Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 октября 2009 г. N 59-Г09-16 Об отказе в признании недействующими п. 2 ст. 11, ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20 декабря 2005 г. N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 октября 2009 г. N 59-Г09-16

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.И. Анишиной и В.П. Меркулова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Благовещенска Амурской области о признании недействующими п. 2 ст. 11, ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области", по кассационной жалобе Администрации г. Благовещенска Амурской области на решение Амурского областного суда от 22 июня 2009 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. об отмене решения суда в части, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" создана контрольно-счетная палата Амурской области, являющаяся органом государственного финансового контроля, образованным Законодательным Собранием Амурской области.

Пунктом 2 ст. 11 Закона к полномочиям контрольно-счетной палаты Амурской области отнесено проведение комплексных ревизий и тематических проверок за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов области и областной государственной собственности.

Статьей 21 Закона предусматривается право контрольно-счетной палаты Амурской области в рамках анализа межбюджетных отношений осуществлять контроль за целевым использованием органами местного самоуправления средств финансовой помощи из областного бюджета.

Пунктом 2 ст. 26 Закона за ненадлежащее исполнение или неоднократное неисполнение предписаний контрольно-счетной палаты установлена мера ответственности о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Администрация г. Благовещенска обратилась в суд с заявлением о признании недействующими п. 2 ст. 11, ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" ссылаясь на то, что указанные положения Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" противоречат ст.ст. 153, 157, 269, 270, 282, 283 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно п. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, полномочия органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом. При этом данная норма не предоставляет законодательным (представительным) органам права наделять создаваемые ими органы финансового контроля большими бюджетными полномочиями, чем предусмотрено Бюджетным кодексом РФ для данного участника бюджетного процесса и иными, чем имеются непосредственно у законодательного (представительного) органа.

Оспариваемые нормы - пункт 2 ст. 11 и ст. 21 Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ позволяют контрольно-счетной палате Амурской области применять полномочия по осуществлению финансового контроля за пределами компетенции органов государственного контроля.

Законодательное Собрание Амурской области при наделении контрольно-счетной палаты Амурской области полномочиями иначе (шире), чем они определены п. 1 ст. 157, ст. 270 Бюджетного кодекса РФ, нарушило свои полномочия. Из содержания нормы ст. 153 Бюджетного кодекса РФ усматривается, что в сфере финансового контроля законодательные органы вправе самостоятельно определять только правовой статус создаваемых ими органов финансового контроля, но не устанавливать свои бюджетные полномочия, не предусмотренные Бюджетным кодексом РФ для данного вида финансового контроля. Изложенное также согласуется с подп. 13 п. 1 ст. 38 Устава (Основного закона) Амурской области, которым Законодательное Собрание Амурской области наделено полномочиями исключительно по определению правового статуса и порядка деятельности контрольно-счетной палаты области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подп. 13 п. 1 ст. 38 Устава (Основного закона) Амурской области" имеется в виду "подп. 13 п. 2 ст. 38 Устава (Основного закона) Амурской области"

Являясь участником бюджетного процесса, контрольно-счетная палата Амурской области осуществляет исключительно бюджетные полномочия в соответствии с бюджетным законодательством.

Статьи 282, 283 Бюджетного кодекса РФ устанавливают меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства и основания применения мер принуждения. Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного законодательства и основания применения мер принуждения.

Оспариваемый пункт 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ в качестве меры принуждения предусматривает приостановление всех видов деятельности финансовых платежных и расчетных операций по счетам, в качестве основания применения мер принуждения - ненадлежащее исполнение или неоднократное неисполнение предписаний контрольно-счетной палаты.

Таким образом, оспариваемая норма Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ принята по вопросам, которые не могут быть урегулированы нормативным правовым актом данного уровня.

Администрация города Благовещенска в структуре органов местного самоуправления является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования города Благовещенска (ст. 17 Устава муниципального образования города Благовещенска).

Оспариваемые положения Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ нарушают права заявителя в той части, в которой возлагают на органы местного самоуправления соответствующие обязанности и меры принуждения в сфере бюджетных правоотношений, не предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.

Решением Амурского областного суда от 22 июня 2009 года постановлено: заявление Администрации г. Благовещенска Амурской области удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству пункт 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" (ред. от 11.06.2008 года N 44-ОЗ).

Пункт 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" (ред. от 11.06.2008 года N 44-ОЗ) считать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу

Обязать Законодательное собрание Амурской области после вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения в газете "Амурская правда".

В остальной части отказать Администрации г. Благовещенска Амурской области в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе администрации г. Благовещенска ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, дал неправильную оценку доводам заявления.

В судебное заседание на рассмотрение дела по кассационной жалобе лица, участвующие в деле, не явились, о месте времени заседания извещены надлежащим образом, их неявка в судебное заседание не является препятствием для рассмотрения дела в кассационном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Нормами ст. 153 Бюджетного кодекса РФ установлены полномочия законодательного (представительного) органа как участника бюджетного процесса на формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ полномочия органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом.

