К вопросу о модернизации российской государственной семейной политики (В.Н. Герасимов, "Гражданин и право", N 2, февраль 2011 г.)

К вопросу о модернизации российской государственной семейной политики

Тема государственной политики в области защиты семьи и детей возникла в национальном правовом поле в конце XIX в., поскольку вектор ее формирования определила принятая в 1989 г. Конвенция о правах ребенка.

Понятие государственной политики в сфере реализации права ребенка на семью законодательно не закреплено. Вместе с тем, исходя из общего смысла, под государственной политикой в сфере реализации права ребенка на семью предлагается понимать целенаправленную и организованную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, общественных институтов (организаций) гражданского общества, направленную на обеспечение и совершенствование механизмов реализации права детей на семью и семейное воспитание.

В развитие конституционных принципов и основных начал семейного законодательства в части реализации права ребенка на семью российским законодателем принят ряд нормативно-правовых актов, определяющих основные направления государственной политики в рамках обозначенной сферы общественных отношений. Так, в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(1) в качестве основных направлений выделены:

- охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни детей;

- обеспечение качественного образования и воспитания детей;

- улучшение экономических условий жизнедеятельности детей;

- повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах.

В целом представленная совокупность направлений деятельности соответствует содержанию права ребенка на семью. Поскольку государственная политика в сфере реализации права ребенка на семью, равно как и государственная семейная политика в целом, должна иметь комплексный социально-экономический и правовой характер и осуществляться путем принятия государством разнообразных мер по охране интересов детей, укреплению института семьи. Однако реалии формирования и развития данной ветви государственной политики в России не позволяют говорить об ее эффективности.

С 2000 г. государственная политика в сфере реализации права детей на семью постоянно менялась. Так, с 2001 г. ее стали рассматривать в качестве одного из направлений демографической политики. В рамках утвержденной Правительством РФ Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года были определены основные задачи государства, направленные на обеспечение реализации данного права, в том числе: укрепление института семьи как формы наиболее рациональной жизнедеятельности и социализации детей, формирование гражданской позиции общества в отношении необходимости укрепления семьи, повышение воспитательного потенциала семьи как основного субъекта социализации*(2). По замыслу законодателя, реализация Концепции предполагала объединение усилий государственных, общественных, некоммерческих организаций, партий и движений, а также населения в выработке единых общенациональных подходов, направленных на укрепление социального престижа семьи и ценностей семейного воспитания детей.

Таким образом, в качестве тактики решения поставленной задачи государство избрало консолидацию действий всех государственных и общественных институтов. В этой связи в Концепции указывалось, что государственная политика в сфере реализации права детей на семью относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Однако соответствующие полномочия были распределены некорректно. Так, полномочия федеральных органов замкнулись на осуществлении функции по формированию общих принципов социально-демографической политики, разработке и финансированию части федеральных программ, на осуществлении контроля за исполнением мероприятий, законодательном обеспечении минимальных гарантий социального обеспечения и социальной защиты семьи и детей. При этом большая часть бюджетных расходов по реализации мероприятий, прописанных в федеральных нормативных актах, была возложена на региональные и местные бюджеты. Учитывая объективную разницу в социально-экономическом положении субъектов Федерации, подобное разделение компетенции сразу же заложило предпосылки разрушения единства в общей программе действий, направленных на защиту семьи и детей, увеличило риски неисполнения или ненадлежащего исполнения программных мероприятий, а также подмены принципиально важных, но финансово затратных мероприятий на малоэффективные, но менее затратные для субъектов.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(3) правовое положение несовершеннолетних было серьезно ухудшено практически во всех сферах. Конституционная обязанность государства, связанная с "защитой детства", т.е. со всеобъемлющим и обязательным обеспечением государством прав и законных интересов детей, была подменена юридически неопределенными и не имеющими четких критериев оценки обязанностями государственной "поддержки" детства, включающими не только "полную" и "материальную", но и наряду с этим "частичную" и "моральную" поддержку, что по сути своей является взаимоисключающим противоречием. На федеральном уровне была отменена одна из основополагающих правовых гарантий, каковой являлось "установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей", что противоречит общепризнанным международным принципам и нормам, а также принципам единства законности и равенства всех детей. В совокупности с перераспределением в "пользу" субъектов полномочий по финансированию мероприятий, направленных на улучшение качества жизни семьи и защиты права детей на семейное воспитание, данные законодательные новации обусловили крайне низкую эффективность российской государственной семейной политики в целом.

