Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 марта 2010 г. N 57-Г10-1 Об отказе в признании недействующими статей 9-13 Закона Белгородской области от 10 мая 2006 г. N 41 "Об организации системы социального обслуживания в Белгородской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 марта 2010 г. N 57-Г10-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Макарова Г.В. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Федоровой Н.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению (в окончательной редакции) прокурора Белгородской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со времени вступления решения в законную силу статей 9-13 Закона Белгородской области от 10 мая 2006 г. N 41 "Об организации системы социального обслуживания в Белгородской области" и об исключении из части 2 статьи 2 данного Закона слов "муниципальные унитарные предприятия" по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Белгородского областного суда от 23 ноября 2009 года, которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителей Белгородской областной Думы - Кремневой О.Н. и Поповой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Степановой Л.E., не поддержавшей кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Пункт 2 статьи 2 (основные понятия) указанного выше закона области имеет следующее содержание: "бюджетные организации социального обслуживания - государственные или муниципальные унитарные предприятия или учреждения, основной целью деятельности которых является предоставление социального обслуживания". Части 1, 2 статьи 9 (наделение органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению права граждан на социальное обслуживание) этого же закона предусматривает, что при наделении полномочиями и в пределах предоставленных финансовых средств органы местного самоуправления вправе: 1) создавать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, основной целью деятельности которых является предоставление социального обслуживания, осуществлять правомочия их учредителя; 2) заключать договоры на предоставление социального обслуживания отдельным категориям граждан с частными организациями социального обслуживания. Часть 3 этой же статьи - получать в органах государственной власти консультативную и методическую помощь по вопросам осуществления переданных полномочий и дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Часть 4 данной статьи - органы местного самоуправления обязаны: 1) использовать материальные ресурсы и финансовые средства, предоставленные для осуществления переданных полномочий, строго по целевому назначению; 2) представлять в органы исполнительной власти области, осуществляющие контроль за исполнением переданных полномочий, отчеты о ходе их осуществления, об использовании материальных ресурсов и финансовых средств, полученных на эти цели; 3) в случае изъятия переданных полномочий возвратить неиспользованные финансовые средства, а также материальные ресурсы. Часть 1 статьи 10 (Полномочия органов государственной власти Белгородской области при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий) закона предусматривает, что органы государственной власти области: 1) предоставляют органам местного самоуправления материальные ресурсы и финансовые средства, необходимые для осуществления переданных полномочий; 2) издают в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий; 3) контролируют осуществление органами местного самоуправления переданных полномочий, а также использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; 4) оказывают консультативную и методическую помощь по вопросам осуществления переданных полномочий. Часть 2 этой же статьи - финансирование расходов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из создаваемого в составе областного бюджета областного фонда компенсаций. Общий объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам на осуществление переданных полномочий, рассчитывается с учетом обеспечения права граждан на социальное обслуживание и численности граждан, обладающих этим правом. Часть 3 данной статьи - перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий, устанавливается Правительством Белгородской области. Часть 1 статьи 11 (контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий) закона предусматривает, что таковой осуществляется органом исполнительной власти, осуществляющим функции социальной защиты населения. Контроль за использованием органами местного самоуправления предоставленных на указанные цели финансовых средств осуществляется органом исполнительной власти, осуществляющим функции управления финансами, а за использованием органами местного самоуправления предоставленных на указанные цели материальных ресурсов - органом исполнительной власти, осуществляющим функции управления собственностью и иными органами исполнительной власти, уполномоченными правительством Белгородской области. Часть 2 этой же статьи - органы исполнительной власти, указанные в части 1 настоящей статьи, в пределах своих полномочий по осуществлению контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им в соответствии с настоящим законом полномочий вправе: 1) проводить проверки работы органов местного самоуправления в части осуществления ими переданных полномочий; 2) запрашивать и получать от органов местного самоуправления, осуществляющих переданные полномочия, необходимые документы, связанные с их осуществлением; 3) выявлять нарушения установленного порядка осуществления переданных полномочий, а также использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств из областного бюджета; 4) давать письменные предписания об устранении нарушений, выявленных по результатам проверки работы органов местного самоуправления в части осуществления переданных полномочий; 5) отменять или приостанавливать действие муниципальных правовых актов, регулирующих осуществление органами местного самоуправления переданных полномочий; 6) выступать в судах в случаях обжалования органами местного самоуправления данных им письменных предписаний по устранению выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий; 7) вносить в Правительство Белгородской области представления об изъятии переданных полномочий. Часть 1 статьи 12 (отчетность органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий) оспариваемого закона предусматривает, что органы местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Белгородской области, представляют в орган исполнительной власти, осуществляющий функции социальной защиты населения, месячные, квартальные и годовые отчеты о ходе осуществления переданных полномочий, включающие в том числе список лиц, которым предоставляется социальное обслуживание, сгруппированный по определенным категориям, а в органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за использованием органами местного самоуправления предоставленных на указанные цели финансовых средств и материальных ресурсов, - месячные, квартальные и годовые отчеты об использовании финансовых и материальных средств полученных на эти цели. Часть 2 этой же статьи - при установлении порядка предоставления отчетов, указанных в части 1 настоящей статьи, Правительство Белгородской области вправе определять дополнительные отчетные данные, подлежащие предоставлению в органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий. Часть 1 статьи 13 (изъятие у органов местного самоуправления переданных полномочий) предусматривает, что в случае ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий Правительство Белгородской области по представлению органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, вправе изъять эти полномочия. Часть 2 - изъятие переданных полномочий у органов местного самоуправления влечет возврат в областной бюджет в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами Белгородской области, неиспользованных финансовых средств, выделенных органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий, а также возврат предоставленных на эти цели материальных ресурсов. Часть 3 - в случае изъятия переданных полномочий у органов местного самоуправления соответствующие полномочия осуществляются органом исполнительной власти Белгородской области, осуществляющим функции социальной защиты населения.

