввиду отсутствия граждан, желающих стать помощниками (пункт 4.5), представляют собой совокупность мероприятий, направленных на своевременную защиту прав и законных интересов такой категории граждан, на сохранность их имущества, надлежащее выполнение помощниками своих обязанностей. Таким образом, эти нормы являют собой механизм реализации контроля, предусмотренного статьей 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не установление дополнительных обязанностей, как утверждается заявителями.
Так, выводы суда о том, что пункт 2.1 Положения противоречит статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку, как указал суд в решении, не предоставляет возможность гражданину, нуждающемуся в патронаже подать заявление по почте, через представителя, имеющего доверенность с соответствующими полномочиями, который также вправе, по мнению суда, обратиться не лично, а по почте или иным средствам связи, несостоятельны. Во-первых, статья 41 Гражданского кодекса не регулирует порядок подачи заявлений, обращений, не определяет она и способы подачи заявлений, обращений (по почте, Интернету, и т.д.), а потому у суда не было оснований делать выводы о несоответствии этого пункта статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации. Во-вторых, то обстоятельство, что гражданин, желающий, чтобы над ним был установлен патронаж, обращаясь в этой связи за содействием к органам опеки и попечительства, оформляет, подписывает заявление лично в присутствии специалистов органа опеки и попечительства, само по себе не может рассматриваться как нарушение прав гражданина на установление патронажа, поскольку такой порядок исключает возможность других лиц повлиять на волеизъявление гражданина, желающего, чтобы над ним был установлен патронаж.
Исходя из того, что статья 41 Гражданского кодекса не предусматривает каких-либо требований и к перечню документов, которые должен приложить к заявлению гражданин, нуждающийся в патронаже, вывод суда о том, что пункт 2.2 Положения противоречит статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку перечень документов правительством Ульяновской области установлен в этом пункте произвольно, явно надуман. А суждения суда о том, что не следует возлагать на гражданина обязанность представлять справку о составе семьи или выписки из домовой книги о регистрации заявителя и проживающих совместно с ним лиц по месту жительства, что эти документы не относятся к тем документам, которые подтверждают право гражданина на патронаж, Судебная коллегия считает также основанными на неправильном истолковании назначения указанных в этих справках сведений и соглашается с доводами правительства Ульяновской области, что эти документы в контексте постановления являются источниками необходимых и достоверных сведений не только о личности гражданина, который нуждается в патронаже, но зачастую влияют на оперативный выбор помощника, прежде всего, из состава семьи либо из числа проживающих совместно с ним лиц.
Признавая пункт 2.2 недействующим, суд также исходил из неопределенности в его толковании, неисполнимости в той части, в которой предусмотрена необходимость представления медицинского заключения лечебного учреждения о состоянии здоровья заявителя и его нуждаемости в постороннем уходе; суд счел, что редакция пункта 2.2 в этой части ограничивает круг лиц, подпадающих под действие статьи 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, указав в решении на то, что понятие "патронаж" не совпадает с понятием "социальное обслуживание" граждан, поскольку не состоит в совершении таких действий, как организация питания, включая доставку продуктов на дом; помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости и иных подобных действий, предусмотренных законом и направленных на поддержание здоровья лица. Задача патронажа - обеспечение имущественных прав дееспособного гражданина путем совершения юридических действий на основании договора поручения или доверительного управления имуществом.
Однако такой вывод противоречит смыслу и назначению статьи 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, из содержания которой следует, что, во-первых, к договорам о патронаже федеральный законодатель относит не только договор поручения или доверительного управления, как это указано в решении суда, но и иной договор. К примеру, договор пожизненного содержания с иждивением предполагает широкий спектр действий помощника, направленных не только на управление имуществом, но и на поддержание здоровья патронируемого лица. Во-вторых, устанавливая в пункте 2 статьи 41 Гражданского кодекса Российской Федерации правило о том, что работник организации, осуществляющей социальное обслуживание совершеннолетнего гражданина, нуждающегося в установлении над ним патронажа, не может быть назначен помощником такого гражданина, и тем самым дифференцируя функции социального обслуживания и оказания патронажной помощи, федеральный законодатель, как уже было отмечено, не исключает причастности к нему органов опеки и попечительства, которые в силу прямого указания этой статьи должны: а) выявлять нуждающихся в посторонней помощи совершеннолетних дееспособных граждан, в течение месяца со дня их выявления подыскивать им помощников и оказывать содействие в заключении договора о патронаже (пункт 2); б) контролировать исполнение помощником его обязанностей и извещать находящегося под патронажем гражданина о нарушениях, допущенных его помощником и являющихся основанием для расторжения заключенного между ними договора (пункт 4). И в этом смысле социальное обслуживание и патронаж дополняют друг друга. Во всяком случае, статья 41 Гражданского кодекса Российской Федерации не исключает оказание государственным учреждением социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в патронаже, необходимой социальной поддержки.
Из системного анализа положений приказа Министра здравоохранения и социального развития РФ от 17 ноября 2009 г. N 906н "Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы" усматривается, что деятельность федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, находящихся в ведении Федерального медико-биологического агентства, направлена на реализацию статьи 8 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", эти организации проводят медико-социальную экспертизу, назначением которой является установление структуры и степени ограничения жизнедеятельности и определения потребностей освидетельствуемого лица в различных мерах защиты, включая реабилитацию; изучение причин, факторов и условий, влияющих на возникновение, развитие и исход инвалидности; анализ распространенности