Одной из основных составляющих социально-экономических мероприятий государственной семейной политики является установление системы государственных пособий гражданам, имеющим детей*(4), а также оказание адресной государственной социальной помощи*(5).

В систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, включены такие виды пособий, как: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; ежемесячное пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью и иные. Вместе с тем ни одно из вышеперечисленных видов пособий не может рассматриваться как эффективная мера государственной социальной помощи семье и детям.

Так, наибольший размер составляют единовременные пособия, источником финансирования которых является федеральный бюджет. Однако выплата данных видов пособий носит разовый характер и потому не может рассматриваться в качестве стабильного фактора социальной помощи. В отличие от единовременных выплата ежемесячных пособий имеет регулярный характер, но в силу того, что источником их финансирования, как правило, являются средства бюджета субъектов, их размер настолько минимален, что не может оказать существенного влияния на улучшение благосостояния семей с детьми.

Как правило, базовой точкой отсчета размера пособия является либо минимальный размер оплаты труда, либо величина прожиточного минимума, что само по себе минимизирует возможности эффективного воздействия на социально-экономическое положение семей с детьми. Следует отметить, что для отдельных типов семей, в том числе для неполных семей (одинокие матери либо отцы с детьми), многодетных семей и ряда других социально не защищенных категорий семей государством предусмотрен механизм увеличения установленных размеров ежемесячных пособий. Однако итоговая сумма настолько незначительна, что никак не может повлиять на ситуацию в целом. При этом указанные виды выплат на порядок меньше, чем установленный минимальный прожиточный минимум.

Удручающе выглядят размеры пособий, выплачиваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка отнесен к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и устанавливается соответствующими законами и иными нормативными актами. Единых правил и тарифов данного пособия не существует: его размер в каждом регионе определяется региональным законодательством. Так, в Москве в 2009 г. размер данного пособия составлял 750 руб., на детей одиноких матерей - 1500 руб. Основание для получения пособия - среднедушевой доход московской семьи не должен превышать 8000 руб. Для сравнения: в Ивановской области в 2010 г. размер ежемесячного пособия на ребенка гражданам, среднедушевой доход семьи которых не превышал величины прожиточного минимума, уставленного в регионе на 1 января 2010 г. в сумме 4600 руб., составил 178 руб., а на детей одиноких матерей - 356 руб.

Рассматривая проблемы формирования российской государственной семейной политики, следует также остановиться на анализе эффективности еще одной ее формы, связанной с реализацией программно-целевого подхода к решению проблем семьи и детства. Данный метод заключается в разработке так называемых целевых программ, включающих в себя перечень конкретных мероприятий, направленных на решение известных задач на основе межведомственной координации действий. В настоящее время практика разработки целевых программ данной проблематики широко применяется не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. В дополнение к Федеральной целевой программе "Дети России" практически во всех регионах Российской Федерации разработаны и реализуются соответствующие региональные комплексные и целевые программы.

Одной из первых федеральных программ стала программа 1996 г. "Дети России". Первоначально она была ориентирована в основном на решение проблем детей-сирот, детей-инвалидов, детей Севера и Чернобыля, но позже, в связи с актуализацией проблем детства, спектр ее действия был расширен за счет включения разделов "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Одаренные дети", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Дети и семья", "Дети-инвалиды" и др.

В настоящее время постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007-2010 годы*(6). Механизм ее реализации основан на взаимодействии государственных заказчиков Программы, которыми являются профильные федеральные министерства и ведомства, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе соглашений. Реализация конкретных мероприятий Федеральной программы в субъектах осуществляется в рамках региональных целевых программ, направленных на повышение качества жизни и здоровья детей. При этом из общего объема финансирования Программы в сумме 48 млн. руб. федеральные средства составляют лишь 10 млн. 345 тыс. руб., т.е. четвертую часть, тогда как средства бюджетов субъектов Российской Федерации определяются суммой 36 млн. 315 тыс. руб. Подобный дисбаланс в софинансировании свидетельствует о явном стремлении государства переложить на субъекты Федерации решение магистральных задач, связанных с обеспечением поддержки семей с детьми.