Прокурор Белгородской области обратился в суд с заявлением об оспаривании приведенных выше норм областного закона, ссылаясь на то, что они противоречат федеральному законодательству, а именно: части 2 статьи 19 и ст. 20 федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым наделение полномочиями органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере допускается, если это не противоречит федеральным законам, последние вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, но данные полномочия не являются обязанностью муниципального образования, а являются дополнительными при наличии у него таких возможностей; Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации ...", которым из статьи 25 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" исключен муниципальный сектор социального обслуживания, а соответственно и муниципальные предприятия и учреждения, а также статье 5 этого Закона и статье 4 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", которые предусматривают только государственную и негосударственную системы социальных служб, и не допускают осуществление таких функций муниципальными предприятиями и учреждениями независимо ни от каких обстоятельств, в том числе и от финансирования расходов. По этим же основаниям подлежат исключению из части 2 статьи 2 областного закона слова "муниципальные унитарные предприятия".

По делу постановлено указанное выше решение.

В кассационном представлении прокурора указывается на незаконность судебного решения по мотивам, аналогичным приводившимся в заявлении при обращении в суд и в судебном заседании, ставится вопрос об отмене решения и направлении дела на новое рассмотрение.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для его удовлетворения.

Согласно подпункту "ж" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по ним издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 6 федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-Ф3 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

На основании Федеральных законов от 02.08.1995 г. N 122-ФЗ (статья 2) и от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ (статья 2), предусматривающих двухуровневое правовое регулирование вопросов социального обеспечения и защиты в области социального обслуживания населения, суд сделал правильный вывод о наличии у законодательного органа Белгородской области права на принятие закона в сфере социального обслуживания определенных категорий граждан, что и было реализовано принятием вышеназванного закона области.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспариваемый областной закон издан в пределах полномочий, в соответствии с федеральными законодательными актами, регулирующими наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и не нарушает право на социальное обслуживание граждан, на которых распространяется его действие. Судом проанализированы нормы как федерального, так и регионального законодательства.

Установлено, что оспариваемый закон вступил в силу одновременно со вступлением в силу Закона Белгородской области от 29 июня 2006 года N 50 "О внесении изменений в Закон Белгородской области "Об областном бюджете на 2006 год", предусматривающего распределение субвенций из областного фонда компенсаций муниципальным районам и городскому округу на осуществление ими полномочий, переданных в соответствии с настоящим Законом.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопроса социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Пунктом 6 этой же статьи предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением п.п. 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32-36, 38-40, 42, 43, 48, 52, 58 и п.п. 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Анализ приведенных норм указывает на обоснованность вывода суда о том, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями в области социального обслуживания по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов произведено в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ и от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ.

Не соглашаясь с доводами прокурора о противоречии статьи 9 закона области положениям названных выше Федеральных законов от 02.08.1995 г. N 122-ФЗ и от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ в редакции Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, не предусматривающим муниципальный сектор социального обслуживания и муниципальные предприятия в данной сфере, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые норы федеральному законодательству не противоречат, так как соответствуют требованиям специальных законодательных актов федерального уровня (NN 184-ФЗ, 131-Ф3), регулирующих вопросы наделения полномочиями органов местного самоуправления, в связи с чем, нарушения предписаний части 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ не усматривается. Оспариваемые нормы закона области непосредственно отношения в сфере социального обслуживания граждан, которые нуждаются в социальной поддержке, не регулируют, они направлены на обеспечение их права путем наделения государственными полномочиями в этой области муниципальных образований.

Предоставленные субъекту РФ в области социальной поддержки и социального обслуживания государственные полномочия последний вправе передать своим Законом органам местного самоуправления с условием финансирования, обеспечения материальными ресурсами, что и было им сделано. Органы местного самоуправления наделены только теми полномочиями, которыми субъект РФ обладал на основании подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3. В Федеральных законах от 02.08.1995 г. N 122-ФЗ и от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ вопрос о квалификации данного полномочия не разрешен, а поэтому ссылки прокурора соответственно на статьи 5, 4 этих законодательных актов не указывают на ошибочность суждения суда.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентирован статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-Ф3, предусматривающей, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны соблюдаться обязательные требования (часть 6), которым закон области соответствует, в том числе и в части порядка и объема предоставляемых субвенций и соответствующего контроля.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора в части исключения из абзаца 2 статьи 2 областного закона слов "муниципальные унитарные предприятия", суд правильно указал на то, что в названной норме дано понятие бюджетных организаций социального обслуживания. Это государственные или муниципальные унитарные предприятия или учреждения, основной целью деятельности которых является предоставление социального обслуживания. Оценка доводам прокурора в этой части дана на основании анализа статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-Ф3, предусматривающей возможность нахождения в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 пункта 1). Возложенные функции по обеспечению права граждан на социальное обслуживание органы местного самоуправления выполняют от своего имени, а поэтому они не могут использовать организационные формы государственных предприятий и учреждений.

По правовому смыслу приведенные выше нормы Федеральных законов N 131-Ф3, 184-ФЗ направлены на недопустимость переложения финансового и материального бремени содержания, обеспечения социальных функций на органы местного самоуправления. Принятый областной Закон исключает нарушение их прав и прав граждан, поскольку по своему содержанию выполняет предписания по компенсации финансовых средств и предоставлению материальных ресурсов. При таких обстоятельствах в удовлетворения заявления прокурора отказано правомерно.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Белгородского областного суда от 23 ноября 2009 г. оставить без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

В.П. Меркулов

Судьи

Г.В. Макаров

О.А. Ксенофонтова