Анализ норм ст. 153 и п. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ в совокупности свидетельствует, что законодательный (представительный) орган в издаваемом законе вправе определять как правовой статус создаваемого органа государственного финансового контроля, так и полномочия этого органа, поскольку иного органа, уполномоченного на принятие закона, кроме законодательного (представительного) органа, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает.

Как видно из материалов дела, при создании Палаты, определении ее статуса и полномочий в Законе Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" законодательный (представительный) орган области не наделил ее полномочиями, большими, чем предусмотрено Бюджетным кодексом РФ для органов государственного финансового контроля, а лишь детализировал и конкретизировал виды и формы контрольных мероприятий, регламентировал порядок их проведения и оформление результатов.

Нормы указанного Закона в части определения полномочий Палаты не противоречат нормам Бюджетного кодекса РФ, статьями 157, 270 которого органы государственного финансового контроля как самостоятельные органы наделены конкретными полномочиями.

В соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Таким образом, в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации Контрольно-счетная палата Амурской области по предмету рассмотрения данного судебного дела имеет полномочия:

- по контролю за исполнением областного бюджета в целом;

- на осуществление проверок бюджета любого муниципального образования, если оно является получателем межбюджетных трансфертов из областного бюджета;

- на осуществление контроля за любыми операциями с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета.

Нормами статей 34, 38, 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено осуществление исполнения бюджета по расходам на основе принципов результативности, эффективности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что нормы пункта 2 статьи 11, определяющей одним из видов деятельности Палаты проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов области и областной государственной собственности, и нормы статьи 21, наделяющей Палату полномочием на осуществление контроля за целевым использованием органами местного самоуправления средств финансовой помощи из областного бюджета Закона Амурской области от 20.12.2005 N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области", не противоречат положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом не дана оценка компетенции Контрольно-счетной палаты как органа по осуществлению финансового контроля в системе органов государственного контроля установленными Бюджетным кодексом РФ, являются несостоятельными.

Рассмотрение вопроса о конкретных полномочиях органа государственного финансового контроля Амурской области Контрольно-счетной палаты Амурской области не возможно без рассмотрения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта по определению правового статуса создаваемого им органа. В связи с этим суд правильно указал, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Доводы кассационной жалобы о том, что в рамках норм Главы 26 Бюджетного кодекса РФ каждый орган финансового контроля представляет самостоятельный вид контроля, не заменяющий и не подменяющий друг друга, имеет свою четко определенную сферу контроля, являются несостоятельными.

Множественность контролирующих органов, указанных в Главе 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" Бюджетного кодекса РФ, и тождественность отдельных контрольных полномочий каждого из них само по себе порождает дублирование контроля в осуществлении контрольных мероприятий.

В сфере бюджетного контроля в соответствии со статьей 270 БК РФ полномочия органов государственного финансового контроля распространяются гораздо шире по сравнению с полномочиями главных распорядителей, поскольку наделяют первых полномочиями по контролю за операциями с бюджетными средствами всех получателей средств соответствующих бюджетов, тогда как вторые могут контролировать использование бюджетных средств только в отношении подведомственных им получателей - тех получателей, которым именно данным главным распорядителем распределены бюджетные ассигнования и доведены лимиты бюджетных обязательств.

Оснований для отмены решения суда в обжалуемой части, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с ч. 2 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд сослался на то, что пункт 2 статьи 26 Закона Амурской области "О контрольно-счетной палате Амурской области", которым установлено, что при ненадлежащем исполнении или неоднократном неисполнении предписаний контрольно-счетной палаты коллегия контрольно-счетной палаты может по согласованию с Законодательным Собранием Амурской области принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций противоречит ст. 282 Бюджетного кодекса РФ.

Так, оспариваемой нормой Закона Амурской области контрольно-счетной палате предоставлены более широкие полномочия при применении данной меры, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства, а поэтому данная норма не соответствует федеральному законодательству.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

В соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Таким образом, приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях предусмотрено федеральным законодательством в виде меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, но не является санкцией, виды и порядок применения которых регулируются ст. 289-306 Бюджетного кодекса РФ.

Оспариваемой нормой определен орган, применяющий меру принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, и механизм применения меры принуждения, а полномочия, предоставленные контрольно-счетной палате в виде приостановления всех операций в кредитных учреждениях, не свидетельствует о более широких полномочиях, чем предусмотрено федеральным законодательством.

При таких обстоятельствах решение суда в этой части подлежит отмене.

С учетом того, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, имеются основания, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе в удовлетворении в этой части заявленных требований.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 22 июня 2009 года в части удовлетворения требований о признании недействующим пункта 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" (ред. от 11.06.2008 года N 44-ОЗ) отменить.

Принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 ст. 26 Закона Амурской области от 20.12.2005 года N 118-ОЗ "О контрольно-счетной палате Амурской области" (ред. от 11.06.2008 года N 44-ОЗ) отказать

В остальной части это же решение оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации г. Благовещенска Амурской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишиной В.И.

Меркулова В.П.