В этой связи представляется целесообразным привести в соответствие объемы федерального финансирования с полномочиями, делегированными государством субъектам Российской Федерации.

Определенной попыткой стабилизировать ситуацию и придать государственной семейной политике надлежащий вектор федеральной централизации явились положения, сформулированные в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2008 год. В нем содержались конкретные поручения относительно развития мер социальной поддержки семей с детьми, что нашло свое выражение в увеличении размера ряда пособий на детей*(7).

Однако индексация размеров пособий к желаемому результату не привела. По оценкам специалистов, 27,8 млн. человек в России продолжают жить за чертой бедности, причем свыше половины из них - семьи с двумя и более детьми.

О необходимости модернизации государственной семейной политики достаточно много говорят и пишут. Главной целью данной политики является переход от идеологии пассивного государственного вспомоществования к мотивации социальной ответственности семьи за воспитание и содержание своих детей. Назрела необходимость переосмыслить традиционный принцип солидарности с целью осуществления перехода от солидарности на основе различия в уровне доходов к солидарности на основе различия в статусах семей. Подобный подход намного легче обосновать и узаконить, нежели солидарность между семьями с различным уровнем дохода*(8).

Обозначенный модернизационный аспект ведет к пересмотру системы государственной социальной поддержки на основе не односторонних, а взаимных обязательств. Суть позиции состоит в том, чтобы перейти от логики возмещения социального ущерба к алгоритму социального действия. Государство должно оказывать социальную поддержку тем семьям с детьми, которые в силу объективных причин не в состоянии обеспечить достойные условия жизни своим детям, но не обязано предоставлять вспомоществование тем, кто в силу субъективных причин не хочет трудиться и исполнять свои родительские обязанности. В конечном итоге это приведет к усилению принципа адресности. Представляется, что адресная социальная поддержка должна быть направлена на те типы семей с детьми, которые действительно испытывают объективные экономические трудности по не зависящим от их воли обстоятельствам, но при этом имеют мотивацию к восстановлению трудовой активности, позитивных социальных связей, исполнению обязанностей по содержанию и воспитанию детей. Основное назначение адресной социальной помощи должно заключаться не в пассивном материальном вспомоществовании семьям, не желающим включаться в общественно полезную деятельность, а в создании условий, необходимых для их социальной реабилитации.

В целях актуализации принципа адресности назрела необходимость на законодательном уровне установить четкие основания для предоставления государственной социальной помощи семьям с детьми, а также определить обязательства родителей, являющихся получателями данной меры социальной поддержки, в виде участия в общественно полезных работах, в программах социальной и профессиональной профориентации, обязательном поиске работы и пр.

Учитывая реалии имеющегося зарубежного опыта, представляется актуальным расставить акценты на наиболее важных аспектах модернизации государственной семейной политики.

Анализ ситуации показывает, что в условиях необходимости модернизации государственной политики в интересах семьи и детей современные западноевропейские государства успешно осуществляют переход к системе предоставления мер социальной поддержки на основе корреспондирующих социальных обязанностей со стороны самой семьи. Так, например, во Франции действует программа, в рамках которой семьям с тремя детьми предоставляются ежемесячные государственные пособия в сумме 5900 франков (порядка 825 долларов США). Чтобы получить данное пособие, семья-реципиент должна подписать разработанный с местным комитетом контракт о реабилитации, содержащий план и график конкретных мероприятий в направлении социального "включения" (трудоустройство родителей, посещение курсов профессиональной переподготовки, прохождение курса лечения от алкогольной зависимости, устройство детей на обучение и т.д.). Этот контракт является связующим звеном во взаимовыгодной схеме, объединяющей право на государственную финансовую помощь с личной обязанностью семьи по обеспечению надлежащего уровня жизни детей. В пособии может быть отказано, если семья не выполняет взятые на себя по контракту обязательства. Аналогично в Швеции семьи - претенденты на государственную поддержку обязаны разработать план индивидуального развития, в том числе трудовой карьеры родителей, на условиях регулярных консультаций с чиновниками служб социального обеспечения.

Представляется, что в сложившихся в России непростых социально-экономических условиях введение системы социальных контрактов с семьями, имеющими детей, будет в наибольшей степени отвечать принципам социальной справедливости и адресности оказания социальной поддержки. В этой связи представляется актуальным отметить стремление ряда регионов, в том числе Ивановской области, внедрить в практику работы с социально неблагополучными семьями систему социальных контрактов на оказание услуг по реабилитации и интеграции семьи в общество.

Особо остановимся на еще одном из значимых показателей эффективности государственной семейной политики - уровне развития общественных институтов гражданского общества, которые представлены в публичной сфере различными объединениями и движениями. Сложившаяся общероссийская практика их деятельности показывает, что общественные объединения могут решать задачи лишь строго локального характера, осуществляя защиту прав семей и детей только сугубо адресно, в случаях, когда нарушаются права и интересы конкретной семьи и детей. Общественные объединения лишены права непосредственной законодательной инициативы, что пагубно отражается на эффективности их работы. Следует отметить, что по Конституции РСФСР 1978 г. общественные организации обладали правом законодательной инициативы. В настоящее время целесообразно было бы вернуться к имевшей место практике. Об этом, в частности, говорилось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., однако до настоящего времени данное поручение главы государства остается неисполненным.

Как видно, сложившаяся система государственной семейной политики, в том числе в сфере реализации права детей на семью, является крайне противоречивой и неэффективной, а соответствующее законодательство - пробельным и, следовательно, не способным адекватно реагировать на вызовы времени и актуальные запросы семьи. Одной из первопричин данного негативного результата является отсутствие законодательно закрепленной типологии семей с детьми, условий оказания социальной поддержки и определения конкретного социального пакета для каждого из существующих типов семей. Именно при наличии этих составляющих возможна реальная адресная помощь семьям и ее дифференциация в зависимости, например, от числа членов семьи и числа детей, социального состава и занятий родителей, возраста детей и социального статуса семьи.

Кроме того, нуждается в пересмотре сложившийся механизм обеспечения государственных гарантий за счет субъектов Российской Федерации. Исходя из провозглашенных государством принципов демографической политики, напрашивается вывод о необходимости установления единой системы федеральных государственных пособий и гарантий семьям с детьми. При этом указанные размеры пособий должны быть определены в твердом эквиваленте, превышающем величину прожиточного минимума в целом по России, и индексироваться в зависимости от типа семьи.

В этой связи представляется необходимым пересмотреть в государственной семейной политике целесообразность сложившейся на сегодняшний день практики определения типов семей, имеющих приоритетное право на получение государственной социальной поддержки, и отдавать предпочтение социально неблагополучным семьям. Несмотря на значительное внимание к данной категории семей с детьми, их количество ежегодно возрастает. Так, по данным, опубликованным на сайте Минздравсоцразвития России, в 2009 г. в стране официально зарегистрировано более 600 тыс. социально неблагополучных семей, в которых воспитывается около 1 млн. детей. При этом количество так называемых благополучных семей имеет тенденцию к сокращению в среднем на 5% ежегодно. Существует мнение, согласно которому в период социально-экономического кризиса возникает угрожающая тенденция падения социально-нравственных устоев в так называемых благополучных семьях, когда родители, стремясь обеспечить естественные потребности членов семьи, уделяют все меньше внимания воспитанию детей*(9).

В сложившейся ситуации преференции в сфере государственной поддержки должны быть отданы прежде всего многодетным семьям, а также семьям, воспитывающим детей-сирот либо детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-инвалидов, поскольку данные категории семей выполняют наиболее важные общественные функции и, к сожалению, в условиях социально-экономического кризиса являются группой риска по массовому снижению жизненного уровня: за чертой официального прожиточного минимума находится 76,3% так называемых бедных семей, являющихся многодетными*(10). Подобный принцип позволит не только защитить интересы самых социально ответственных семей, но и поставить известные пределы существующей в настоящее время тенденции поддерживать в основном социально неблагополучные, маргинальные семьи.

Одной из главных проблем является отсутствие реальных правовых механизмов реализации мер государственной семейной политики. В сложившейся ситуации возникает необходимость во введении единых федеральных государственных стандартов защиты семьи и детей, в которых нашли бы свое отражение в том числе параметры обеспечения социально-экономического благосостояния семей с детьми. Представляется, что предложенная схема модернизации государственной семейной политики может быть осуществлена путем законодательного закрепления системы социальных контрактов, заключаемых между уполномоченными государственными органами и семьями, воспитывающими детей.

В современном обществе широко распространены неполные семьи. По оценкам независимых экспертов, в настоящее время около 10 млн. российских детей воспитываются в неполных семьях. Как правило, в научных исследованиях это явление объясняется кризисом института семьи, который в настоящее время принял глобальные масштабы*(11). Наряду с традиционными причинами высказываются и более радикальные мнения, согласно которым неполные семьи - одно из последствий глобального разрушения государственных и общественных институтов*(12). Очевидно, что рост числа неполных семей есть отражение тех процессов, которые происходят внутри института семьи не без влияния определенных негативных социально-политических факторов. Гораздо важнее понять, как реализуется право ребенка на семью в неполных семьях и что должно делать государство, чтобы обеспечить надлежащий уровень реализации этого права.

Термин "неполная семья" в научной литературе встречается достаточно часто, но его юридическое содержание неопределенно. По общему правилу неполными признаются семьи, в которых проживание ребенка осуществляется только с одним из родителей. Состояние "одинокости" возникает в силу разных причин: например, в отношении ребенка не установлено отцовство и его воспитанием занимается мать (одинокая мать); в случае развода родителей и определения места жительства ребенка с одним из них; в ситуации, когда в силу решения суда о лишении родительских прав матери (отца) ребенок остается на попечении одного из родителей; в случае смерти одного из родителей либо признания родителя безвестно отсутствующим. В зависимости от вышеуказанных обстоятельств, т.е. определенных причинных факторов, возникают различные модификации блокирования реализации права ребенка на семью.

Общей для всех вариантов неполных семей является проблема обеспечения надлежащего уровня реализации права ребенка на заботу и получение содержания от родителей. В данном отношении дети из неполных семей являются самой незащищенной группой, поэтому на анализе этой проблемы представляется целесообразным остановиться особо.

По данным резюме Доклада ЮНИСЕФ "Детская бедность в России - тревожные тенденции и выбор стратегических действий" социально-демографический профиль бедности семей с детьми составляет 77,9%, из них две трети приходится на неполные семьи, многодетные семьи и семьи с детьми-инвалидами*(13).

Приведенные цифры свидетельствуют о бедственном социально-экономическом положении неполных семей. Однако до настоящего времени в структуре государственной семейной политики адекватные меры государственной поддержки данной категории семей не разработаны. Анализируя существующие положения законодательства о социальном обеспечении семей с детьми, приходится признать, что в качестве самостоятельного субъекта социально-обеспечительных правоотношений неполные семьи фактически не рассматриваются.

В системе государственных пособий на детей не существует адресных пособий на детей, воспитывающихся в неполных семьях. Между тем необходимость разработки данного направления давно назрела. В качестве базовых пособий представляется необходимым ввести в систему социального обеспечения неполных семей нижеследующие виды выплат.

В целях обеспечения содержания ребенка, воспитывающегося одиноким родителем (в случаях смерти второго родителя, объявления его безвестно отсутствующим, отсутствия установления отцовства), целесообразно назначение подъемных целевых ежегодных пособий на подготовку детей к учебному году, вне зависимости от того, дошкольное или школьное учреждение посещает ребенок, а также ежегодного пособия на организацию отдыха и оздоровления детей. Сумма указанных пособий должна составлять не менее двух размеров регионального минимального прожиточного уровня. Финансирование указанных выплат может осуществляться на основе программно-целевого метода - в рамках федеральной целевой программы "Адресная помощь неполным семьям с детьми".

В части усиления принципа адресности целесообразно пересмотреть существующий подход к установлению базовых размеров отдельных видов пособий для неполных семей с детьми. Так, в целях обеспечения права ребенка, воспитывающегося в неполной семье, на надлежащий уровень содержания размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком должен быть увеличен на 100% в сравнении с минимальным*(14).

Отметим, что среди всех видов пособий наиболее часто неполные семьи становятся получателями ежемесячного пособия на ребенка. Это объясняется тем, что среди данного типа семей велико число таких, которые охватываются категорией малоимущих. Как известно, основанием для назначения ежемесячного пособия на ребенка является отнесение семьи к категории малоимущих.

До 1 января 2005 г. данный вид пособия устанавливался на федеральном уровне. Его размер в названном Федеральном законе 1995 г. был определен на уровне 70 руб. и увеличивался на 100% на детей одиноких матерей и на 50% на детей, родители которых уклонялись от уплаты алиментов, либо в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно.

Однобокость подобного подхода была очевидна. Для так называемых среднестатистических российских семей, которых с каждым годом становится все меньше, назначение ежемесячного пособия на ребенка было недоступно ввиду отсутствия оснований для отнесения такой семьи к категории малоимущих, а учитывая размер пособия, не представляло никакой ценности. Напротив, для неполных семей, которые вынуждены бороться за достойный уровень содержания своих детей, это подспорье от государства никогда не было лишним. Между тем именно в отношении неполных семей существовало два дискриминационных момента: во-первых, из числа получателей выпадали дети, воспитывающиеся одинокими отцами, а во-вторых, дети, чьи родители имели среднедушевой доход, хотя бы на рубь превышающий минимальный.

После принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым были внесены изменения в общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вопросы установления размера, порядка назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка были отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации*(15). Если до этого ежемесячное пособие на ребенка уже не представляло никакой ценности для среднестатистических семей с детьми, то с момента вступления в силу данной новеллы оно перестало быть значимым элементом и в системе государственной поддержки неполных семей ввиду скудости размеров.

Так, с 2006 г. в 29 регионах базовый размер пособия составлял 70 руб., в 12 регионах - от 74 до 95 руб., в 30 субъектах Российской Федерации - 100 руб., в 13 регионах - от 105 до 210 руб.*(16). И только в единичных субъектах Российской Федерации, отличающихся высоким уровнем бюджетной обеспеченности, базовый размер пособия устанавливался в диапазоне от 600 до 800 руб., что не могло существенным образом повлиять на ситуацию в целом по России. Даже при предусмотренном для неполных семей увеличении размера пособия и ежегодной индексации установленного размера, данная выплата никак не могла и не может реально повлиять на благосостояние ребенка. Подобного рода размер ежемесячного пособия на ребенка, и это при том, что речь идет о тех семьях, чей доход ниже или на уровне минимального прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, невозможно считать проявлением заботы социального государства о детях.

Представляется, что в настоящее время имеет место настоятельная необходимость реанимировать данный вид пособия в новом качестве, сделав его адресно направленным только на одну категорию семей. Отметим, что тенденция усиления адресности в отношении оказания социальной поддержки наиболее уязвимым группам семей, к каковым относятся и неполные семьи, отчетливо прослеживается в социальной политике стран ЕЭС. Так, во Франции с 1998 г. отменены некоторые виды семейных пособий более обеспеченным типам семей. В Люксембурге с этого же года не предоставляются пособия семьям с детьми, имеющим доход выше определенного уровня*(17).

С учетом того, что ежемесячное пособие на ребенка как мера государственной социальной поддержки утратила свою актуальность для полных семей с детьми, где среднедушевой доход соответствует установленному прожиточному минимуму, либо превышает его, право на получение пособия должно распространяться только на категорию неполных семей. При этом необходимо соблюсти гендерную симметрию, включив в число получателей пособия не только детей одиноких матерей, но и детей одиноких отцов, т.е. любого родителя, который по тем или иным причинам воспитывает ребенка один.

Кроме того, современному Российскому государству необходимо пересмотреть принцип предоставления социальной помощи по признаку малоимущности. В настоящее время малоимущность семьи определяется критерием прожиточного минимума. Данный критерий используется и в социально-обеспечительных системах ряда других государств, однако не в качестве абсолютного. Например, в Чехии уровень государственной поддержки определяется соотношением семейного дохода и прожиточного минимума, причем величина пособия зависит не только от уровня прожиточного минимума, но и от установленных в зависимости от типа семьи дифференцированных коэффициентов*(18).

По мнению специалистов, нынешний российский прожиточный минимум вообще нельзя принимать за критерий, определяющий нуждаемость семьи, так как он представляет собой физиологический минимум, разработанный в свое время для жителей блокадного Ленинграда. Объем потребления товаров и услуг на уровне физиологического минимума обеспечивает только поддержание жизни человека как биологического объекта, обозначая, по сути, границу между жизнью и смертью: он может существовать не более полугода, потом наступают деградация и физиологические изменения в организме. Для сравнения: реальный прожиточный минимум в странах ЕС соответствует уровню потребления, который позволяет человеку не только поддерживать свое существование, но и работать, восстанавливать свою трудоспособность и обучаться*(19). Физиологический минимум определяет нижнюю грань нищеты, а прожиточный минимум должен устанавливать верхнюю грань бедности. Подмена одного понятия другим приводит к тому, что пособие социально незащищенным семьям с детьми, к каковым относятся неполные семьи, рассчитывается на основе уровня выживания. В этой связи представляется, что размер ежемесячного пособия на детей, воспитывающихся в неполных семьях, должен соответствовать уровню ежемесячного пособия по уходу за ребенком. Предлагаемая новация позволила бы более эффективно расходовать средства налогоплательщиков в полном соответствии с принципом адресной государственной социальной помощи детям, нуждающимся в улучшении благосостояния.

В.Н. Герасимов,

заведующий кафедрой правоведения и методики

преподавания Шуйского государственного педагогического университета,

кандидат юридических наук, доцент

"Гражданин и право", N 2, февраль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3802.

*(2) См.: Распоряжение Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-Р "О Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года" // СЗ РФ. 2001. N 40. Ст. 3873.

*(3) См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(4) См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929.

*(5) См.: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

*(6) См.: Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2007-2010 годы" // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1688.

*(7) См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 октября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.

*(8) См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с фр. М., 1997.

*(9) См.: Никитина Е.М. Актуальные проблемы охраны прав детства в современной России. Пути решения этих проблем // Вопросы ювенальной юстиции. 2007. N 2.

*(10) См.: Бароцкая К.Б. Право семьи на социальную защиту // Социальное и пенсионное право. 2006. N 3.

*(11) См.: Антокольская М.В. Семейное право. М., 1996.

*(12) См.: Гончаров В.В. Роль семьи как социального института в сохранении и развитии российской государственности // Семейное и жилищное право. 2010. N 1.

*(13) См.: Овчарова Л.Н., Попова Д.О. Детская бедность в России. Тревожные тенденции и выбор стратегических действий: Резюме доклада ЮНИСЕФ // Вопросы ювенальной юстиции. 2008. N 6.

*(14) С 1 января 2010 г. размер установленных статьей 4.2 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" пособий индексирован на 1,10. Соответственно минимальный размер пособия по уходу за первым ребенком составляет 2060,41 руб., по уходу за вторым и последующими детьми - 4120,82 руб., что ниже минимального прожиточного уровня и потому не может рассматриваться в качестве адекватной меры государственной социальной помощи семьям с детьми (см.: Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. 1 и 2). Ст. 5869).

*(15) См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

*(16) См.: О положении детей в Российской Федерации: Государственный доклад. М., 2008. С. 12-13.

*(17) См.: Соснова Е.В. Семейные пособия: международные нормы и зарубежный опыт. М., 2002.

*(18) См.: Климантова Г.И. Государственная семейная политика в процессе социально-политической трансформации России: Дисс. ... к.ю.н. М., 2002. С. 95.

*(19) См.: Петрусенко С. Уровень вымирания // Социальная защита. 2004. N 11. С. 3.